新修正《土地管理法》中的征地制度改革

　　摘    要：　文章在《土地管理法》刚完成第三次修正的背景下，回顾总结了征地制度改革三轮试点的主要历程及做法、取得的经验与不足。试点中对征地范围、程序、补偿水平及标准、安置方式等方面进行了充分探索，一些做法已成为了相关政策制度在全国实施，同时征地制度改革的外部条件也逐步具备，因此，此次修法在征地范围、程序、补偿安置方面得以突破，下一步新征地制度实施中还需要关注边界明确、补偿水平、争议裁决机制、补偿分配等问题。

　　关键词：　土地征收; 试点; 公共利益;

　　Abstract：　Under the background of the third amendment of the “Land Management Law”, the paper reviews the main course, practice, experiences and deficiency of the three rounds of reform pilot of land expropriation system. In the pilot project, the scope, procedure, compensation level and standard of land expropriation, resettlement method and other aspects were fully explored. Some practices have become the relevant policies and systems that implemented in the whole country. Meanwhile, the external conditions for the reform of land expropriation system have been gradually in position. Therefore, the amendment has made a breakthrough in the scope, procedure, compensation and resettlement of land expropriation. In the next step, we still need to pay attention to the following issues, such as clear defined boundary, compensation level, dispute adjudication mechanism, compensation distribution in the implementation of new land expropriation system.

　　Keyword：　land expropriation; pilot; public interest;

　　土地征收制度是土地基本制度之一，是现代国家协调公共利益与个人权益之间冲突的必要手段。2019年8月全国人大审议通过对《土地管理法》进行第三次修正，其中对征地制度进行了全面的修改，第四十五、四十六、四十七、四十八条分别对征地的目的、征收范围、征收程序、补偿内容及补偿标准等进行了新的规定。征地制度在这些方面取得法律上突破，来之不易，这是征地制度改革十多年持续探索、相关制度逐步成熟的结果，也是全面实施乡村振兴战略、协调城乡发展关系所必须的制度突破。总的来看，新修正《土地管理法》吸收了征地制度改革试点中得到社会、基层和群众认可的一些做法，并上升为法律，调整了国家行政权力与农民土地财产权利之间的关系，进一步保障了农民的合法权益；统筹协调了城乡土地关系，将为农村振兴发展注入强大的新动力。

　　1、 新修正《土地管理法》中征地制度改革是长期试点探索的成果

　　在我国经济社会发展和国家建设过程中，不可避免地需要大量土地资源的支撑，需要调整与转移土地资源权利从而与土地资源的使用相匹配。由于我国实行社会主义公有制，土地所有权无法进行交易、买卖，只能通过土地征收方式为城市发展提供土地资源保障。尤其是随着城市化快速发展，城市建设用地规模不断扩张，大量农村集体土地被征收转为国有建设用地。数据显示，2017年我国城市建设用地面积为5.62万平方公1，是1981年6720平方公里的8.3倍，城市建设用地面积的增加意味着农村集体土地的转移，并主要通过征收方式完成。在这个过程中，征地带来的争议和矛盾十分突出，土地征收制度一直备受诟病，主要原因在于征地过程中存在着征地范围过大、征收程序不透明、征地补偿及安置方式不合理、征地补偿分配不公平等问题。当然，更深层次的原因是被征地农民难以通过土地财产分享社会经济发展带来的红利，当然也有少数被征地农民凭借区位条件、谈判能力甚至作为“钉子户”获得了额外的收益，然而这种不公平对征地制度形成了更大的冲击，因此，对征地制度改革的呼声和探索从未停止。

　　征地制度改革探索持续了十多年。2001年原国土资源部选择了５省（市）的９个城市展开征地制度改革试点。2002年启动了第二批包括北京通州、河北石家庄等10个市（区）的征地制度改革试点，试点的总体思路包括了规范征地范围、合理制定征地补偿费用标准、拓宽被征地农民的安置途径、征供分离、建立征地争议仲裁制度等2。从试点方案内容来看，征地改革思路很清晰、方向很明确，就是促进征地的公平、公正、公开和高效。2010年，原国土资源部启动新一轮征地制度改革试点，先后批复了天津、武汉、成都等11个城市开展征地制度改革试点工作，不同试点地区侧重开展不同的试点内容：区分公益性和非公益性用地、缩小征地范围、完善征地补偿安置机制、改进农用地转用与土地征收审批方式等。
 

