英国林区道路建设投资、融资和管理的经验与借鉴

　　林区道路是建在林区、主要供各种林业运输工具通行的道路，包括林区公路、运材道、集材道、护林防火道、作业道、连接道、冻板道和木排道等.近年来，林业在我国特别是林区经济发展和应对全球气候变化中的重要性日益显现，已成为农民增收、农业增效、农村发展和推动绿色低碳经济的支柱产业之一。林区道路是森林经营的重要基础设施和开展林业生产经营活动的基本条件，是衡量一个地区营林水平和集约经营水平的标志；它不仅对林业产业发展有直接影响与作用，而且覆盖了全体林农的生产与生活。研究英国林区道路发展，综合分析其林区道路发展现状、投融资机制和管理模式，探讨其成功经验，对于我国林区道路建设具有启示意义，有利于发展生态林业和民生林业，促进山区和林区社会经济可持续发展。

　　1 林业发展概况
　　
　　英国位于欧洲西部，国土面积24.417万km2,2012年人口6323万，国内生产总值24352亿美元，人均GDP达到38818美元,是世界第6大、欧盟第3大经济体。

　　截至2013年3月31日，英国林地面积312.7万hm2,占土地面积的12.9%.其中，苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰的林地面积分别占45.1%,41.6%,9.8%,3.5%.英国的私有林占2/3,国有林占1/3.活立木蓄积量4.18亿m3,单位面积蓄积量173.3m3/hm2,高于欧洲和世界平均水平.全国2/3林地的树木、87%的针叶树和39%的阔叶树是在1950年后种植的.针叶林面积140.6万hm2,主要树种有西加云杉（Piceasitchenrsis）（占针叶林面积的49%）、欧洲赤松（PinusSylvestris）（占16%）、扭叶松（Pinuscontorta）（占10%）、挪威云杉（Piceaabies）、欧洲落叶松（Larixdecidua）、日本落叶松（Larixkaempferi）、花旗松（Pseudotsugamenziesii）等；阔叶林面积97.1万hm2,主要树种有橡树（Quer-cuspalustris）（占阔叶林面积的23%）、桦树（Betulaplatyphylla）（占16%）、梣树（Fraxinusspp.）（占13%）、山毛榉（Fagussylvatica）、梧桐（Platanusocci-dentalis）等.

　　1990-2010年期间英国森林面积一直在增加，增长幅度达10.3%.其中，半天然林面积从64.6万hm2增至66.2万hm2,增加了2.5%;人工林面积由196.5万hm2增至221.9万hm2,增加了12.9%.国有林面积从108.1万hm2降到95.9万hm2,减少了11.3%;私有林面积由153.0万hm2增至192.2万hm2,增加了25.6%.森林覆盖率由1980年的8.11%增至2010年的11.88%.

　　2 林区道路现状
　　
　　英国林区道路系统比较发达，在林业生产和森林旅游中发挥了重要作用。

　　2.1 林道功能演变及外部连通性
　　英国林区道路的主要功能随着林业经营目的的变化而变化。在林业发展的早期，林区道路主要为林区生产服务，主要功能是木、竹材的采伐运输。随着林业经营方向的改变、产业结构的调整，林区道路的功能已大大拓展，除了木材、林产品、生产资料的运输外，在资源管护、森林防火、有害生物防治、林区治安、森林旅游、林内休闲、林农出行等方面的功能与作用也日益凸现。英国林区道路发展也经历了由单一运输功能向多功能利用的演变过程。

　　英国很早就完成了工业化和汽车普及，公路交通十分发达。全国公路总长度40余万km,其中高速公路约8500km.按照所属部门不同，英国公路可分为交通部下属路政局所管理和养护的“战略性道路网”公路，相当于我国的国道；各地方政府出资管理和养护的公路，相当于我国的省道.借助于完善的道路交通系统和网络，英国林区道路与当地公路和国家战略性公路的连通性非常好，林产品和生产资料可以方便快速地运出和运进，游客也可便利地到达林区。

　　2.2 林区道路等级与林道网密度
　　英国林区道路可简单分为林区公路、林区自行车道和步行小道等3个类型或等级.不同类型或等级的林区道路相互交织在一起共同发挥其多种功能，林区公路主要用于木材或林产品和生产资料的运输，其他道路主要满足居民的旅游和休闲需求。

