图书馆实行政府购买的相关问题探究

　　1 前 言

　　作为社会力量经营街乡图书馆的试点，2014 年 1 月 2日，北京市朝阳区图书馆与朝外地区图书馆、悠贝亲子图书馆在朝外文化服务中心举办了"社会力量参与朝外地区图书馆运营签约仪式",三方（朝阳区图书馆、朝外地区图书馆、悠贝亲子图书馆）正式签署了《社会力量参与朝外地区图书馆运营合作协议书》，标志着北京市朝阳区图书馆在探索社会力量参与公共文化建设实践方面迈出新的一步，同时也标志着民间图书馆参与公共图书馆日常管理、运营模式的创新[1].

　　在国外，图书馆通过业务外包和委托经营等方式开展服务的例子有很多。在我国，近年来民间图书馆的发展也存在一些民营企业都难以避免的困境。但北京市朝阳区图书馆在探索社会力量参与公共文化建设上，通过政府购买，引入民营阅读组织参与图书馆管理与运营的方式，为政府、图书馆和民营阅读组织实现了多赢局面。政府开始从"办文化"向"管文化"转变，转变了政府的职能，缓解了政府的压力，扶持了民营阅读组织的发展，同时也为图书馆的服务注入了新的活力。

　　但是，我们在看到这种创新的同时，也需要对政府购买公共图书馆服务的适用性进行研究。首先，具备什么条件的公共图书馆可以交由社会组织运营？如果把各级图书馆都外包出去，没有很好地进行引导和管理，是否会削弱图书馆的公共属性？其次，具备什么条件的社会组织有资格运营图书馆服务？政府购买民营阅读组织或企业的服务应该基于哪些考虑？获得政府购买其服务的社会组织之间是否存在一些共有的特征和优势？政府购买公共图书馆服务的发展方向应该通向何处？上述这些问题都需要进行研究和探讨。

　　2 图书馆实行政府购买的条件

　　政府向社会组织购买公共服务是指"政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种'政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现'的新型政府提供公共服务方式"[2].政府购买公共图书馆服务，是将政府购买公共服务延伸到图书馆服务领域，委托主体是政府，受托者是公共图书馆或能够提供图书馆服务的社会服务机构，购买对象是图书馆业务、运营和管理等，政府通过财政支付全部或部分费用，与受托者达成契约关系[3].从国外和我国政府购买公共图书馆服务发展的实践来看，以购买对象来分，政府购买公共图书馆服务可以分为很多类型，如业务外包，包括采编外包、数据库建设外包、电子阅览室管理外包等；政府特别资助，包括政府资助民间图书馆、大学图书馆社会化开放等；政府直接资助，政府通过直接拨款给图书馆对图书馆短期或者长期项目进行资金资助；政府购买图书馆管理和运营，即将图书馆管理、运营外包给企业或者民营阅读组织等。这些类型彻底改变了过去完全由政府直接兴办图书馆的做法，鼓励和支持文化企业参与公共文化服务。

　　虽然政府购买公共图书馆服务的方式有很多，但并不是所有的公共图书馆都可以实行上述类型的政府购买方式。政府在购买公共图书馆服务的时候，应该首先明确政府、图书馆各自的职权和义务，然后针对不同的图书馆，实行不同类型的政府购买。

　　2.1 业务外包的适用对象

　　业务外包起源于 20 世纪 60 年代的美国，是一种企业的管理模式[4].这种模式一出现就受到了国内外图书馆的重视。在我国，目前涉及到外包的图书馆业务有采访、编目、图书加工上架、过刊装订、图书流通、阅览室管理、特色数据库和网站开发、文献再生化、设备维护、物业管理、自修室管理、夜间周末开放、参考咨询、昂贵设备使用等。

　　对于图书馆是否应该业务外包，一直以来国内外图书馆界的争论有很多。但之所以很多图书馆都开展业务外包，原因有很多，如节省成本、转移（或强化）工作重点、弥补相关专业人员与设备缺乏、规范某些业务流程、加快日常工作周期、提高工作质量等[5].