　　通过这两轮逾十年的试点，在征地补偿标准制订、安置方式多元化、规范征地程序、农民生活长远保障机制等方面探索出了一些有效的做法，部分做法得到了认可并转化为国家层面的相关政策。比如，征地补偿方面，出台了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发〔2005〕144号)，推动全国制订了征地统一年产值标准和区片综合地价征地补偿。安置方式上，试点形成了留地或留物业安置、就业培训、被征地农民社保等做法和经验，其中，被征地农民纳入社保的做法得到了肯定。2007年劳动保障部、国土资源部联合印发《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号），要求被征地农民全部纳入社保，规定从2008年3月1日起，没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的征地项目，一律不予报批；并明确地方政府可以安排部分国有土地出让收入资金用于补贴被征地农民社保。征地程序方面，2004年出台的《国土资源听证规定》规定，“拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案”可以举行听证。但是，这两轮试点也遇到了一些制度障碍和现实约束，比如：提高征地补偿水平，由于补偿标准与当时的土地管理相关法律规定不一致，个别试点在实施中受到质疑；留地或留物业安置、入股等试点经验具有一定的特殊性，难以在全国范围推广；规范征地程序、完善补偿安置方式等尝试，由于涉及到与相关政策的衔接、多个部门的协调，操作难度大且复杂；而缩小征地范围，则因缺乏法律支持，难以取得实质性突破。

　　自2015年起在全国33个县（市）开展的农村土地制度改革试点，对征地制度改革进行了全面探索。这次试点是从最高层面来推动的，启动了法律授权，出台了《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法》等配套政策。这次试点既是前两次试点经验的再试点、再提升，也是与集体建设用地入市、宅基地改革试点统筹协调进行更系统、更全面的探索，更是弥合争论、凝聚共识的过程。

　　与此同时，还有一些相关的基础性工作与征地制度改革试点也在同步推进。比如，农村集体产权制度改革试点的推进，对农村集体经济组织开展登记和农村集体资产清产核资等；再比如，开展农村土地确权登记颁证工作，对农村承包地、集体建设用地、宅基地进行确权登记颁证；还有，当前各地国土空间规划正在编制，村庄规划编制工作也在逐步推进。因此，征地制度改革外部条件逐步成熟，征地制度改革探索已较为充分，试点成果上升为法律的条件已具备。

　　2、 新修正《土地管理法》中征地制度改革的突破点

　　新修正《土地管理法》中征地制度改革充分吸收了试点中的经验。《国务院关于“三块地”改革试点情况的总结报告》中对于征地制度提出的三点修法建议：缩小土地征收范围、规范土地征收程序以及完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制，在修法中均予以采纳。

　　2.1、 缩小征地范围

　　缩小征地范围，限制和收缩了国家土地征收权利，体现了权利平等保护的基本理念，新修正《土地管理法》新增的第45条，对于征地目的、征地范围进行了明确。首先，明确提出征地的目的是为了公共利益的需要，因此不以公共利益为目的的用地不能再采用征收方式，比如规划区范围外的商业用地、工业用地。其次，进一步明确公共利益用地的范围为包括政府组织实施基础设施建设、公共事业、规划区内成片开发建设等六种情形。对国家土地征收权的收缩意味着集体土地权利的扩张，在新修正《土地管理法》中规定农村集体建设用地可以入市，这是试点探索中前所未有的改革高度，这是对农村土地基本制度实质性的改革，重新调整了城乡土地关系。

