行政行为选择中的伦理评价问题探析

　　行政行为选择是指行政主体（包含政府及公务员）在行使职权过程中，对各种可行性方案，尤其是在面临价值冲突和利益分歧的各方案之间进行的取舍。 行政主体作为国家和人民的幸福创造者和利益的维护者，其做出的行政行为，包括行政目标的制定、 行政方案的实施、 行政绩效的考核等，不仅关系着利益分配及最大化的问题，还涉及到是非、善恶的道德评价问题，前者属于功利价值范畴，后者属于伦理价值范畴，二者相互影响，彼此制约。

　　一、行政行为选择的伦理评价对象及范围

　　只有公共行政机构及其行政人员才有权力做出相应的行政行为，并承担相应的责任和义务，因此，行政行为选择的伦理评价的对象只能是政府及公务人员。 简言之，就是以“行政行为者”为评价对象。 当然，有时候某一行政行为的选择要涉及众多的政府部门及公务人员， 单就这一行政行为而言，评价对象是明确的，即做出这一行政行为选择的整个行政团体。 如果再具体考虑到部门内部人员的分工及合作，那么，评价对象如何确定，确定之后如何评价，就要具体问题具体分析，具体情况具体对待，实事求是，不能一概而论。

　　“伦理是关于哲学、价值和道德准则的世界 . ”〔1〕“行政伦理评价， 是对行政伦理价值与行政人员的行为品质进行判断，必然适用一定的价值标准，这个价值标准属于一定的道德机制， 并不是以效益及效益为主的经济价值能够涵盖的。 ”〔2〕行政行为的选择是一项复杂的任务，涉及到行政主体基于行政动机的行政目标的制定、行政手段的选择、行政目标的实施过程以及对行政目标实现程度的考核， 甚至还包括对行政考核的合理性、公正性的再考核。 总之，对于行政行为选择的伦理评价是一项系统的、 综合的、 复杂的工程。

　　二、行政行为选择的伦理评价的必要性

　　如前所述，行政行为选择不仅是个功利价值问题，还是个伦理价值问题，涉及到是非、善恶的道德评价。 所以，针对行政主体的行政行为选择， 我们有必要对其进行相应的伦理评价，它是客观规定性和主观必要性的统一。

　　（一）客观规定性

　　所谓客观规定性是指，我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公务员法》 等相关法律法规对政府及其公务人员的责任都做出了明确的规定， 要求行政主体依法组织和管理国家和社会公共事务，并对其承担相应的责任。 所以，对于责任的界定，尤其是对行政行为选择的伦理价值问题的探讨，必然需要对其进行相应的（伦理）评价。

　　（二）主观必要性

　　作为国家和人民幸福的创造者和利益维护者， 行政主体有必要对其做出的行政行为选择自觉主动的进行价值考量和反思性评价， 尽最大可能实现和维护好国家和人民群众的切身利益， 这也是对公务人员自身道德素养和行政伦理修养的一种衡量，更是其实现个人自身价值、塑造政府和公务员良好形象、杜绝行政失范现象的必然要求，对于行政主体自身的行政实践具有十分重要的激励意义。

　　三、行政行为选择的伦理评价依据

　　伦理学中，善恶是评价某一行为好坏的一对基本用语，那么，行政行为的善恶具体是指什么呢？ 按照王伟的观点，凡是符合国家和人民利益以及行政伦理准则要求的行政行为就是善的； 凡是违背国家和人民利益以及行政伦理准则要求的行政行为就是恶的。 针对某一行政行为，我们应该依据何种考量才能对其做出公正的伦理评价呢？ 概括起来主要有三种观点：动机说、效果说和综合说。

　　（一）动机说

　　这种观点认为，行政主体在面临多种行政行为选择时，只要其自身动机纯正，不怀私心，内心考虑的完全是公共利益和人民福祉，那么，这一行政主体做出的行政行为选择就是善的，好的，即便最终由于自身能力问题（主观条件）或其他不可抗拒的外力因素（客观条件），致使没能产生好的结果，不过那一点也不重要，我们仍应该抱以谅解的心态表示其做出了善的、好的行政行为选择，应该得到肯定。 动机本身说明一切，不问实际功效，这无疑与义务论的观点是一致的。 这种观点貌似合情合理，确实，单就这一行政主体自身的个人道德素质和行政伦理修养而言， 我们没理由否定其善的、好的一面。 然而问题是，我们一旦“离开行政职务和行政特点去进行行政伦理评价， 行政伦理评价就失去了针对性……其结果必然导致被评价者不再以职位与职责相应的行政职业道德要求来规范自己……缺少激励和约束作用，最终导致责任、 权力游离于职位的非道德行为因为不被评价而不能纠正。 ”〔3〕这是相当值得我们警醒的。 另外，由于动机是一种心理活动，无法直接明显的证实其真假和善恶，所以，仅以此为据进行行政伦理评价会面临很多问题和诘难。