　　从某种程度上讲，图书馆最初选择业务外包基本都不是自发的，一般都是受到客观条件的制约，迫使图书馆将部分业务外包出去。而承包商大多是企业，采用成本核算、规模化经营的管理模式，在完成同一业务时，承包商的投入往往低于图书馆的投入[6].例如，编目外包。近年来随着许多图书馆规模的扩大，购书量大量增长，在编目人员人数不变的情况下，要在规定时间内保质保量地完成工作，只能选择外包。而图书馆业务外包发展至今，业务外包的内容也变得范围更广，方式更加灵活起来，如深圳图书馆将24小时自助图书馆的效益评估委托给专门的评估公司。随着时代的发展，图书馆规模和服务形式的不断增加，业务外包的范围也将越来越广。

　　虽然目前每个图书馆在开展业务外包方面都拥有一些自主权，但是，图书馆作为公益性的文化服务机构，在开展业务外包时必须以公共服务为出发点。无论是高校图书馆、各类型的专业图书馆，还是各级公共图书馆，都要认真分析本馆的功能，定位自己的核心业务，在不降低专业性、不盲目经营的情况下，将业务进行细分，选择能提高服务效率、适合外包的边缘业务，再将这些业务外包。例如，不是每一个图书馆都需要建立自己的餐饮、保洁、运输队伍，面对这些业务，图书馆可以选择外包[7].又如，日本富士通公司利用自主图像处理技术，获得西安图书馆馆藏的 30 万册数字化订单，开始了中国古文献数字化业务，为这些古文献的保存提供了帮助[8].对于这些需要昂贵设备或者自身技术条件无法完成的业务，图书馆就需要选择业务外包。

　　2.2 政府资助的适用对象

　　《公共图书馆宣言》明确指出："建立图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维护图书馆建设，并由国家和地方财政拨款。"[9]"纵观世界各国，不管其经济政治制度如何，都不以营利为目的、为宗旨去发展公益事业。西方国家已经实行了几百年的市场经济体制，但在公益事业上仍然坚持保护、尊重和扶持的态度，其图书馆大多由政府全额拨款或由社会全额资助"[10].政府直接出资资助图书馆的发展，是图书馆实行政府购买的另一个重要形式。

　　政府直接出资资助图书馆，是指政府不是通过新建或扩建馆舍、增添设备、美化环境、购置文献、配备人员等方式具体参与每一项图书馆的建设和管理运营等，而是直接提供资金，通过一次性或者项目开发的方式，来资助图书馆的一种政府购买方式。

　　从图书馆的管理体制（隶属关系）来看，我国图书馆除了公共图书馆，还有学校图书馆、科研图书馆、工会系统图书馆、共青团系统图书馆、军事系统图书馆等，以及各种民间图书馆。在众多类型的图书馆中，公共图书馆作为事业单位是国家和地方政府出资建设的，其公益性也得到了一致认可。而其他各类型的图书馆却各有自己的管理体制和经费来源，其发展方向和开放程度存在着一定的制约因素。尤其是针对民间图书馆的发展和大学图书馆的社会化开放问题，政府通过资助的方式促进这些图书馆的发展，将其纳入公共文化服务体系，对于发挥这些图书馆的社会效益更加有效。

　　从 20 世纪 90 年代末开始，民间图书馆的问题开始被国内图书馆业内人士关注，研究也在不断深入。但随着民间图书馆近年来的迅速崛起，其发展中存在的问题也在逐渐增多，在资金维持、法制法规支持及行业内部专业水平等诸多方面遇到了瓶颈[11].近些年来，对于如何实现民间图书馆的可持续发展之路问题，许多专家都做了深入研究。但是笔者认为，要解决民间图书馆的资金来源问题，实现民间图书馆的可持续发展，其中一个方式就是争取政府的资助，如政府"搭台"和民间"唱戏"的社区图书馆发展[12].无论是经营性的还是公益性的民间图书馆，通过与政府合作的方式，接受政府的项目购买或资助，都能为其自身的可持续发展创造一条新路。例如，北京华藏图书馆申报的"中华传统文化推广种子培训工程",在2011 年通过了民政局的评估验收，得到了政府购买的项目资金[13].

