符合我国国情的草原生态补偿长效机制构建

　　中共党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义建设的总体布局，是立足国情、面向全球、面向未来、长期永续的战略宏图。要实现这个战略宏图，首要任务是解决资源环境硬约束的问题，从源头上遏制和扭转生态环境恶化的趋势，建立资源节约、环境友好、绿色安全、高效和谐的自然资源保护和利用的制度体系。

　　草原是中国面积最大的陆地生态系统，占国土面积 41%,是中国重要的畜牧业生产基地、生物多样性保存中心、生态安全屏障和食物安全的接续地[1-2].但当前草原面临严峻的生态问题，大多数地区超载过牧达 30%以上，90%以上草原发生退化，生物多样性和生产力下降，草畜矛盾突出，制约着草原乃至全国的经济社会稳定和可持续发展[3].因此研究和建立草原资源保护和利用体系，是可持续发展和生态文明建设的重要内容之一。

　　生态补偿（ecological compensation）是目前国内外采用较多的生态环境保护和生态资源可持续开发利用的重要政策制度[4-5].草原生态补偿政策在中国已实施多年，投资规模和覆盖面均较大，在过去几年的实践过程中，已经对草原牧区生态经济及社会产生比较深刻的影响。但是，与国内外其他不同资源环境领域的生态补偿相类似，其补偿的公平性和长效性问题，即长效机制问题，是关系着补偿政策的方向和重点、政策实施的效果和效率、生态文明建设和可持续发展的永续性的关键问题。

　　本文在综合分析国内外生态补偿理论和实践发展过程和趋势的基础上，系统剖析当前草原生态补偿政策实施的效果及主要面临的挑战，通过对不同草原区域实施草原生态补偿进行实地调研和对牧户固有的生产决策行为对草原生态补偿效果的影响进行分析的基础上，提出进一步建立和完善符合我国国情的草原生态补偿长效机制的政策建议，旨在为中国脆弱性生态资源的科学保护和草原资源可持续开发利用以及生态文明建设提供理论依据和实践支撑。

　　1 生态补偿概念、理论及长效机制

　　生态补偿作为生态环境保护、生态文明建设、生态资源可持续开发与利用的重要环境经济政策，是最有效和公平地解决生态环境保护资金供求矛盾的重要手段。最早在 20 世纪 30 年代，由于美国遭受特大洪灾和严重的沙尘暴从而选择了保护性退耕。这种为了保护生态环境，原先种地经营收入为主转为弃耕的机会成本，全部由政府提供财政支持的过程，就是生态补偿的最早尝试[1].随着全球对生态补偿理论的进一步研究与实践探索，到目前为止，国内外众多学者从多个角度对生态补偿进行定义和诠释，但仍存在分歧，没有形成对补偿理论的统一解释[6-8].而《中国生态补偿机制与政策研究》对生态补偿的概念进行相对权威的定义，认为生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排[9].具体解释为，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护相关者之间利益关系的公共行为制度[9-10].国际上生态补偿的相对通用的概念是“生态或环境服务付费”,强调的是生态服务的经济补偿[11-12],这与中国的生态补偿概念具有通融性。

　　自 20 世纪 80 年代后，随着人类工业化进程的加速，人类活动对天然草原资源的干扰骤然倍增，尤其是牲畜数量快速增长；天然草原超载过牧；以及全球气候变化等影响，造成草原资源不断减少，进一步加剧了草原资源和生态环境可持续发展的矛盾[13].政府决策者和学者们基于生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等生态补偿的有关基础理论，试图在政策设计和发展战略上，通过应用生态补偿的手段协调自然资源的多重功能，实现生态生产生活“多赢”的目标。受中国区域发展水平、生态资源本底等诸多因素的差异性影响，致使生态补偿实践工作也存在一定的地域差异，从补偿标准、利益主体、补偿类型和补偿形式差异等角度研究生态补偿的差异成为目前研究的重点[14].但时至今日，尽管中国在国家、区域、流域等尺度上的生态补偿实践取得了很大进展，但仍存在缺乏系统的制度设计、政府单方面决策为主与利益相关参与不够、补偿范围界定方法不科学、生态补偿对象和补偿方式不完善；补偿标准低与确定方法缺乏科学基础；缺乏监督机制和政策效果不明显等方面不足[15].