　　2.2 、规范土地征收程序

　　将原来征地中的“两公告一登记”程序进行调整，增加了征地前的社会稳定风险评估、听证等环节，并且要求进行公告、听取意见、签订协议后才能申请征地，建立起了征地中的民主协商机制，突出了被征地者的知情权、参与权，着力化解征地中的矛盾和冲突。这也是在试点中得到很好实践检验的经验和化解征地矛盾冲突切实有效的做法。

　　2.3、 对征地的补偿安置更为合理

　　首先，补偿标准采用区片综合地价，综合考虑经济、区位、产值等多个因素来确定补偿，改变了原用途前三年平均产值倍数的方法；其次，对于农村住宅进行单独的补偿规定，强化其财产权，突出“户有所居”的理念；最后，明确将被征地农民纳入社会保障体系，这个做法完全吸收了试点中的经验，将试点中被征地农民“应保尽保”的做法上升为法律。当前全国城乡社会保障体系基本建立，全国参加基本养老保险人数达 9.4亿，城乡社保体系的建立也使得被征地农民的长远保障问题不再棘手，土地的保障功能进一步弱化，使得对土地的补偿回归其本质，更接近于土地自身价值。

　　3 、对新征地制度实施的几点思考

　　3.1、 明确征地与入市边界

　　征地制度改革与农村集体建设用地入市改革密不可分，征地与入市的范围存在此消彼长的关系，征地范围的缩小正是为了给集体建设用地入市留出空间。因此，下一步《土地管理法》实施中需要完善的重点政策包括：明确入市和征地二者的边界，哪些用地是可以采用征地方式的，哪些用地是可以入市的。比如城市规划区内的“城中村”，如果不是连片的商业开发，是采用入市方式进行还是征收的方式？抑或是二者均可？需要在修改土地管理法实施条例和集体建设用地入市办法中进行细化和明确。

　　3.2、 征地补偿水平问题

　　即使制订了新的区片综合地价，但征地补偿相对于集体建设用地入市的收益也会普遍偏低，如何平衡入市收益与征地补偿之间的差异，需要考虑。在试点中，随着征地补偿水平不断提高，征地难度不断增加的问题日益突出，新修正的《土地管理法》在实施中能否缓解征地难问题还有待观察。

　　3.3、 完善争议裁决机制和执行机制

　　为化解征地中的矛盾，建立起了民主协商制度，但是即使有协商制度也会出现协商不成的情况，农民和集体除了对补偿不满意，也可能会对征地的公益性产生质疑。原来《土地管理法实施条例》规定征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。新法修改后要求对争议裁决机制和执行机制进行相应的调整和完善，既要维护被征地权利人的合法权利，也要维护公共利益。

　　3.4、 征地补偿分配问题

　　征地补偿分配问题虽不属于《土地管理法》法律调整的范围，但这个问题与征地密切相关，在实践中特别受关注。原来的征地补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上物及附着物补偿等。农民个人和集体补偿分配方式各地不同，但通常是安置补助费和地上物及附着物补偿归农民个人，土地补偿费由集体和个人再进行分配，现实行征地区片综合地价，农民与集体对于补偿分配需要有相应的依据，可以在新补偿标准中明确其中的土地补偿费、安置补助费标准或相应比例。下一步，在“三权分置”制度完善后，征地补偿将可以按照各自产权权利进行分配。

　　参考文献

　　[1]董为红,胡碧霞.我国征地补偿水平分析及补偿价格形成机制研究[J].国土资源情报,2014(12):32-36.
　　[2]“征地制度改革研究”课题组,潘明才,程烨,等.征地制度改革的初步设想[J].中国土地,2000(4):16-18.
　　[3]胡琴,吴克宁,王桂华,等.基于征地试点的社会稳定风险评估体系探索：以定州市和和林格尔县为例[J].中国国土资源经济,2018,31(2):54-59，67.
　　[4]朱道林,李瑶瑶.农村土地制度改革的经济学考察[J].中国土地科学,2018,32(3):1-5.

　　注释

　　12数据来源：《2017年城乡建设统计公报》，国家统计局网站。
　　23邹清丽、张晓松.我国正在９个城市开展征地制度改革试点[N].新华社，2001年８月２４日。