中国农业生态补偿制度的演进及实践

　　摘    要：　在追索我国农业生态补偿制度建立健全历程的基础上，对近年来开展的主要农业生态补偿项目如退耕还林、保护性耕作、测土配方施肥、有机肥利用和畜禽规模养殖排泄物管理、“三品一标”生态认证等进行了分析。总体来看，我国农业生态补偿制度化建设取得了一定成效，但由于起步较晚，相关法规政策尚不健全，实践中“开源型”的补偿风格也存在不少问题。未来应结合我国国情，借鉴国外成功经验，进一步优化农业生态补偿制度，有效提高补偿政策的执行效果，不断推进农业可持续发展。

　　关键词：　农业生态补偿; 制度; 实践;

　　Abstract：　On the basis of tracing the establishment and improvement of China's agricultural ecological compensation system, the study analyzes the main agricultural ecological compensation projects carried out in recent years, such as returning farmland to forest, conservation tillage, soil testing and formulated fertilization, utilization of organic fertilizer and waste management of large-scale livestock and poultry breeding, and ecological certification of "three products and one standard". On the whole, the institutionalization of agricultural ecological compensation in China has achieved some results, but due to the late start, relevant laws and policies are imperfect, and there are many problems in the "open source" compensation style in practice. In the future, the government should combine China's national conditions, learn from the successful experience of other countries, further optimize the agricultural ecological compensation system, effectively improve the implementation effect of compensation policies, and constantly promote the sustainable development of agriculture.

　　Keyword：　agricultural ecological compensation; system; practice;

　　一、我国农业生态补偿制度的演进

　　(一)农业生态补偿相关制度的初步设计

　　从1999年起，我国开始启动退耕还林、退耕还草项目，与其相匹配的《退耕还林条例》也在3年后出台，该条例确立了退耕还林生态补偿的3种方式，并对退耕还林的补偿主客体、以及补偿监督制度等做出相应规定。同年，我国《清洁生产促进法》出台，其要求开展农业清洁生产，注重农业生态环境保护，这标志着我国生态农业法制建设的开始。随后，《全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见》由公开发布，以此为起点，我国开始积极部署绿色食品、有机食品和无公害食品(即“三品”)的认证工作。2003年，有关保护性耕作技术的实施要点、实施规范先后由农业部发布，其目的是强化对农业生态环境的保护。2004年12月，中央1号文件明确提出，要积极推广测土配方施肥技术，加大推进有机肥综合利用项目，不断增加农业生产土壤的有机质。
 

　　(二)健全农业生态补偿制度思想逐步发展

　　我国农业生态补偿制度初次在官方文件中被提及是在2006年，湖北省在其发布的农业生态环境保护条例中，对农业生态补偿机制的建立情况做了明确要求。2007年，《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》由国家环保总局正式发布，这标志着我国的生态补偿制度建设迈出了重要的一步。2008年，健全农业生态补偿制度的指导思想在相关推进农业发展改革的决定中得以明确，农业可持续发展的内容中融入了农业生态补偿的内容；与此同时，《循环经济促进法》、《关于有机肥产品免征增值税的通知》也在2008年相继出台或发布，发展农业循环经济开始受到重视。2009年，《关于划定基本农田实行永久保护的通知》强调要实现基本农田数量与质量并重，生产功能与生态功能并重；而在2009-2015年的保护性耕作工程建设规划中，保护性耕作项目已然被提升到了国家级的工程地位。

　　(三)有机农业发展的规范化认证不断完善

　　2010年，有关农药使用、化肥使用的环境安全技术指导规则先后发布，其对农业生产中种植环节合理用药、合理施肥等做出了细化性的规定。在随后的两年，有关全国实施土壤有机肥提升的补助政策、以及不同类型有机肥利用的补贴标准也先后明确。针对测土配方施肥补贴项目，我国在2013年发布了相关的实施指导意见；与此同时，促进全国农企合作推广配方肥的实施方案也跟着出台，目的是继续深化农企合作，以加快配方肥在全国范围内的推广应用。2014年，《畜禽规模养殖污染防治条例》开始正式实行，这是我国出台的第一步有关农业生态保护性质的法规，其特别强调地方财政资金扶持、税收优惠等调节手段等对畜禽规模养殖污染防治作用的发挥。同一年，我国又先后发布了有机产品认证的管理办法、以及新版的实施规则等，从而使得国内关于有机农业发展的认证规则得以进一步规范。

　　(四)绿色生态农业生态治理补贴制度逐渐形成

　　2015年，《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》由八部联合发出，退耕还林的具体标准得以明确，这种有意义的探索成为国内生态补偿制度法制化进程中的有益尝试。同年，我国农业部公布了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，其对与农业面源污染相关的补偿主体、补偿资金来源等做了进一步的扩充说明，与以前的相关制度相比较，这在农业生态补偿的界限、补偿机制的设计与运用方面有了较大的进步。2016年我国《关于健全生态保护补偿机制的意见》颁布，其提出要完善耕地保护补偿制度，尽快建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。2016年6月，《耕地质量调查监测与评价办法》由农业部对外公布；其为了进一步加强和规范耕地质量保护，提高该项目专项资金的使用效益，于是在2018年初发布出台了《耕地质量保护专项资金管理办法》。2020年5月，《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》出台，目的主要是推动沿黄九省(区)探索建立黄河全流域横向生态补偿标准核算体系。