　　据2009年英国林业委员会统计数据表明，他们管理着82.7万hm2森林，维护着2.4万km的林区公路，向公众提供了2600km的自行车道，同时管理和维护2300多座桥梁.2008年国有林区林道网密度约32.2m/hm2（含林区公路和自行车道）。相比之下，目前我国营林区路网密度均值约4.5m/hm2,2009年印度自然保护区林道路网密度10~22.5m/hm2,2007年日本林内路网密度约17m/hm2,1996年奥地利生产林路网密度约89m/hm2.可见，英国林道路网体系比较发达，高于世界平均水平。

　　2.3 林道网优化配置的影响因素
　　对于林区道路修建布局、林道网密度及优化配置等，林地所有者主要考虑的不外乎是经济、环境和社会因素，并且近年来后两者的重要性有所提高。

　　经济因素考量是指林地所有者必须在道路修筑成本以及道路可能带来的潜在利益之间进行权衡，修建林区道路主要为了方便木材采伐与运输以及游客的进出，在保证林区道路能发挥主要功能之外实现修建成本最低是林区道路布局优化的基本原则。为了合理规划林区公路以使采伐成本最低，英国林业委员会要求在国有林区修建林区公路时尽量使路面起伏同地形一致，以减少土方工程量.因此，林区道路修建成本越高，森林所有者修路动力越低，路网密度就越低；同样，所有者从森林中能获取的利益越少，导致修路投入不足，路网密度就越低。并且，林道网密度过低，也会影响经营者从森林中获益。

　　同时，林道修建会对林区环境造成影响，既损坏森林原有土壤结构，又导致排水不畅侵蚀路基土层。然而，林道建设有利于地方发展与社会进步。据统计，林业委员会管理的林区道路每年提供500万t木材的运输，吸引5000万人次游客到森林旅游和休憩；森林旅游每年对当地经济收益的贡献总额达20亿英镑.基于环境因素，森林所有者会尽量保持较低的路网密度。然而，随着越来越多的人进入森林，出于森林生态服务和社会旅游需要，人为提高路网密度就十分必要。因此，为了以尽可能低的路网密度来实现林区道路的众多功能，林道网优化配置非常重要。首先，考虑林道网的外部连通性，充分利用发达的公路交通网络系统，合理修建林区支路，避免不必要的林区公路和岔路。其次，考虑不同地区的地貌特征，合理降低各林区的道路修建成本。最后，在某些珍稀物种分布的地区应尽量避免林道修建。

　　2.4 林道建设依据及关键技术指标
　　随着森林经营目标逐步由单一的林产品和生产资料运输向主要追求森林生态服务的多功能利用转变，英国林区道路修建与布局越来越多地关注林道对林地生态环境的影响：是否破坏了珍稀物种的栖息地，是否破坏了风景胜地的美观。同时，随着越来越多的人们涌向森林，林道提供旅游休憩的功能逐步强于伐木生产功能，自行车道以及步行小道就必须大量修建以满足需要。这样，旅游和休闲的社会因素在林道布局上的重要性显得日益提高。

　　英国相关部门对林区公路修建要求十分严格。政府要求林区道路修建时的土木工程必须按照交通部的《道路和桥梁设计手册》执行，不合适的材料禁止使用；为了排水，要求3.4m宽的拱弧形路面要有75mm的最小落差，路边要修筑排水沟，并要求路面至少高出排水沟150mm,排水涵洞直径至少为300mm,以450mm最宜.

　　3 林道投资体制
　　
　　英国不同权属森林区域道路修建的投资主体及审批、资金来源和投资管理有别。

　　3.1 投资主体及审批
　　英国私有林经营按所有者编制的森林经营方案进行，只要遵循森林可持续经营理念，无需政府审核批准和监督管理.英国私有林区道路投资完全取决于所有者的经营目的和个人决策，经营者主要考虑修建林道的经济收益，从而做出是否投资林道修建的最佳决断。由于私有林采伐需要得到英国林业委员会的批准，所有基于森林采伐目的而进行的林区道路投资也需要林业委员会的审批,审批通过后还可以得到林业委员会的无偿技术服务与咨询。

　　英国林业委员会负责经营管理国有林，起着国家林业行政管理和企业经营的双重作用，可以直接调配国有林系统的人、财、物和产、供、销，是国有林区道路建设的投资主体。其中，林业委员会下属的林业经营局负责国有林经营，也是国有林区道路投资的决策者和使用者。林道投资审批则由负责对林业经营项目进行资助的林业委员会下属的农村服务处来实施，而决定多大规模的投资由林业经营局申请。