　　自然资源的保护和利用及其生态补偿是一个长期的过程，中国的草原生态补偿均是依托特定的生态工程进行，其补贴政策也均具有一定的期限，缺乏生态补偿的长期性和稳定性[16].因此，如何在公平和效率相统一的前提下，实现生态补偿的公平性和长效性相结合的长效机制，是一个具有长期挑战性的课题。建立适合国情的生态补偿长效机制，就是要建立能长期保证生态补偿制度正常运行并发挥预期公平性和长效性功能的制度体系。即采用合理的运行方式和途径，研究和确立生态补偿过程中主客体相互作用的方式、过程和规律关系，通过科学的生态效益评估，制定合理的生态补偿标准和评价体系，使补偿的主客体相互协调、长效发展的制度。公平是取得效率的基础，长效是确保制度高效运行实现常态性和稳定性的关键。

　　强调长效性，就是要保证补偿投入的长效性和获得效益的长效性，确保政策和实施的一贯性、不反弹，确保生态资源保护和利用的可持续性。在中国现有市场经济条件下，生态补偿主要由中央和地方两级政府支持为主，对补偿对象进行合理和长期的补偿。受政府财政负担压力的影响，常常导致补偿标准偏低、补偿范围较小等欠缺和不足，具有短期性和政策延续性不强的风险，并不能从根本上解决资源保护和农牧民脱贫致富的问题。当补偿政策期限过后，常有反弹式的更为严重的生态破坏。这种缺乏长效机制的补偿政策是不能从根本上解决生态环境改善和持续发展的问题的[17].目前，面对中国草原持续加重的退化状况，合理加强建立生态补偿长效保护机制是十分必要的，使得草原生态环境符合社会生态环境发展规律，实现草原畜牧业可持续发展。

　　2 中国草原生态补偿机制实施中的主要问题

　　2.1 草原生态补偿机制及其实施效果

　　从 2011 年开始，中国政府在内蒙古等 8 个主要草原牧区省份全面启动和实施草原生态保护补助奖励政策，2012 年扩展覆盖全国 268 个牧区半牧区县。这是建国以来在草原牧区实施的投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项生态补偿政策，涉及草原面积 3.2 亿 hm2,占全国草原面积的 80%以上[18].草原生态补偿政策实施以来，取得了明显效果，草原生态、畜牧业生产和牧民生活均发生了可喜变化，项目区草原生态环境有所恢复，草原畜牧业生产方式转型加快，牧民收入迅速增长[16].

　　笔者在 2014 年对内蒙古锡林郭勒盟 3 个苏木（宝力根苏木、朝克乌拉苏木、巴彦宝力格苏木）、8 个嘎查进行 38 个牧户的入户问卷调查，得到积极的调研结果。调研信息包括牧户基本信息、草场利用情况、家畜结构、数量及补奖机制落实前后的变化和牧户对草原生态补助奖励机制的认知等。调研结果，一是牧民收入稳步增加。锡林郭勒各地采取“放牧+补饲”和“龙头企业+合作社+牧户”等模式，探索少养精养品牌发展之路，按照“分户繁育、集中育肥”的原则，牧民收益不断提高。2013 年，全盟农牧民人均纯收入达到 10 109 元，较上年增加 1 184 元。其中牧民人均纯收入 13 192 元，同比增长 14.2%.农牧民人均纯收入中来自非农非牧收入达到 4 787 元，同比增长13.9%,占纯收入的 47.4%,较上年提高 0.3 个百分点。

　　二是草原生态逐步改善。随着补奖机制的实施，严格落实禁牧和草畜平衡，草原生态恢复明显。2013 年全盟草群平均盖度为 45.3%,平均高度为 37.1 cm,干草产量为 1 087.5 kg·hm-2,与历年同期相比，草群高度提高了 32.5%,植被盖度增加了 1.1%,干草产量提高 50.7%.三是畜牧业生产经营方式得到转变。借助补奖机制的实施，禁牧区以棚圈、高产饲料地等基础设施建设为重点，引导牧民舍饲育肥。草畜平衡区以建设家庭牧场为主，整合草地资源，提高综合利用率。全盟围栏草场面积达到 13.3 万公顷，节水灌溉高产饲料基地达到 2.8 万 hm2,年均打贮草 20亿 kg 以上，畜均暖棚面积达到 1.53m2,有效减少了自然灾害对畜牧业的影响。四是畜产品产量基本稳定。随着补奖机制的顺利实施，牧民传统放牧观念逐步改变，出现了一些牛羊短期育肥、转产就业的典型，冬羔、早春羔育肥出栏规模进一步扩大，实现了保障供给的目标。