　　我国高校图书馆进行社会化服务开始于 20 世纪 80 年代，但其形式非常单一，仅限于服务校外特定用户（如开展馆际互借或为与高校有联系的社会个体开展书刊借阅服务），并且服务数量少、限制多、影响不大。究其原因，除了管理体制及经费来源的影响外，随着高校规模的发展，高校图书馆已经面临很大的服务压力，甚至还不能完全满足本校师生使用图书馆的需求，更不用说开展社会服务，这也是重要的原因之一。因此，许多高校图书馆只能根据自身的现实情况，向社会公众提供有限的借阅、信息服务等[14].但是，随着我国公共文化服务体系建设步伐的加快，高校图书馆与政府合作、实现社会化开放已经成为一种新的尝试，如深圳大学城图书馆与深圳市公共图书馆、深圳科技图书馆联合，构建了统一服务平台--"深圳文献港"[15].

　　未来将会有越来越多的图书馆与政府合作，提高社会化服务能力。

　　2.3 购买管理和运营的适用对象

　　近年来，各地区都大力开展公共文化服务体系示范区创建。而党的十八届三中全会指出，政府要"引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织"[16].

　　所以，引入社会力量参与公共图书馆管理将成为解决图书馆服务体系瓶颈问题的重要举措。

　　政府购买公共图书馆的管理和运营是指政府通过购买的方式，让社会力量参与到政府出资兴建的图书馆，使其为政府建立的图书馆提供劳务，参与图书馆的管理、运营等。它与业务外包或者直接资助在方式上相区别，侧重于政府出资，让社会力量参与图书馆管理、运营，变"养人"为"养事".

　　2014年1月，北京市朝外地区图书馆、朝阳区图书馆、悠贝亲子图书馆三方正式签署了《社会力量参与朝外地区图书馆运营合作协议书》[1].朝外地区图书馆负责提供设施与场地，朝阳区图书馆配送图书、提供数字化信息资源、验收悠贝亲子图书馆工作，社会力量悠贝亲子图书馆参与街道图书馆活动的开展和运营，而政府只适当对其提供资金补贴[1].这是朝外地区图书馆率先尝试的一种全新的社会力量参与管理和运营公共图书馆的三方合作模式。

　　笔者再以无锡新区图书馆引入社会力量参与管理和运营为例进行论述。2010 年，无锡新区图书馆建成后，采用政府主导、服务外包的管理模式，由政府提供基本场地条件、提供经费保障、制定服务标准，服务外包给艾迪讯电子科技（无锡）有限公司，并引入竞争机制和科学评估监督机制，按照公司化运作的基本方式，在确保公益性质的前提下，承办其图书馆的日常公共文化服务项目[17].

　　总结我国这些引入社会力量参与图书馆管理和运营的实践可以发现，引入社会力量参与图书馆管理和运营的图书馆是需要具备一些条件的。首先，北京市朝外地区图书馆和无锡新区图书馆都是新建图书馆。朝外地区图书馆成立于 2007 年 6 月[18],无锡新区图书馆于 2011 年 8 月正式开馆营运[19],这些图书馆的历史都不长。其次，这些图书馆规模都不大。朝外地区图书馆位于地区文化服务中心，建筑面积 209 平方米，馆藏文献总量 2 万余册、新书 500余册、期刊30余种[18];无锡新区图书馆建筑面积约2 500平方米，馆藏传统图书 3 万余册、期刊 270 余种、报纸80余种[19].从规模上来讲，这些图书馆都是中小型图书馆。再次，这些新建图书馆更多是基层图书馆，建馆时间短，没有历史包袱，能够进行全面改革，从而能更快、更彻底地进行管理模式的创新。由此我们也可以得出，引入社会力量参与图书馆的管理和运营，这种方式可能不太适合机构庞大、历史悠久的国家图书馆、省级公共图书馆及高校图书馆，因为这些图书馆都具有较重要的社会地位，并且机构庞大、人事复杂，如果在较短时间内实现彻底的管理模式创新和改革，困难比较大，并恐怕会降低其专业化程度。

