禁牧政策下农户违规放牧的原因及影响因素

　　生态环境退化是世界各国普遍面临的重要问题，究其原因主要为全球性或区域性生态环境与社会经济发展矛盾的日趋尖锐。如何协调二者之间的关系是各国一直致力解决的热点问题。目前，国际上运用较多的解决办法是生态补偿( Payment for Ecosystem Service) 。它是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排。

　　发达国家最早利用生态补偿政策，内容涉及森林、草原、水资源、土壤等与环境相关的领域。他们通过制定相关的法律法规、建立环境税收制度及实施生态补偿保证金制度等协调环境与经济的发展。

　　相对于发达国家的生态环境问题，发展中国家显得更加严重。中国作为世界最大的发展中国家，在取得巨大经济成就的同时，也付出了沉重的环境代价。如土地沙漠化、森林生态系统退化和水土流失等。为应对生态环境退化，自 20 世纪 70 年代开始，国家制定了一系列的法律、法规及政策，如《中华人民共和国环境保护法》、《草原法》、水土保持工程、退耕还林工程、退牧还草工程( 又称禁牧) 等。其中，退耕还林与禁牧是我国乃至世界上投资最大、政策性最强、群众参与度最高的生态补偿项目。伴随这些保护措施的实施，我国的生态环境得到明显改善，但同时也出现了一系列问题。例如，生态保护者的权益和经济利益得不到保障，生态保护利益相关者的利益关系得不到有效调节等。在禁牧政策中这些问题表现的尤为突出。

　　为遏制草原退化态势，国家自 20 世纪 80 年代开始尝试草原承包政策，到 90 年代全面推行草原承包，目的通过完善草原的产权制度来避免草原"公地悲剧"的结果。然而，由于资金、草原类型等原因，承包并未完全到户，因此，也未达到预期的效果。自 2000 年以后，封山禁牧作为一种比较极端的生态保护措施在全国铺开。截至目前，青海、宁夏、陕西、内蒙古等全国 25 个省份的 1100 个县全部或部分实施了禁牧，范围达 67 万多 km2。禁牧后，政府鼓励农户舍饲养殖，并给予一定的补偿，包括围栏建设、舍饲棚圈建设、补播改良与草原管理等。然而，养殖方式的改变使得那些靠放牧为生的农户一时难以接受，同时为追求个人利益的最大化，农户不惜违规放牧。研究表明，禁牧后有 70%以上的农户存在违规放牧行为。

　　目前对禁牧政策的研究集中于禁牧政策效果的评价，对农村劳动力转移的研究，对农户收益或社会经济效益的影响研究等，虽然也有对违规影响因素的分析，但其仅仅就个别因素进行简单参数估计，对违规行为的特征、成因及具体的生产制约过程缺乏全面的解释。

　　文中以宁夏盐池县为研究对象，通过连续 3 年的实地考察与问卷调查，在充分了解当地农户违规成因的基础上，对其违规影响因素进行了全面透彻的分析，以期为政策后续调整提供依据。

　　1 材料与研究方法
　　
　　1． 1 研究区概况

　　盐池县位于宁夏回族自治区东部，北接毛乌素沙地，南靠黄土高原，地理坐标为 106°30' －107°47'E，37°04' － 38°10'N。地形上属于鄂尔多斯台地向黄土高原的过渡带，平均海拔 1600m。气候属中温带大陆性季风气候。年均气温 8． 2℃，年降水量 290mm 左右，年蒸发量为降水量的 6 －7 倍。县域总面积 8661．3km2，其中耕地1． 02 ×105hm2，草原5． 57 ×105hm2，可利用草原面积4． 76 ×105hm2，属典型的农牧交错区。

　　2011 年盐池县农业人口 13． 4 万，占总人口的 80% ; 同年该县畜牧业总产值 45031． 3 万元，占第一产业的 95． 6%，可见牧业为农民收入的主要来源。为减少天然草原的放牧压力，恢复草原植被，盐池县于2002 年 11 月 1 日对全县实施全面禁牧政策。截止到 2010 年全县草原围栏 3． 26 × 105hm2，补播改良退化草地 7． 38 ×104hm2，人工种植多年生牧草留床面积 3． 21 ×104hm2，将 3． 67 ×105hm2草原全部承包到户或联户。禁牧后，政府鼓励舍饲养殖并给予一定的补贴，但补贴难以弥补农户养殖成本的增加，这直接导致农户违规放牧的产生。从最初少数人的大胆尝试，到目前违规放牧已经成为全县"公开的秘密"。

