国有企业内部审计的现状分析和存在的典型问题

　　3 国有企业内部审计的现状分析和存在的典型问题

　　3.1  国有企业的特点  

　　由于本文研究的对象是国有企业的内部审计，故有必要深刻认识一下国有企业的涵义。国际上不同的国家对国有企业的称呼也略有不同，有的称其为国营企业，有的称其为国办企业，有的称其为国控企业，或者公办企业等等，一般西方只有联邦政府全资投资的企业才是国有企业。而在我国，国有企业是指国家代表全体人民投资设立或者控股的企业，不仅包括中央政府投资控股的，也包括各个省、市、县、区地方政府投资控股的企业；不仅包括国有独资企业，还包括国有控股企业、国有参股企业。

　　由此可见，国有企业之于中国，涉及的范围更广，情况更为复杂,而具有"中国特色"。

　　目前，我国由国务院国资委直接管理的中央企业共有 118 家，国有银行共 15家。这 118 家企业主业的行业分布还是相对多元化的，几乎涵盖了中国目前所有的工业门类，主要包括：军工、交通运输、电力、钢铁、商贸、建筑、石油石化、汽车、建材、冶金、煤炭、通信、机械、房地产、投资和旅游等 16 个行业。

　　国有企业作为全民所有制企业，既有一般企业的共性，又有其自身的特殊性，主要表现在以下几个方面：

　　第一、从社会身份上看：国有企业既像一般企业一样要以盈利为目的从事生产经营管理，是具有社会功能的市场经济参与者；同时，由于政府一股独大，政府的意志和利益严重影响着国有企业的行为，使得企业的行为具有浓重的政治色彩。国有企业的双重身份使得其在经营过程中的决策有着不同于一般企业的特殊性。

　　第二、从组织结构的角度看：国有企业一方面是组织体，另一方面是代表人民和政府的出资人，这与民营企业、外资企业有很大的区别。中央政府作为企业的出资人并不直接进行生产经营管理，而是按照统一领导，分层管理的原则，把职权下放给其部门。由于国企改制，在现代很大大型国企里，既有现代公司的组织结构，即股东会、董事会和监事会；又有计划经济下的组织结构，即党委会、工会和职代会。这无形中加大了国有企业管理的难度。

　　第三、从企业职能的角度上看：国有企业从事生产经营活动虽然也以营利为目的，但也有非营利性目的，或者说它不以营利为唯一目的。国有企业要执行国家计划经济政策，担负着稳定社会、缓解就业压力、调节社会经济等的职能。

　　第四、从适用的法律角度看：国有企业拥有专门的法律法规，即企业国有资产法律制度，来专门规范国有资产的产权界定、评估制度、产权等级、国有资产转让等方面，其法律程序较其他企业适用的法律更为严格、复杂。当然，国有企业在经营的垄断性、财政支持、资源利用等许多方面也拥有国家给予的政策性优惠。

　　通过以上对中国国有企业内涵和特征的深刻认识有助于我们进一步了解我国国有资本的整体范围和口径；有助于我们进一步研究中国国有企业的内部审计情况。

　　3.2  我国国有企业内部审计的现状环境分析

　　3.2.1 国有企业内部审计现状

　　新中国成立以后，20 世纪八十年代我国国民经济迅速发展，国家内部审计制度得到恢复。2009 年中国内部审计协会发布的《国有企业内部审计发展报告》中指出国有企业内部审计的侧重点也逐渐从初期的财务审计拓展到经济责任审计、专项审计和大型工程项目审计，特别是近几年增加了对国有企业风险审计的数量。如下表 3.1所示，根据该报告公布的数据，在所调查的国有企业中，设置了内部审计机构的企业共 951 家，其中隶属于董事会、监事会和总经理的有 629 家，占调研企业的 66.14%，这说明国有企业内部审计机构在企业组织机构里占有主要地位。

　　3.2.2 国有企业内部审计客观环境

　　国有企业内部审计的客观环境,又称外部环境，它主要是指企业所面临的社会甚至是全球环境下企业自身不能扭转的情况。这种外部环境具有不可抗性和偶然性，企业只能调整自身状况来适应大环境，而不能改变这种外部环境。