　　3 社会组织承接政府购买的条件

　　2013 年7 月，李克强总理主持国务院常务会议，提出"研究推进政府向社会力量购买公共服务"[20].其中，社会力量是指"除政府机关和下属文化事业单位以外的个人和组织，包括个人、企业和非营利组织";而社会力量参与图书馆建设是指"在政府出资兴建和运行的图书馆之外，社会力量运用自有资金直接创办图书馆，或为政府举办的图书馆提供资金和劳务，或参与政府举办图书馆的管理和服务"[21].

　　政府购买公共服务的服务提供者是各类社会服务组织，这些组织可以是营利的，也可以是非营利的，可以是民间图书馆、阅读组织等非公办的图书馆（如悠贝亲子图书馆），也可以是非图书馆的社会组织（如台湾艾迪讯公司等），以及各类社会团体等社会服务机构。他们通常具有专业的业务能力、充足的人力资源、先进的资源设备及科学的管理方式，能够很好地提供图书编目、阅读指导等专业性的图书馆服务，所提供的图书馆服务有一定的质量保证，甚至超过某些图书馆的服务水平。政府购买这些组织的图书馆服务，可以提高图书馆服务效率，充分发挥图书馆的社会效应。

　　3.1 优 势

　　虽然我国公共图书馆通过业务外包、政府资助、委托经营管理等方式，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，但目前我国还尚未全面实践图书馆业务总体外包，而西方国家早在20 世纪70 年代就已实施。例如，LSSI（Library Systems & Services,图书馆总体外包服务提供商）是美国现在唯一一个图书馆总体外包服务提供商。到 2012 年，LSSI 为 17 个图书馆系统的 69 个图书馆提供了总体外包服务[22].在英国，2008年约翰莱恩整合服务公司（John Laing Integrated Services,简称JLIS）承包了伦敦豪恩斯洛自治区（London Borough of Hounslow）的整体图书馆与文化服务，通过提高图书馆的基础设施和技术，提升了图书馆的整体服务水平[23].在我国，悠贝亲子图书馆和艾迪讯电子科技（无锡）有限公司等能够承接政府购买图书馆管理与服务，也和国外的图书馆总体外包服务提供商一样，具有一些特定的优势。

　　3.1.1 专业性显着

　　美国 LSSI 成立于 1981 年，最初开展 Mini MARC（迷你机读目录格式）微型电脑编目系统和与图书馆相关的软件开发，从1997年开始开展图书馆总体外包业务[24].目前，LSSI 承接的外包业务已经从自动化系统管理、系统分析、编目和图书加工、馆藏分析、图书馆空间设计、员工支持及数据库建设，延伸到图书馆管理和运营等[24].它是世界领先的专业图书馆的服务提供商，以先进的科技和专业化的管理为社区图书馆提供高质量的服务[24].

　　悠贝亲子图书馆是国内第一家推广亲子阅读的专业机构，其专长在于：专业的亲子阅读指导和丰富的亲子阅读活动，它旨在帮助每个家庭建立良好的亲子阅读习惯，在亲子阅读中增进感情、开阔孩子的视野[25].

　　艾迪讯电子科技（无锡）有限公司的母公司是我国台湾省的艾迪讯科技股份有限公司，是一家在图书信息领域有着35年经营管理经验的"亚洲最大的图书馆系统公司"[26].它透过先进的SO（AService-Oriented Architecture,面向服务的体系结构）平台构架、RFID 技术及多年的经验，提供实际可行且满足不同需求的方案，为客户定制弹性化的套装系统，终端客户均可利用其 SOA 平台和 RFID 系统产品等成熟的技术和设备，从而降低服务成本、分散风险[26].