　　1． 2 数据获取与研究方法

　　文中采用的方法是实地调研与问卷调查相结合。自2011 年6 月 －2013 年6 月，作者进行了4 次实地考察与问卷调查，调查区域覆盖整个盐池县，调查对象主要是具有养殖行为的农户。重点对禁牧政策下农户的生产、生活情况及农户的生态保护意识进行了了解。调查共发放问卷 325 份，有效问卷 319 份。
　　
　　2 结果与分析
　　
　　2． 1 违规放牧行为特征

　　2． 1． 1 博弈性

　　禁牧前，农户主要饲养生产母羊，数量多，养殖方式为全年放牧。此时的博弈主要存在于农户与农户之间，表现在面对毫无进入门槛的草地资源，农户竞相增加羊只数量。禁牧后，农户彼此之间的博弈减弱，取而代之的是农户与政府间的博弈增强。二者犹如猫鼠游戏，农户为节省养殖成本，进行违规放牧，而政府为恢复草原，实施监督检查。在与政府长期博弈的过程中，农户的违规放牧行为表现出同禁牧前截然不同的特征( 表 1) 。【表1】

　　
　　2． 1． 2 风险性

　　禁牧前，羊只的养殖以食草为主，饲喂主要存在于夜间及母羊产羔期。此时的风险主要为农户之间彼此博弈下，大量增加的羊只对草地过度采食导致的牲畜生产力下降。除此之外，由天气干旱导致的草地产草量降低，也是农户增加养殖的主要风险之一。禁牧后，除干旱天气的风险外，违规放牧被政府抓获或被邻居举报成为农户面临的主要风险。这不仅包括经济上的损失，同时对违规农户的健康也具有很大的风险性。由于放牧集中于夜间，加之对政府检查的恐惧，长期的违规对农户的身体健康损害很大。

　　2． 2 违规放牧的主要成因

　　2． 2． 1 禁牧前后畜牧业成本与收益

　　畜牧养殖成本主要分为劳动力用工投入( 包括放养、打草、饲喂、饲草料加工、剪羊毛用工) 、物质投入( 包括饲草、饲料的投入) 和资金投入( 包括牧业税、防疫费、圈舍机械和附加投入) ，如图 1。由于禁牧前后养殖方式的转变，畜牧养殖成本也发生了极大变化。劳动力用工投入，变化最明显的是饲喂用工，其次是饲草料加工、打草用工，均较禁牧前增加了一倍多。剪羊毛用工变化不显着。放养用工较之禁牧前减少，但由于违规放牧的存在，减少幅度不大。物质投入中，饲草、料投入的增加是禁牧后成本增幅最大的，共占所有成本增加的 54． 6%。资金投入中，由于政府的一系列配套补贴，包括圈舍机械、附加投入，总体增幅不大( 禁牧后取消了牧业税) 。随着养殖投入的增加，畜牧收益率在禁牧后出现下降趋势( 图 1) 。【图1】

　　绵羊或山羊的产出虽然高于禁牧前，但同总的投入相比，收益率降低。成本的增加直接威胁到农户的经济收益，农户从自身利益考虑，采取违规放牧可实现其利益的最大化，因此，从农户的角度，违规放牧是一种理性的经济行为。

　　2． 2． 2 农户的生态环境意识
　　
　　调查表明，农户对生态环境的意识普遍很高，但主要针对短期效益。在调查中，多数农户认为生态保护对环境" 有积极影响" ( 占 89%) ，仅有极少数人认为"基本没影响"( 占 11%) ( 图 2) 。而对生态环境保护的价值，农户却表现出一定的目光短浅，主要认为可以改善其生活环境( 占 60%) ，对"造福子孙后代"却关注较少( 占 33%) ( 图 3) 。【图2-4】

　　
　　当环境保护与农户的经济利益发生矛盾时，农户更偏重于后者。如农户对禁牧政策合理与否的回答中虽有 66%的人认为合理，但其对"禁牧政策的接受态度"仅有 9%的人"自愿接受、主动执行"，多数表现出无奈的"政府规定，服从安排"( 占 51%) ( 图 5) 。农户大多将草地退化的原因归为"自然因素"及"政府缺乏管理"，二者占 56%，认为是过度利用的仅占 28%( 图 4) 。【图5】