　　我们可以应用企业战略管理中的 PEST 理论来分析我国国有企业内部审计的外部环境。

　　政治和法律环境（P-political）：政治和法律环境对企业的内部审计特别是国有企业的内部审计有着至关重要的作用。从国际上来看，特别是发达国家的政治、法律对内部审计的规定，也从某些方面影响了我国的内部审计发展。

　　在我国具有中国特色的社会主义制度下，我们既要学习外国的先进制度，又要符合自己的国情。我国的最高审计机关国家审计署指出，要做好审计工作编制有效计划，不仅取决于国家立法部门能否制定出有效合理的会计和审计制度，还取决于我国的中央政府对这些法律制度的支持和维护程度。我国的内部审计制度是在新中国成立以后由国家强制建立和发展起来的，从这方面说更是具有浓厚的政治色彩，国家政策对于内部审计立法的完善推动着审计制度的成熟。从本质上看，这种制度的完善也是为了维护国家权力机构的管理发展而服务的。国家政策的导向决定了内部审计方向和方法的选择。

　　在法律环境上，国有企业的内部审计既要符合国家法律法规的规定，同时，内部审计是服务于企业内部的又要符合企业内部的特有的规章制度，是审计工作顺利展开的依据。健全完善的法律环境能够保证审计工作的独立性和深入程度，它直接影响着内部审计业务的完成质量，同时又是内部审计从业人员得以展开工作的保护伞。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》 ，2006 年 2 月 28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议发布《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》 对其进行修正完善。2013 年 8 月 26 日，中国内部审计协会公布了最新的《第 1101 号——内部审计基本准则 》 、《第 1201号——内部审计人员职业道德规范 》以及其他二十条最新的内部审计具体准则，改准则自 2014 年 1 月 1 日起施行 。新的内部审计准则的出台和发布，为我国内部审计行业提供的更为完善的管理机制，对国有企业的内部审计工作更是提供了必要的法律支持。

　　经济环境(E-economic)：内部审计与国家经济环境的关系最为密切。新中国成立初期，各项行业都百废待兴，国民生产力极为低下，整个国家贫困落后，国家这种情况下只能实行计划经济体制，在当时的这种体制下，国有企业只是中央政府的职能部门，并非纯粹的企业，也就无法设立具有独立性的内部审计机构。随着国家经济体制改革，为了国富民强的目标，国企改革，推行现代化的管理模式，进行股份制改造，独立具有处罚机制的内部审计部门应运而生。加入 WTO 以后，我国经济进一步对外开放，国有企业的责任更加严峻，随之国有企业内部审计的任务也就更加艰巨。

　　社会和文化环境(S-social)：随着经济蓬勃发展，社会进步，人们的价值观念、道德风尚、文化传统、教育理念等等也在不断变化。在国有企业相对桎梏的传统下，内部审计工作的开展更是要紧跟社会文化潮流，关注风险点的变化。同时，企业文化对于内部审计工作在国有企业内的开展有着重要的作用。企业发展的精神和理念通过其组织模式、发展程度和商业行为表现出来，内部审计不再是为了检查而检查，而是形成一种企业文化，将被动被审查变为主动自查，将被动监督变为主动服务。

　　科技环境(T-technological): 随着社会的发展，许多新兴技术出现，特别是高新技术产业发展迅猛，无形资产在企业甚至是传统的国有企业中所占的比重原来越大，这对内部审计对资产的审计提出新要求；同时电子商务的出现，例如近年来淘宝网已经成为人们的生活消费方式之一，也对国家内部审计手段提出了更高的标准。此外，国有企业积极改制，中外合资、中外合作、国有控股等企业形式的出现要求内部审计的实施应该采取现代审计方法，加速信息化系统的普及。

　　3.2.3 国有企业内部审计主观环境影响国有企业内部审计的主观环境，又称为内部环境，它主要是指企业的组织形式、内部审计部门的隶属层级、企业内部审计规章、内部控制活动、内审从业人员的素质以及企业内人际环境等方面。相对于企业的外部环境而言，国有企业内部审计的主观环境企业在一定程度上是有能力改变或者适应的。

