现行宅基地使用权制度中的问题及优化建议

　　中国城乡的二元经济社会结构是计划经济体制要求的结果。这种城乡二元结构体制，一方面是为了防止大量的农民盲目流入城市，对城市生活造成冲击； 另一方面则是要最大限度地把农民和农村、农业结合起来，使农民提供更多的粮食和农产品，为经济社会的发展提供稳定的物质基础。建立在城乡二元结构背景下的土地权利制度，在一定程度上否认农民自由迁徙的权利，[1]并限制农村土地的自由流动。

　　科学发展观要求统筹城乡、城市反哺农村，并提出了一系列“三农”优惠政策。党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并提出要赋予农民更多财产权利。建立在自然经济假设基础之上的严格限制宅基地使用权流转已无法适应经济和社会发展的要求。我们必须重新审视宅基地使用权流转制度，在实现社会保障功能的基础上，赋予其应有的、完整的用益物权性质，实现城乡全面、协调发展。

　　一 宅基地使用权流转的立法现状。

　　我国现行立法对于宅基地使用权流转的规定散见于《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律和一些行政法规、部门规章中。

　　《宪法》从根本大法的角度确立了宅基地使用权按相关法律规定转让的原则。《物权法》第三编“用益物权”中，“宅基地使用权”被作为独立的一章加以规定，但内容仅为原则性规定，允许宅基地使用权转让，未对具体问题作出明确规定。《土地管理法》是调整土地管理的专门性法律，宅基地作为农村集体组织所有的土地，是土地管理的一个重要方面。该法第六十二条不是对于宅基地使用权交易之禁止，村民在出卖或出租自己的房屋后，如不再申请宅基地将不受本条文的限制。

　　1999 年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确禁止城市居民购买农村住宅。

　　2004 年国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》从规章的角度，把城乡居住用地隔离开来。

　　综上可知，现行法律法规虽严格限制但并未完全禁止宅基地使用权的流转，为今后宅基地使用权流转具体规则的出台预留了法律空间。

　　二 宅基地使用权流转存在的问题。

　　1. 流转受限导致宅基地闲置。

　　随着工业化与城市化的不断发展，农村大量剩余劳动力开始向城市转移。一些农民因务工等原因，较多时间居住在城市，很少时间回农村； 还有些农民选择在城市购买房屋，安家落户，因此，他们在农村的房屋并不实际居住。由于宅基地上存在的价值，身在城市的农民仍不愿将农村的房屋与宅基地主动交回村集体，放弃其权利。而又因进城务工的农民并未脱离村集体，村集体也无权将闲置的宅基地收回。受现行立法的限制，宅基地使用权只能在村集体内部进行流转，但是由于宅基地无偿取得并且无使用期限，集体内部符合申请条件的农民多数选择申请新的宅基地，而非从别的集体成员手中购买。这样，外部流转受到严格禁止，内部流转动因不足，导致大量的宅基地闲置，出现了“空心村”的现象。大量旧的宅基地因无法流转而得不到利用，而另一方面，符合申请条件的农民又不断获得新的宅基地，这样不利于农村土地资源的优化配置。

　　2. 融资困难阻碍城市化进程。

　　我国现行立法严格限制宅基地使用权的流转，农村住房难以像城市住房一样发挥其融资功能。《担保法》将农村宅基地使用权排除在外，农民通过合法渠道取得贷款进行融资的可能性变得非常小，几乎为零。[2]

　　住房及宅基地使用权是农民掌握的最重要的资源，只有在市场竞争中才能更好地实现其价值，但是目前而言，一方面其不能自由转让，另一方面又不能设置担保物权，这便削弱了宅基地的财产属性，阻碍农村经济的长足发展。宅基地使用权制度的出发点在于保障农民利益，但是在实际操作过程中却人为地切断了农民的融资渠道，侵犯了农民的利益。市场经济是自由的经济，而自由的基础是平等，因此，保障城市居民和农村村民财产权的平等，使他们掌握的资源在市场上平等、自由地竞争，充分发挥财产效用，才是加速农村经济发展，维持农村社会稳定，促进城市化进程的重要保证。

　　3. 隐形交易引发社会矛盾。

　　虽然我国立法严格禁止城镇居民购买宅基地，但是，由于城市房价居高不下，一些中低收入人群更倾向于选择购买或租赁距离城市较近的农村房屋。随着我国城市化的发展，农民更加在意土地的交换价值，这就形成了巨大的供求市场。现实中，已有一部分宅基地进入了流通环节，自发流转变得越来越普遍，特别是在沿海经济发达地区和城乡结合部，这种交易十分活跃和突出。

　　由于这些交易是在规避宅基地所有权人和法律的基础上进行的，因此买卖双方发生争议时，也就得不到法律应有的保护，不利于纠纷的解决，也增加了法院的工作难度，影响了农村的安定与和谐。

　　隐形交易市场不但增加了双方的交易成本、提高了交易风险，而且还严重地扰乱了市场秩序，给土地权属管理带来极大阻碍，限制了资源配置功能的发挥，进而引发更多的土地权属混乱与产权纠纷。

　　三 完善宅基地使用权流转制度的建议。

　　宅基地使用权的流转有利于充分发挥农村土地效能，缩小城乡差距，从农村长足发展角度来看，逐步推进宅基地使用权流转已是势在必行。基于我国当前发展状况，兼顾现行宅基地使用权制度所引发的诸多问题，笔者认为，应从以下几个方面进行制度完善。