　　
　　2． 3 违规放牧行为的影响因素

　　2． 3． 1 农户禀赋差异。。

　　农户禀赋是指农户的家庭成员及整个家庭区别于其他家庭单位的资源和能力。具体包括成员的能力禀赋( 如年龄、经历、性格、教育程度、社会网络、信息资源等) 和资源、资金禀赋( 如经营规模、地理位置、经济状况、经济环境、社会环境等)( 图 6) 。【图6】

　　
　　( 1) 资源禀赋。盐池县水资源的分布存在一定的地域性。南部麻黄山区为黄土高原区，降水相对丰富，地下水埋藏 260m 以上。中北部的红井子、青山、骆驼井等区域为浅层地下水 ( 水位7m) ，是地下水的主要分布区，可利用总量 2100 万 m3/ 年。北部分布有大小 36 片共 1． 31 万 hm2的扬黄灌区。水资源的地域性，直接影响到农户的违规行为。通过调查发现，水源丰富区的农户违规放牧程度较轻。例如盐池县北部的中沙边子村，该区地下水位 40m，打一口井 100 元左右，平均每户拥有一口井。该村农户平均每天违规放牧2 －3 小时，主要发生在22点至 24 点。虽有违规放牧，但该村草原普遍长势较好。相反，水源匮乏区农户的违规放牧较为严重。例如高沙窝镇的潘记梁村，该区地下水位200m 以上，平均打一口井 8 万元，全村拥有 2 口井。

　　由于水资源的短缺，禁牧对该村的影响较小。该村农户几乎彻夜放牧，放牧时间为 21 点至次日 4点，相应的该村附近草地沙化较为严重。造成这一局面的主要原因为，禁牧后饲料的需求量大增，水源丰富区的农户，种植大量的玉米，饲料基本可以自给，其违规是为了节省养殖成本，因此这一类可称为"商业违规"; 而水源匮乏区主要为"生计违规"，因为缺少水田，种植饲料只能靠天吃饭，为维持生计只好违规放牧。

　　( 2) 资金禀赋。经调查，水源匮乏区的农户并非全部违规严重。一些农户由于经营个体或园区养殖，资金较充裕，这些农户通过租用水田或购买饲料，来维持饲料的供给。由于养殖规模较大，考虑到违规成本，这类农户一般很少违规放牧。资金相对充裕的农户还可以合资打井，如潘记梁村就存在 5 户联合打井。此外，随着宁夏回族自治区农业特色产业扶持政策的出台和盐池县对滩羊产业基础设施建设扶持力度的加大，农户发展园区规模养殖的积极性不断提高，仅 2012 年新建园区 129 个，超出之前所有年份的总和。园区大多饲养育肥羔羊且规模较大，基本不存在违规放牧现象。虽然园区养殖的利润及补贴较为丰厚，但园区的前期建设资金需求量过大，一般农户难以负担，这也是这些农户无法调整生产方式，继续违规放牧的因素之一。

　　( 3) 能力禀赋。违规放牧行为大多是农户自主实施，因此农户的个人能力( 如年龄、教育程度、家庭的经营规模等) 在一定程度上影响着农户的经济行为决策。违规农户普遍在 40 岁以上( 占 57%) ，文化程度初中以下( 占 70%) ，这些农户家庭大多只有两口人留守( 占 62%) ，家庭平均年收入 3 万以下( 占 72%) 。

　　年轻且文化程度较高的农户一般外出打工，或其养殖规模较大，对草原的依赖程度较轻。此外，还有一些"生计违规"行为的农户由于健康原因，缺乏劳动能力，只能靠放牧维持生计。

　　违规行为除农户能力差异自发行动外，还有集体行为。这主要发生在那些拥有社区精英且凝聚力较强的村落。如冯记沟乡的石井坑村，该村于 2004 年 2 月由村干部组织村民讨论并达成口头协议，允许村民在牧草生长期禁牧( 2 －6 月) ，其它时间放牧，并规定监督惩罚措施。可见，社区凝聚力强弱及村干部( 能力较强者) 是否作为一定程度上影响着农户的违规行为。