　　从国有企业的组织结构和规模上看，国家强制要求具有一定程度的大中型国有企业设立内部审计部门。这是因为，企业的规模越大，其组织结构越复杂，在集团最顶端的最高领导层离下属各个分公司、各个职能部门的实际管理者越远，导致其很难迅速真实的了解这些业务部的经营情况。加之各层的领导者和管理者的权限越来越难以控制，这将对整个集团公司的营运产生不可预计的风险点。故而，在大中型国有企业设立内部审计机构是必然的举措。

　　从内部审计机构在国有企业内的隶属层级上看，有的内审部隶属于股东会（股东大会），有的内审部隶属于董事会，有的内审部隶属于总经理办公室，有的隶属于副总经理或总会计师，有的隶属于党群工作部，不同的国企有不同的权力制约关系。从隶书层级上就可以看出内部审计部门的权责限制和在企业中的地位，这种地位直接影响内审业务的开展。

　　从企业内部控制制度的建设来看，由于传统计划经济模式的应用，有些老牌国有企业管理层内部控制意思淡薄，即使花了大价钱来为企业设计了内控流程和制度，过后也没有真正落实，这就为企业日后的发展埋下了风险点，对内部审计工作的展开增加了难度。

　　从信息和沟通层面上看，国有企业上下级层次鲜明，有些国有企业的管理者甚至是政府官员，不管是同级还是下级，不管是人员还是部门之间都存在着隔阂，套用一句俗语“官大一级压死人”，加之国人含蓄的传统，信息传递和沟通上在某些国企内部成了大问题。信息沟通不畅给内部审计工作的调查取证增加了难度。

　　从人员的素质上看，内部审计人员的业务水平、道德标准、敬业精神、个人修养等等都对审计质量产生重要影响。另一方面，领导者的个人魅力和管理方式也是影响的因素。还有整个内部审计团队的协作配合程度，都影响内审工作的展开。

　　3.3  国有企业内部审计存在的典型问题

　　3.3.1 内部审计独立性不强

　　有统计表明我国国有企业的内部审计部门大部分隶属于管理层之下，有的隶属于董事会，有的隶属于股东会（股东大会），有的隶属于总经办，有的隶属于监事会，这种严格的上下级关系，很容易导致内部审计业务开展缺乏独立性。内部审计从业人员基本上都是来自于企业的各个职能部门，其岗位设定、薪资待遇、职务权力等等都还是由企业领导决定，这就导致内审人员在实施审计程序时可能带有个人主观色彩，影响其对风险或者审计结果的判断。

　　此外，大多数国有企业的内部审计机构并没有实际的处罚权，其审计结果还是上报公司上级领导，这也降低了内审部门的权威性和独立性。在一些传统的国有企业中，因为历史遗留问题存在一些长期挂账的不良资产，某些上级领导或者部门也知道此情况，由于企业的某些经济指标可能会影响企业的业绩，领导层对这些问题视而不见或者采取隐瞒回避的态度，内部审计部门依附于领导层，出具的报告中隐瞒或者取巧上报，这都对审计的独立性产生重大影响。

　　3.3.2 内部审计法规不健全

　　上文已述及 2013 年 8 月 26 日，中国内部审计协会公布了最新的《第 1101 号——内部审计基本准则 》 、 《第 1201 号——内部审计人员职业道德规范 》以及其他二十条最新的内部审计具体准则，改准则自 2014 年 1 月 1 日起施行 。新的内部审计准则的出台和发布，为我国内部审计行业提供的更为完善的管理机制，对国有企业的内部审计工作更是提供了必要的法律支持。然而，我国的国有企业存在于各个行业，如烟草、煤炭、石油、电力等等传统的垄断行业，各个行业的主营业务不同，集团内部管理庞杂，内部控制的风险点不。故而在这些行业中存在的国有企业不仅要遵循国家规定的内部审计准则，同时应该在国家制定的基本准则之下，编制或者完善适合自身行业的内部审计规章制度。