　　二、我国农业生态补偿的重要实践

　　(一)退耕还林工程实施现状

　　为遏止水土流失、土地沙漠化，我国于1999年开始在川、陕、甘进行退耕还林试点，3年后退耕还林工作全面启动。该工程主要针对西北大面积土地沙化、或水土严重流失的地区，涉农人数在1.5亿左右。此项农业生态补偿工程的推行增强了当地农民生产的积极性，其在获得政府补贴的同时，可以在农技部门的指导下推广绿色农业生产，这使得其生态环保意识在潜移默化中得以提升，其区域内的农业生态环境也明显得到改善。2014年，国家启动了新一轮退耕还林还草工程；2015年年底，《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》发布，其强调从2016年起，扶持政策将对扶贫开发任务重、贫困人口较多的省份给予重点倾斜，并对退耕还林还草范围的决策进行了适度放权，允许各有关省份研究拟定其区域内扩大退耕还林还草的范围；新一轮退耕还草补助标准统一定为1000元/亩，该专项补助资金分别在项目实施的第一年和第三年发放，两次补贴的金额分别是600元、400元。

　　(二)保护性耕作技术推广现状

　　截至2013年，中央财政在该技术的推广和实施中累计投入约3.5亿元，推动保护性耕作面积占比提升了近6个百分点，粮食产投比也是一路飙升，农业生产经济效益明显提高，保护性耕作技术得以在全国更多地区推广。保护性耕作的专项补偿经费专款专用，主要用于作业补助、技术指导、培训宣传，这三项的发放比例标准为3:3:4。在中央财政专项资金的支持下，2016年我国的耕地质量建设试点工作开始启动。一方面，推广应用秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等保护性耕作技术，并主要围绕以下三个方面实施：一是重点针对南方的土壤酸化与北方的土壤盐渍化开展退化耕地综合治理；二是重点针对土壤重金属污染修复与白色污染进行耕地阻控修复；三是通过秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等不断保护提升土壤的肥力。另一方面，中央财政还拿出5亿元的专项资金，在东北三省继续开展黑土地保护利用试点，通过新技术推广与工作机制创新，强化对黑土退化的遏制力度。

　　(三)秸秆综合利用试点实施现状

　　秸秆综合利用项目试点成效比较显着，至2015年末，我国的秸秆综合利用率已达到80%以上，其中占重头戏的秸秆农用比重也已超过了65%。2016年，财政部、农业部选择了包括东北三省在内的共计10个秸秆量大同时焚烧问题严重的省份，围绕加快环京津冀生态一体化屏障的构建工作，在重点区域内开展秸秆综合利用的试点。2017年7月，财政部、农业部组织评价组采取多种核查、考核方式，对这10个试点省份的农作物秸秆综合利用试点2016年中央财政补助资金进行绩效评价，发现试点工作调动了相关利益主体秸秆综合利用的主动性与积极性，秸秆露天焚烧的点火率较2015年降低了30%还要多，各试点省份农户因为秸秆综合利用所带来的节本增收率基本上都达到了5%以上，秸秆综合利用的相关主体包括农户、合作社、企业等对秸秆综合利用政策的满意度都在90%以上，各试点省份的秸秆综合利用成效有了较大的改观。

　　(四)测土配方施肥与有机肥利用实施现状

　　随着测土配方施肥的推进与化肥使用量零增长行动的开启，国内很多省份结合自身实情，纷纷制订农业生产的减肥增效目标。就测土配方施肥而言，自2005年实施起到2013年年末，我国财政补偿为此累计支付金额已高达71亿元，有1.9亿左右的农户接受过种植技术的免费培训与指导，这在提高粮食产量的同时，也使全国的经济作物种植面积迅猛增加。受财政紧张与技术推广成本降低的影响，政府的测土配方施肥资金补偿呈现逐年下降或增速缓慢的趋势。尽管如此，中央财政还是在2016年安排了7亿元的专项资金，进一步推动测土配方施肥技术的推广。政府财政主要采用双向补贴即对农户进行价格补贴、对有机肥提供者进行运输成本补偿的方式，激励农户提高有机肥使用率，并借此加大对畜禽规模养殖排泄物的管理强度。同时，我国选择一批重点县市，围绕玉米等用肥量大的重要作物开展化肥减用试点，并依托新型经营主体和专业化的农化服务组织，借助政府购买服务的方式，以推动化肥使用上的减量增效。试点主要实施；并通过集中连片的方式推动整体化肥减施，不断优化肥料的使用结构、着力提升农产物施肥的科学化水平。