　　3.2 资金主要来源
　　英国私有林所有者对私有林的经营和管理具有全部处置权，林区道路投资的资金完全由所有者自己筹集，既可用自己的私有财产也可向银行贷款，完全取决于所有者的个人行为。当然，为了促进林业发展，英国政府运用银行信贷、财政补贴等经济杠杆，向林农提供大量优惠贷款，以此鼓励自有资金不足的私有林所有者进行林区道路投资。同时，私有林区道路归私人所有，林道养护资金也归其负责筹备。

　　英国林业委员会用于投资或林道修建的资金主要来源于“国家林业基金”,该基金由林业委员会统一管理，不受年度预算支配。同时，国有林经营收入不上缴，多余部分可进入林业基金，或用于林业经营活动的扩展；若有不足，则由政府按预算拨款补足。英国国有林区道路养护全部由林业委员会负责，养护成本则可归入其经营支出。
　　
　　3.3 林道投资管理
　　英国不存在专门针对林区道路投资的法律和管理办法，由林业委员会自行负责，可看作一个单独的经济个体；而私有林所有者的投资行为同一般商业性投资几乎没有区别。所以，英国林区道路投资管理只需遵循国内通行的有关商业投资的法律法规和政策文件即可。

　　4 林道融资机制
　　
　　英国私有林区道路修建和养护所需资金均由森林所有者负责，融资渠道和机制单一。然而，出于促进林业发展目的，政府的财政和税收扶持政策使得政府也承担了部分私有林区道路修建和养护的开支。因此，英国私有林区道路的修建和养护投资，既可以是森林所有者独资的，也可以是政府和所有者合资的，但这并不影响私有林的所有权。

　　苏格兰政府2013年开展了一个乡村发展项目“可持续森林管理的道路修建”,是鼓励多元化融资参与林区道路建设投资政策的典型案例。项目开展目的是修建林道和完善林区基础设施，鼓励土地所有者对林地进行疏伐和开展造林活动，促进生物多样性保护，同时方便公众进入森林以提高当地经济潜力。拥有林地超过1hm2的土地管理者在完成所要求填写的表格后均可申请项目，只要私有林所有者按照要求修建林区道路，就可得到政府财政对具体项目投资总额50%的资金支持.

　　国有林区道路修建和养护所需资金均由英国林业委员会负责筹集，而林业委员会资金主要来源于“国家林业基金”和自身经营收入，不足部分由政府按预算拨款补充，所以国有林区道路修建的融资渠道简单。同时，国有林区道路养护所需资金计入林业委员会的经营支出，其融资方式更简单。

　　5 林道管理模式
　　
　　不同权属林区道路工程建设管理、项目质量管理和资金使用管理各有特点。

　　5.1 工程建设管理
　　英国私有林所有者根据经营特点，本着利润最大化原则来选择和决定林区道路修筑工程招投标形式和具体项目承建商或特定执行公司，以完成林区道路修建工程项目。但是，如何选择和决策及管理工程建设则完全取决于森林所有者本身。工程建设合同一旦达成，与工程项目有关的一切内容和要求都以合同规定为依据进行执行和监管。

　　虽然英国林业委员会负责国有林经营，但并不是所有项目都由他们自己来完成，其中70%的业务工作通过招投标方式移交给了遵守可持续原则运行的承包商来完成.当国有林区道路由林业委员会承建时，一切与道路修建相关的工作都必须由林业委员会内部各部门之间相互协作来共同管理和完成。如果林区道路修筑业务由外来承包商执行，工程建设管理必须按照英国中央政府的管理体制来进行。当投资项目确定后，项目主管部门（林业经营局）将与商务办公室（人事、财务、商事服务处）一起组织有效投标，根据成本确定中标者。中央政府规定，英国服务性项目投资超过10万英镑、工程项目投资超过100万英镑时，必须在欧盟范围内实行公开招标.

　　5.2 项目质量
　　管理英国私有林工程项目管理取决于所有者决策，依据项目双方达成的合同条款。有关项目质量管理内容，譬如技术标准、检查验收、操办程序和监管方法等，都按照合同要求执行。合同中未提及的，按照相关法律法规要求办理，比如，苏格兰的道路修建必须满足英国林业标准.

　　英国林业委员会自己负责国有林道修建工程时，也负责项目质量管理工作；同时，由负责内部审查和检验业务工作的“政策及实践处”进行最后工程的验收。林区道路修建由承包商修建时，项目质量管理更为重要，承包商在修建时必须按照《英国林业委员会道路规范》的要求来执行项目，任何超出上述文件要求的改动都必须获得英国林业委员会工程师的书面批准.