　　根据 2012 年《国有企业内部审计质量管理状况研究》所做的调查问卷显示，43.6%的调查对象认为《内部审计督导准则》适用于企业内部审计质量管理的实务操作，52.8%的认为部分适用，3.7%的认为不适用；49.1%的调查对象认为《内部审计质量控制准则》适用于本企业的实务操作，46.6%的认为部分适用，4.3%的认为不适用；31.3%的调查对象认为《内部审计质量控制准则》中的“外部评价制度”适用于本企业的实务操作，50.9%的认为部分适用，16.6%的认为企业无此项业务(见表 3.2)。这一结果说明，《内部审计督导准则》和《内部审计质量控制准则》存在改进空间。

　　3.3.3 审计质量不高

　　首先，从设置内部审计范围上说，一些老牌国企的内审方案主要还是财务账项审计，对于领导干部离职时的经济责任审计、基本经济建设审计、工程审计、违规专项审计等重视程度不够，导致审计质量不高。

　　其次，从开展内部审计的前期准备工作上看，国企在实行审计方案时，由于人员配置不足，经常采取同级互查，这种方法导致很多内审小组认为同在一个集团系统，企业背景一样，没有必要进行前期的对被审计单位进行基本情况调查，对很多事情理所当然的认为“就是这样”。事实上也许被审计单位“不是这样”，从而导致内部审计“走过场”，没有质量可言。

　　再次，从内部审计技术和方法的角度上说，很多国有企业在财务上虽然实现了集约化、信息化，但是在内部审计上却做得远远不够。很多企业内审部门还是“老传统”，事后审计、现场询问等等，社会审计如注册会计师审计上的先进方法并没有为内部审计所采用。

　　根据 2012 年《国有企业内部审计质量管理状况研究》所做的调查问卷显示，调查对象中(见表 3.3 ) , 22.7%的认为企业督导制度健全，9.8%的认为企业有详细的督导制度但不健全，29.4%的认为有较基本的成文制度，3.1%的认为有一些简单的成文制度，34.9%的认为企业没有成文的内部审计督导制度；25.8%的认为企业有健全的内部自我质量控制制度，9.2%的认为企业自我质量控制有详细的成文制度但不健全，27.0%的认为企业有较基本的成文制度，2.5%的认为企业有一些简单的成文制度，35.5%的认为企业没有成文的内部自我质量控制制度；16.0%的认为企业有健全的内部审计外部评价制度，6.1%的认为有外部评价制度详细的成文制度但不健全，17.8%的认为有较基本的成文制度，25.2%的认为有一些简单的成文制度，35.5%的认为企业没有成文的外部评价制度。从以上的数据分析情况看，目前大部分企业的内部审计质量管理制度的内容尚不够全面，存在着较大的改善空间。

　　3.3.4 内部审计人员素质偏低，进修培训不到位

　　内部审计人员的业务水平、道德标准、敬业精神、个人修养等等都对审计质量产生重要影响。在很多国有大型企业里，由于用工性质不同，存在多种用人制度，如在编制内的正式员工、外聘人员、非全日制人员等等，而内部审计岗位上的人员多为编制内正式员工，很多人存在国企稳定，没有失业风险，于是消极怠工，满足于现状，从业务能力到进取精神都远不如前。这是国有企业内部审计问题上的严重缺陷。另外，某些国企虽然有对特定岗位员工的岗位培训，但由于培训内容跟不上形势，参加培训的人员学习态度不端正等原因，也无法改变存在的问题。

　　3.3.5 各个部门之间的沟通配合意识不到位

　　一方面，在国有企业中，很多内部审计部门与其他部门是平级关系，如人力资源部、财务部、总经办、销售部等等，各个部门权力平等，各司其职，并没有有效沟通。

　　在开展内部检查工作时，如索要数据材料、现场审查等等其他部门不能给予积极配合，反而对存在的问题隐而不报。

　　另一方面，在企业内部，很多从事内部审计工作的职员认为自己从事的工作容易“得罪人”，由于这种思想的存在也就使得其在开展审计工作的时候容易畏首畏尾，裹足不前，不能甚至不敢深入探究某些审计结果的原因。