　　1. 完善宅基地使用权流转的法律。

　　第一，应对流转主体做出明确规定。在宅基地使用权流转之初，如果过度放开流转容易增加社会不安定因素，应对交易双方主体加以限制。首先，为了对进入市场化流转的宅基地总量进行控制，应当仅允许那些拥有确定属于其所有的其他永久性居所或能证明自己不依赖宅基地作为基本生活保障的农民出卖宅基地使用权，而对于不符合的农民可允许其抵押宅基地使用权。而当社会进一步发展，农民能够完全摆脱对土地的依赖后，才可允许宅基地在市场上的自由流转。其次，应在保持现行流转制度合理性的基础上，对城镇居民购买宅基地的行为进行受让人资格限制，避免因过度流转而损害基本耕地。对于宅基地买方主体身份应只允许个人以居住目的购买，禁止开发商以房地产开发为目的进驻农村。城市居民在城市没有以所有权为基础的住所时，才可购买，且一户只能购买一宅，以此防止投机或投资性地转让、受让宅基地的行为。

　　第二，应明确本集体组织成员在同等条件下的优先购买权。在对外流转时，处分宅基地的成员应提前通知集体组织中的其他成员，在同等条件下，赋予他们优先购买的权利。这在保证宅基地在集体组织内部充分流转的前提下，保护了农民权益，维护了农村集体经济组织的稳定。

　　第三，对近郊与远郊的宅基地使用权流转做不同限制。近郊农村宅基地的流转的目的多集中于缓解城市住房紧张，应禁止卖方在农用土地上建设住宅，人为扩大原有宅基地面积。对于买方购买宅基地的面积参照城市人口标准做出限制。而对于远郊农村宅基地，除了上述限制外，还应弱化转让、买卖功能，重点宣传其抵押、贷款功能，加强宅基地使用权的融资功能。

　　2. 建立宅基地使用权登记制度。

　　产权证书既是一项物权凭证，又是法律保护的前提。由于我国尚未建立统一的不动产登记制度，加之农民的法律意识较为薄弱，导致宅基地使用权登记工作进展缓慢。

　　为配合城乡一体化建设，应在农村开展土地清查、登记造册的工作。首先，在宅基地使用权取得时实行登记制度； 其次，参照城市房地产交易登记规则，加强宅基地使用权的变更登记工作，采登记生效主义，不登记不生效，在流转过程中贯彻登记原则。对于宅基地使用权而言，其登记制度除了依法确定权属范围，明确权利主体，避免纠纷、保障交易安全等私法功能外，还为土地规划与管理等公法行为提供了依据。

　　3. 建立宅基地使用权流转市场。

　　建立规范有序的农村宅基地使用权流转市场重点应集中于以下几个方面： 第一，整理卖方宅基地，建立信息发布平台。方便交易双方知晓信息，推动宅基地使用权流转在尽量大的市场上进行交易，接受市场的调节。第二，建立合理的价格形成体系。在宅基地使用权流转的初期，可以根据各地的经济发展状况和宅基地本身的自然情况计算出一个科学的价格区间，宅基地使用权的流转价格在这一区间时是合理，不应予禁止，当严重低于或高于这一区间时就可能存在欺诈或哄抬，应予以禁止。这既可以防止损害农民利益的低价买卖的发生，也可以防止炒卖宅基地引起市场混乱。第三，在流转中引入中介机构，帮助双方进行价格判断，这不仅有利于保护农民和受让者利益，也推动了交易的进行。

　　4. 完善宅基地使用权流转配套制度。

　　我国正处于社会转型期，因此，不能一味追求效率而忽视了社会公平，从而使社会矛盾激化，影响稳定发展。

　　首先，完善农村社会保障制度。一直以来，农村的经济发展和社会保障水平与城市相比都较低，宅基地对农民来说是既是一种土地保障又是自我保障，承担着福利性保障功能，体现出强烈的社会公平。在农村社会保障制度尚不完善的情况下，推行宅基地使用权自由流转存在较大风险，容易引发社会混乱。因此，应积极完善社会保障制度以取代宅基地承担的保障功能，使农民真正从土地中解放出来，推动宅基地使用权流转的顺利进行。

　　其次，加快户籍制度改革。户籍制度和农村的土地与房屋制度相互影响，两者的改革和完善也应同步进行。应建立一元制的户籍管理制度，在城市居民购置农村房屋的同时，农村村民也享受城市的社会保障，让资源在市场经济条件下自由流动与竞争，盘活土地资源价值。户籍制度的改革必然推动宅基地使用权流转制度的完善，为最终实现宅基地使用权的自由流转扫清障碍。

　　四 结语。

　　在我国现行立法中并未禁止宅基地使用权的流转，这就为进一步放开宅基地使用权的流转和相关法律的修订留下了较大的操作空间。随着我国社会主义市场经济的发展和社会结构的变迁，我国宅基地使用权的自由流转已势在必行，在制度完善的基础之上，宅基地使用权制度将经历一个从严格限制流转到有条件自由流转的过程。

　　参考文献。

　　[1]杜润生。 中国农村制度变迁[M]. 四川人民出版社，2003.

　　[2]刘凯湘。 法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想[J]. 法学论坛，2010（ 1） .

　　[3]贾宝金，李秀丽。 农村宅基地使用权的立法反思[J]. 新西部，2008（ 11） .

　　[4]尚国萍。 城乡一体化下宅基地使用权流转的法律思考[J]. 开封大学学报，2009（ 4） .

　　[5]朱凌珂。 农村宅基地使用权流转的合理性及其保障措施[J]. 长安大学学报，2014（ 2） .

　　[6]赵新龙，王直妹。 我国农村宅基地使用权流转的问题与出路[J]. 长江大学学报，2014（ 6） .