　　5.3 资金使用管理
　　英国私有林区道路修建过程中的资金使用管理由道路修建承包商负责，森林所有者只负责支付合同规定的应支付给承包商的修建费用即可。承包商在管理工程项目资金时，主要依据企业内部的规章制度。

　　国有林区道路由英国林业委员会负责修建时，工程项目资金使用管理按照林业委员会内部的资金管理办法执行。如果林道由承包商负责修建，承包商在获得项目承建权之后，按照自身的企业资金管理条例或规章制度来管理项目执行期间的资金流动和使用。
　　
　　5.4 环境影响评估
　　英国林区道路修建、采石场开发这类能显着改变地貌的活动必须进行环境影响评估，需要在环境影响评估规范许可的范围内实施。在修建林区道路时，路线选择尽量结合地貌特点，这样既可在视觉上显得美观，还可减少施工期间土方切削和填充量。

　　林区道路排水系统在设计和功能上与森林排水系统独立，林道修建可能会破坏森林排水系统，导致水土流失问题。因此，通过林道环境影响评估，重新调整系统设计和提升林区道路等级，改善和提高林区道路和桥梁质量。设计林区道路的路面、排水系统和采伐机器通道时，力图避免林区道路对景观、土壤、水道、水质的影响.同时，避免使用质量较差的公共道路和桥梁通行装载过重的木材运输车。

　　6 主要启示与借鉴
　　
　　英国国有林和私有林林区道路建设与养护分别由国家和企业负责。林道使用在保证林业生产的前提下，为全民提供了森林旅游方便。英国在修建、维护与利用方面确保和发挥林道多种功能的做法值得学习和总结。

　　6.1 私有林主和政府共同投资林道建设
　　英国林区道路建设资金来自私有林主和政府，发挥了森林经营者和所有者的共同作用。私有林所有者根据自身经营特点和利益来选择和决定林区道路的布局与建设，林业委员会负责修建和养护国有林区道路，既满足木材生产和运输，也更好地满足了居民对森林生态服务的需要。

　　我国也存在林区道路投资严重不足的问题，只有动员社会力量，才能筹集到修建和完善林区道路系统所需资金。政府既要通过财政投资支持林区道路发展，也应通过税收减免扶持林道修建，还需通过补贴和低息或无息贷款政策刺激和引导民间资本参与林区道路建设。

　　6.2 制定林区道路建设标准
　　英国林区道路修建标准十分严格且考虑环保因素。私有林经营者在修筑林道时，对于有古树、景观等重要意义的地块会加以保护。国有林区道路由外部承包商来修建时必须按照参考交通部文件制定的《英国林业委员会道路规范》来执行，对林区公路的宽度、承载量、排水系统等都有明确规定和要求。

　　我国林区道路建设标准和规范缺乏，需要加强研究和制定。严格科学的林道建设标准或规范，是修建高质量林区道路的前提和保障，也是降低修路对林区生态系统破环的管理手段，还是减少道路养护和木材运输成本的技术条件。高质量的林区道路既能保证木材运输畅通和安全，也方便林农出行和吸引游客，从而促进地方经济发展和改善林区民生。

　　6.3 以环境影响评估指导林道建设
　　英国林业标准要求，林区道路修建活动必须进行环境影响评估，并在环境影响评估规范许可范围内进行。林道选线尽量结合地貌、避免破环林区自然景观，林道路面、排水系统和采伐机械通道修建力图避免对环境、土壤和水道的影响。

　　我国林区道路建设在调整和完善系统设计时，也应按照基于环境安全的严格标准来执行，并进行环境影响评估，进而指导林道修建和强化生态环境保护。

　　6.4 促进林区道路多功能利用
　　英国林业委员会出台了全国林区木材运输指导文件,鼓励森林经营者之间交流信息，分时段共用彼此运输通道；引导道路管理机构合理规划公共道路交通系统兼顾木材运输；强化林道建设标准降低维护成本，保证林道木材运输通畅等。这些做法，既减少了林道数量，降低了林道的负面影响，也提高了森林经营者的经济效益，值得我国林道发展布局和建设规划参考，有效解决木材运输难题。

　　同时，英国林区道路的功能和使用与时俱进，在满足木材生产和运输的基础上，更多地倾向于满足森林旅游和生态服务的需求。英国3类林区道路中，有2类主要是提供给居民休闲和娱乐。同时，配套大量吸引游客的基础设施，为当地带来了巨大经济效益。我国森林旅游业迅速发展，急需建设更多林道，方便居民到达风景优美的林区进行游憩活动。借鉴英国经验，我国林道发展可兼顾生产经营与生态旅游需要，追求林道多功能利用。

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