农业基础科学论文
耕地资源对保障国家粮食和工业原材料安全，维护社会稳定，保证经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。因此，耕地保护贯穿于我国土地管理法律的始终，已成为统领我国土地管理工作的核心纲要。当前，严防死守18 亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重成为新时期我国耕地保护的新目标。这一耕地保护目标的实现需要大量、持续、稳定的资金，但目前缺乏这种全国统筹、长期稳定的耕地保护专项基金。
2008 年，成都市从城乡统筹发展的高度出发，以新增建设用地有偿使用费等土地收益作为主要资金来源，将耕地保护补偿和养老保险结合起来，设立了耕地保护基金制度。实践表明，耕地保护基金的设立，能够提高农民及乡村组织保护耕地的积极性和主动性，但制度的完善与基金的增加离不开国家层面的支持。[1 -5]
然而，目前学术界对于建立全国性耕地保护专项基金的研究还处于空白。鉴于此，根据中国经济社会发展形势和土地资源管理现有条件，研究提出设立我国耕地保护专项基金的创新思路，在探讨基金设立必要性和可能的资金来源基础上，从现实方案和长远方案两条路径构建基金运作的基本框架，希望通过设立专项基金增加耕地保护资金的额度，提高耕地保护相关资金的使用效率，保证对耕地保护的长远稳定投入。
一、建立耕地保护基金的必要性
（ 一） 新形势下实现耕地保护目标需要大量、持续、稳定的资金，亟待建立稳定的资金渠道。
当前，我国耕地保护工作逐步进入数量质量并举的新阶段，如何调动耕地保护主体的积极性、加强耕地质量建设是未来工作的重点。根据全国土地规划的相关规定，中国今后 10 年要完成 8 亿亩高标准基本农田建设，如按亩均 2000 元的投入、年均 8000 万亩的任务量，每年需要资金 1600 亿元； 同时，国家已明确提出建立耕地保护补偿机制，而按照中央要求的 18 亿亩基本农田保护任务，若每亩最低补偿标准按 100 元测算，每年所需资金总量达到 1800 亿元。这两项约占 2014 年国家财政农业总支出的 24%,是各级财政难以承受的。
（ 二） 法定耕地保护相关资金没有应收尽收、应支尽支，亟待加强监管。
根据相关法律政策规定，目前耕地保护相关资金主要有农业土地开发收入、农田水利建设资金、新增建设用地使用费（ 简称“新增费”,下同） 、耕地开垦费、新菜地开发建设基金、耕地占用税等 6 大项。然而，除新增费外，其他相关资金均没有做到应收尽收，其中表现最明显的是从土地出让金提取的农业土地开发收入。
据财 政 部 统 计，2014 年，全 国 土 地 出 让 金 收 入 为42940. 30亿元，按规定当年农业土地开发计提收入应不低于 2316. 60 亿元，但是有些地方政府认为城市基础设施等需求比重大，不愿意将土地出让收入用于农业土地开发，没有严格按规定计提使用，存在有意规避和内部调配的倾向，当年实际收入仅为 1146. 72 亿元，仅占应收总额的 49. 5%.而新增费虽然实现了应收尽收，但是一些地方资金结存、结余额度较大，资金沉淀现象比较普遍，也比较严重。
（ 三） 现有耕地保护资金来源与需求不匹配，亟待从国家和省级层面进行统筹。
目前法律规定耕地质量建设可以使用新增费、农业土地开发收益等，但是各地资金收入与质量建设需求不相匹配，极易出现一些地方无地可造（ 可建） 进而资金沉积、一些地方投入大量资金但收效甚微、一些地方耕地保护任务重而资金严重不足，资金使用效率不高，亟待从全国层面统筹。如北京、上海、厦门、广州等地，由于农业土地相对较少，每年新增费、农业土地开发资金都存在大量结余现象。而中西部农业土地相对较多，新增费、农业土地开发资金较少，不能满足其耕地开发、土地整理以及基本农田建设和保护的需要。
（ 四） 土地相关收益不稳定，代际不公平，亟待建立一种长期稳定公益性基金。
近十余年来，土地出让收益成为地方政府财政收入的主力，但毕竟受土地市场影响较大，导致土地收益不稳定。而且我国目前的土地出让收益来源于土地使用权长期出让，但都是当期收入当期使用。由于土地出让面积的有限性，不可避免地会影响土地收入可持续性，耕地保护资金来源存在隐忧。
基于以上考虑，迫切需要设立专门的公益性基金，归集不同时期的、零散的土地资金，专项用于耕地保护，使当前土地收益的短期性、分散性、不稳定性转变为可持续性、资金集中的、有明确的长远目标的基金使用和投资模式，最终有利于耕地保护的长远目标实现。