　　(五)低毒生物农药推广与“三品一标”生态认证现状

　　为了实现农药使用量零增长的目标，从2016年起，我国开始探索农药施用的绿色防控。首先，结合农作物重大病虫害统防统治的补助项目，开展农药使用过程中的绿色防控，不断加大农作物病虫的综合防治力度，强化农药特别是高毒性农药的减量使用，做好农药毒性的危害控制。其次，加大农产物病虫害绿色防控技术的推广力度，建立起一批农产物病虫害防治示范区，在保护并利用蜜蜂授粉的基础上，推广应用绿色防控技术，以期实现农药施用减量与农产品产量增加、品质提升的多重目标。最后，我国从2011年起开始选择一些园艺作物生产大县，开展低毒生物农药使用示范补贴试点，各区域结合具体情况推广使用低毒生物农药，在实践中逐步形成了一些可复制可推广的经验。与此同时，我国也有类似有机农产品认定的生态认证政策，并提出对“三品一标”制定相对应的认证程序与认定标准，但受价格因素、扶持力度影响，有关生态农产品的认定机制还没有全面推广开来。

　　三、我国农业生态补偿的总结与展望

　　(一)我国农业生态补偿的总结

　　针对农业发展“资源环境压力大”的状况，我国先后出台了不少政策与措施，但收效并不是很明显。20世纪90年代，我国借鉴国外作法，引入了农业生态补偿机制，并通过补偿项目试点的方式在国内逐步推行农业生态补偿，以此来遏制农业生态环境的不断恶化。退耕还林、退耕还草项目作为启动较早的农业生态补偿项目，其行政主管部门比较单一易于协调，在中央财政支持下，其补偿稳步有序推进，在制度化建设方面积累了不少有益的经验。但我国农业生态补偿起步较晚，相关法律政策不是很健全，大多数农业生态补偿项目的实践也不是太成熟，这不利于农业生态补偿资金来源的拓展、补偿机制的建立健全、补偿制度的法制化建设以及补偿政策的优化与有效执行。

　　总体来看，无论是退耕还林、退耕还草，还是保护性耕作技术推广、秸秆综合利用、测土配方施肥与有机肥利用、低毒生物农药推广与“三品一标”生态认证等项目，我国现阶段也都是以国家财政直接补偿作为主导方式，还没有实现补偿主体和补偿方式的多样性，补偿的市场化程度也比较低。为了激发全社会参与生态环境保护的积极性，我国于2018年年底出台了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，在该计划影响下，如何利用制度与政策的调控作用，通过政府补偿引导并推动农业生态补偿机制的市场化运作成了一个亟待解决的问题，其处理的好坏与否会对农业生态文明建设产生重要影响。

　　(二)我国农业生态补偿的展望

　　我国现阶段的农业生态补偿主要采取的是“开源型”的补偿风格，这种以项目管理为依托的农业生态补偿，同重点生态功能区实施的补偿政策仍存在明显差距。由于农业生态补偿涉及部门较多，协调工作难度系数较高，目前尚未形成较为成熟的农业生态补偿制度与补偿机制。在近几年提出的纵横交错转移支付措施的实施中，农业生态补偿的受体也不是很明晰，这对农业生态补偿的效率与效果也产生了一定的不利影响。由于农业生态补偿“顶层设计”缺位，其在制度设计、补偿政策制订及实施过程中不可避免地会出现这样那样的问题。此外，农业生态补偿实践还要做好其与其他生态补偿的配合与协调工作，这也需要权威的法律法规与强有力的政策体系为其提供保障与支撑。为此，建议引进“他山之石”，通过借鉴国外好的经验与做法，结合国情不断优化农业生态补偿制度，有效提高农业生态补偿政策的执行效果，有效提升农业清洁生产水平，不断促进农业的可持续性发展。

　　与我国农业生态补偿的制度演进与实践发展相对应，国内学者对农业生态补偿的研究经历了从补偿的依据与必要性、到补偿机制、再到补偿标准等的几波热潮；从主要研究领域看，则表现为从一开始聚焦于森林、湿地等某一个或某几个研究方向，随后逐渐向耕地、水域、森林、草原、湿地等大农业自然资源拓展的百花齐放的多元化格局。随着社会公众对农业生态环境诉求的不断提高，有关农业生态补偿受偿意愿、效益评价、补偿法律政策优化、补偿机制健全等研究仍将拥有较大的探索空间。值得一提的是，近几年有关新型农业生态补偿问题的研究开始成为热点。但我国这方面的研究尚处于初级阶段，未来研究中，循环农业、绿色农业生态补偿内涵的界定有待突破；农业生态补偿机制的研究领域要继续向各大细分领域拓展，新型农业生态补偿政策的法制化进程有待加快；同时，补偿标准作为农业生态补偿的关键问题，其在未来新型农业生态补偿的测算方法亟待改进，以便更好地适应地区发展特色、满足特定人群的支付意愿。此外，跨区域的农业生态补偿问题即区际农业生态补偿问题也刚刚起步，现有研究不多，其也是未来农业生态补偿研究的一个重要方向。

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