　　2． 3． 2 草原的产权制度不清晰

　　盐池县自禁牧后，将 3． 67 ×105hm2草原承包到户，但真正到单户的却为数甚微。无论是联户承包还是"名义上"的承包都无法改变草原公共产品的性质。由于产权的不明晰，农户对违规造成的草原破坏所应承担的责任存在了侥幸心理，他们认为破坏结果被均分到了所有承包人身上，相反，如果不去利用，自己反而会吃亏。在这种"大锅饭"的形式下，农户竞相频繁使用草原为自己创造利益，而不会考虑对草原进行保护，最终导致"公地悲剧"。如冯记沟乡的暴记村，该村草原实施联户承包，农户对违规放牧基本表现为一种理所当然的态度，同时彼此之间形成了一种激励机制。

　　真正承包到单户的村落，如中沙边子村、柳杨堡村，农户的违规相对较轻，且草地长势较好。这些农户违规时间普遍在 2 个小时左右。在同农户的交谈中发现，农户比较重视草地的维护，违规只在草地长势较好的情况下进行。可见，当草地成为农户私人用品后，农户非常清楚草地质量的优劣直接关系到他们经济利益的盈亏，这在很大程度上减少了农户的违规。

　　2． 3． 3 政府管理的执行力度差异

　　( 1) 地理位置的差异。政府对违规行为的管理，直接制约着违规放牧的强度，特别是那些"生计违规"行为。调查发现，政府容易监管的地方，草场长势较好，如道路两旁; 而较偏远的地方，由于道路不好到达，监管成本较大，政府相对监管频率较低，违规行为较严重，如靠近内蒙古的硝池子村，该村个别农户白天进行放牧。

　　( 2) 天气的差异。除地理位置的影响外，政府的管理频率还受天气的影响。农户在于政府长期的博弈中逐渐总结出政府的监管特点，许多农户表示天旱的季节政府的监管强度较大，反之较小。

　　( 3) 处罚力度的差异。政府对违规农户的处罚，虽有统一的标准，但在执行中却存在力度的差异。往往依据草场质量及农户的家庭经济情况而定。据潘记梁村农民介绍 2012 年的违规处罚为 10 元/羊，而今年由于干旱涨为 30 元/羊，真正处罚时也并不完全按照羊只数量进行，而是考虑农户的经济承受能力。农户基于对罚款风险的考虑，必然总结风险的不同后果，规划自己的违规行为。而农户最终的应对策略往往是由边际效益导致的增加养殖数量来降低风险成本。

　　3 讨论

　　由前面的分析可以看出，违规放牧是农户基于其自身考虑的理性行为，政府"一刀切"的政策不仅耗费大量的监管成本，导致政府与农户矛盾激化，而且无法从根本上改变农户的行为，亦无法实现草地资源的可持续发展。生态补偿政策要以生态经济效益的最大化为目的，单纯的实现生态效益或经济效益的政策是不完善的。禁牧政策为实现草地资源的生态效益，忽视了草地的可利用价值，从而导致农户的违规放牧。研究农户的违规行为，首先要了解农户的需求，而制约需求的一系列因素( 如农户禀赋、草原产权、政府管理的执行力度等) 会直接或间接的影响农户的行为动机。了解农户违规放牧的动因，有助于制定切合实际的生态补偿政策，从而实现政府与农户双赢、生态与经济协调可持续发展的目的。根据研究区实地情况，利用育肥羊不进行放牧的特点，特提出以下解决构想: 由政府统一规划羊只的繁育基地，禁止农户养殖生产母羊，政府对农户进行育肥羊的技术培训及加大育肥羊的补贴。羊只的繁育基地可由资金较为雄厚的农户或公司担当，由他们进行草原的有效利用。这样不仅可以解决草原利用的问题，同时还可以实现政府与农户的双赢。但这种建议仅仅是一个设想，能否实施还需要实践中进一步的研究。

　　4 结论
　　
　　( 1) 农户的违规放牧行为具有博弈性与风险性的特点。与禁牧前相比，农户的博弈对象由农户转为政府; 同时由于被抓及被举报的原因，违规放牧的风险成本增加。

　　( 2) 违规放牧的主要成因为禁牧后农户收益率降低与农户对生态环境的保护更注重眼前可见利益，而对于长远可持续发展缺乏意识。

　　( 3) 违规程度主要受农户禀赋、草原的产权制度及政府管理的执行力度影响。禀赋较优越( 如水资源充裕、资金充裕及文化程度较高) 的农户违规较轻，反之较重。产权归属明晰的草原，违规放牧较轻。地理位置、天气状况及农户经济承受力制约政府管理的执行力度同样影响违规放牧程度。

　　参考文献
　　
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