二、耕地保护基金的资金来源分析
充足的资金来源是建立耕地保护专项基金的前提。前已提及，当前我国有6 大项与耕地保护相关的资金，其中，耕地开垦费是地方占补平衡资金，且随着开垦成本增加，其资金压力也越来越大； 农田水利建设资金为 2011年新设，综合考虑，这两项不适合集中统筹，仍按原渠道使用。以下仅对农业土地开发收入、新增费、新菜地开发建设基金、耕地占用税进行可能来源分析。
（ 一） 农业土地开发收入
《关于将部分土地出让金用于农业开发有关问题的通知》（ 国发[2004]8 号） 规定： “将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发”.同时，通知规定了按不低于土地出让平均纯收益的 15% 的比例提取，专项用于农业土地开发。
根据 2010 - 2014 年数据及计提口径测算，农业土地开发收入分别为 1571. 4 亿、1701 亿、1452. 6 亿、2111. 4 亿、2316. 6 亿。但是在实施过程中并没有做到应收尽收，如果能够增加统筹力度，那么这部分资金可以成为建立耕地保护专项基金的重要来源。
（ 二） 新增建设用地有偿使用费
《中华人民共和国土地管理法》（ 简称《土地管理法》） 规定： “以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”; “新增建设用地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”.到 2007 年，国家将新增费征收标准提高 1 倍； 同时，地方分成的 70% 部分，一律全额缴入省级国库。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（ 国发[2006]31 号） 规定，“新增费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发”.中央分成的新增费一部分按面积返还各省市，一部分用于国家重大工程项目； 地方分成的新增费及返还部分，由各省按具体情况在市、县再分配。由于新增费只能专项用于耕地总量平衡，不能作为占补平衡，而总量平衡与占补平衡之间有资源竞争关系，地方对这部分资金的使用积极性不高，故在各地形成较大的结余，可以进行整合。
（ 三） 耕地占用税
《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定： “占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，为耕地占用税的纳税人，应当依照本条例规定缴纳耕地占用税。”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（ 中发[2006]1 号） 规定，提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”,2008 年、2009 年的中央 1 号文件都强调了耕地占用税税率提高后新增收入用于农业的规定。
根据2010 -2013 年数据及计提口径测算，耕地占用税收入分别为889 亿、1075 亿、1621 亿和 1808 亿，但实际操作中耕地占用税税率提高后的新增收入用于三农的支出仍然很少，没有贯彻落实中央1 号文件的精神。
（ 四） 新菜地开发基金
《土地管理法》规定，“征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”《关于公布保留的政府性基金项目的通知》（ 财综[2002]33 号） 规定，新菜地开发建设基金缴入地方国库，纳入政府性基金预算管理，以收定支，专款专用。《2013 年全国财政决算》显示，2013 年新菜地开发建设基金收入为8. 83 亿元，就目前情况而言，仍存在部分省份的新菜地开发建设基金管理失效、新菜地开发建设资金征收标准过低以及基金被挪作他用的问题。
以上分析表明，上述各项资金有基本一致的使用目的，即都是用于农业发展、土地开发整理、耕地保护与建设，且在实际提取、使用过程中存在“收不足、用不掉、有结余”等问题，有较大的整合利用空间，可以作为耕地保护基金的主要资金来源。