　　（二）效果说

　　与“动机说明一切”的观点相反，这种观点认为，对行政主体的某一行政行为选择的伦理评价， 只要能够实现既定的行政目的（或目标），取得预想的效益，不管采取何种性质的手段，不论抱以什么样的动机，都应该被认为是善的，好的，都应该得到肯定，只要最终的效果好，恶的手段也可以得到辩护，还会被夸赞能力突出，有才干；反之，就是恶的，不好的，应该受到相应的谴责和追究，只要最终效果不好，再高尚的动机也得不到同情，再纯洁的手段也不能被谅解，甚至会被认为是无能的表现。 这一“效果说明一切，手段可以得到辩护” 的观点无疑是效益主义的理论在行政实践中的具体体现。 在市场经济条件下，行政主体的行政行为选择能够带来好的效果，通俗点说，就是取得了较好的政绩。 首先应当肯定， 以政绩作为行政伦理评价的依据之一是正确的，但是把政绩评价作为行政伦理评价的全部（或唯一）依据则是不可取的。

　　在我国，信奉这种行政伦理评价依据的人并不在少数，应该说是一种普遍的社会现象。 甚至不乏有某些行政机关或个人用政绩评价代替行政伦理评价。 照这种认识，只要能达到预期行政目的，浮夸和假冒、行贿和受贿等都是可以允许的，甚至是最佳的。 如果继续任由这种认识发展下去，势必会给正处于转型期的我国社会带来严重的道德滑坡和社会风气的恶化。 如何纠正这一片面认识，确立恰当的行政伦理评价依据，树立科学的政绩观，这些都是很值得我们认真反思的问题。

　　（三）综合说

　　承上而言，“动机说”只注重行政主体的“德”,却忽视了其行政职务的客观要求， 在一定程度上偏离了公共利益和人民的福祉；而“效果说”只注重行政主体的“才”或能力，为达行政目的可以动用一切手段， 却掩盖了行政伦理准则对其自身的要求， 背离了一名公务人员应有的行政伦理道德素养；尽管如此，但在某些特定的情境下，二者也都有其合理性的一面。 然而严格来说，二者都是一种片面性的认识，顾此失彼， 皆不能完满可靠的作为对行政主体行政行为选择的伦理评价的充足依据。 鉴于此，王伟指出“考察和判断某一具体行政行为选择的善恶，必须既看动机，又看效果，联系动机看效果，透过效果查动机。 ”〔4〕他认为这是关于行政行为选择的伦理评价中对待根据问题的一条总原则，并且强调要在具体环节上应该有所侧重。 王伟把行政行为选择的动机和效果及其相互关系综合起来考察，相对于“动机说”和“效果说”更能合理地做出判断。 但是，从动机的产生到目的的实现过程， 中间必不可少的一环是行政手段的选择与运用。 因此，应当在王伟认识的基础上，同时加入对行政手段善恶性质的考察，综合处理好行政行为选择的动机、手段和目的之间的相互关系， 并根据实际情形在具体环节上有所侧重， 这样才有助于对行政主体的行政行为选择做出更加全面而合理的伦理评价。

　　正确处理行政行为选择的动机、手段、目的三者之间的相互关系，关键是要处理好动机与目的、手段与目的之间的相互关系。

　　一方面， 如果对行政行为选择的目的的评价离开对其动机的考量，其目的的合理性就会大打折扣；同时，如果不对行政目的进行动机性评价， 还会形成另一种评价上的偏差，即短期行为导致的显性效果得到高评价，而长期行为所创造的隐性效果只能暂时得到低评价或不评价。 其结果势必造成短期行为泛滥，长期行为大大萎缩。 例如，某些官员为了政绩就大搞“面子工程”、“形象工程”,看似政绩突出，实则劳民伤财，更不利于长远发展。 因此，对某一行政行为选择的伦理评价，既要看动机，又要看效果，联系动机看效果，透过效果查动机，并要在具体环节上应该有所侧重。 具体而言，在动机与效果善恶都不清楚的情况下，通常应该把对效果的善恶的考察放在首位， 在二者的善恶都已明了的情况下，应该注重其动机。

　　另一方面， 行政行为选择的目的与手段之间存在着不可分割的联系，绝对不能为了达到行政目的，就不加限制的选择行政手段。 “行政手段的价值取决于用以达到的行政目的的伦理性质；但行政目的只是决定行政手段，而不是证明行政手段的正确。 ”〔5〕对于“效果说”所持的“目的可以为手段辩护”的认识，从行政行为选择的意义上说，这不过是借口行政目的崇高来掩饰不符合行政伦理的行为。 行政实践不断表明，“行政手段的真正价值是在结果中体现出行政目的”〔5〕。 如果行政主体选择卑鄙的行政手段去实现高尚的行政目的，那么结果注定不会如其所愿，从而殃及行政目的的性质也会被歪曲。 所以，行政手段的有效性决不能违背行政目的的伦理性，而且必须是真正为了实现这个行政目的，二者是密不可分的统一体。

　　〔参 考 文 献〕

　　〔1〕 〔美〕乔治·弗雷德里克森。公共行政的精神 〔M〕。张成福，等，译。北京：中国人民大学出版社， 2003.

　　〔2〕段鹰，贺芒。 行政伦理评价标准的价值分析〔J〕。学术界， 2007,（04）。

　　〔3〕刘慧。行政伦理评价中的问题及对策 〔J〕。中国行政管理， 2004,（05）。

　　〔4〕王伟，鄯爱红。 行政伦理学 〔M〕。北京 :人民出版社，2005.

　　〔5〕王伟。伦理冲突中的行政行为选择〔J〕。 伦理学研究，2002,（01）。