　　3.1.2 服务及资源丰富

　　美国 LSSI 帮助图书馆快速转换、升级、维护数据库，通过合并数据库开展资源共享；帮助提升个体图书馆效益，建立规范化的数据库组件，以降低风险，并提供平稳、速度快的声像数据库的技术解决方案；其优势在于专业化的图书馆系统与数据库维护等技术条件，以及管理与服务中的专业和规范化；可以为社区进行服务规划，开发和建立新的图书馆，并帮助现有设施进行扩展设计，帮助图书馆延长开放时间，提供更多的图书和材料，以降低成本，并提高运作效率等[24].这些优势都特别适合中小型具有总分馆体系的图书馆系统，尤其适合社区图书馆的建设、管理和运营。

　　在我国，目前悠贝亲子图书馆在全国已经发展至50多家，北京有35 家，因此其具有"全国广设分支机构"的优势，可以起到"以点带面"的作用，能更好地体现"示范性"[25].它的优势在于专业化的亲子阅读指导、推广经验，网络化的小型网点服务，非常适合为小型社区图书馆开展亲子阅读指导和亲子活动，以点带面地开展阅读推广。

　　在台湾，艾迪讯科技股份有限公司已在图书馆领域有着10多年的管理经验，并且其还能充分利用自己的技术和设备优势开展服务，如在无锡新区图书馆，其品牌的图书杀菌机能在30秒内完成整本图书的除尘与杀菌；馆内的多功能阅读区域还设有10余种设备，能为患有视力障碍、听力障碍的读者提供服务；阅读区域还放置了巨大的隔音电话亭，读者可以进去打电话，以免影响他人[26].这些优势将吸引那些资金充裕，但缺乏技术、资源及经验，而又需要先进化技术、系统和设备的中小型新建图书馆。

　　3.1.3 有效率的人力资源

　　美国LSSI、悠贝亲子图书馆和艾迪讯科技股份有限公司等图书馆服务组织还有一个共同的特点，就是人力资源优势。这些机构不仅具有专业化的人力资源，并且在提高人力资源的利用效率、降低人力资源的成本上有着更大优势。这些机构的人力资源与传统图书馆人力资源不同，其企业式的人力资源管理模式让专业化人才可以更有效率地开展工作。

　　北京市朝外地区图书馆的业务管理、书刊流通、阅读指导等为读者服务的工作全部由悠贝亲子图书馆承担，其中，人力资源成本、日常管理成本等支出共计8万多元[1],通过专业测算，低于其通过传统方式运营所需要的费用，这样就大大节约了运营和管理成本。

　　在无锡新区图书馆，艾迪讯电子科技（无锡）有限公司营运长黄盈证带领的 17 人团队全部属于企业职工，其2013年、2014年两年的合约，服务费含税只有近200万元，但却包含了人员工资和开展活动的全部费用，运营无锡新区图书馆的艾迪讯电子科技（无锡）有限公司处于一个微利的状态，利润率仅在 3%~5% 之间[27].

　　3.2 局限性

　　尽管承接政府购买的社会组织有很多的优势，但其还存在一定的局限性。私人企业或者民营阅读组织进驻公共设施同样会使图书馆运营与服务存在一些问题。

　　例如，企业逐利的特性会使图书馆管理与服务质量存在一定的风险。外包服务提供商总是宣称以较低的成本运营图书馆来吸引客户，但很多时候，他们是有意忽略那些隐藏的和不可控的成本。对图书馆而言，长久如此不但会威胁图书馆的管理和服务，甚至也可能导致图书馆总体运营成本的提高。另外，图书馆对人员不再拥有任用权，如果该组织频繁更换人员，将会对图书馆管理的稳定性和持续性产生威胁。并且，外包服务提供商为了压缩人力资源成本，可能导致高水平的图书馆人才流失。再者，各种各样的外包服务提供商及民营阅读组织在专业性和特色资源上存在一定的差异，有可能在一定程度上影响图书馆的文化风格。因此，引入社会力量参与管理和运营的图书馆，必须通过工作成效的质量评估，来准确评价图书馆的外包情况，从而根据实际需求来制定图书馆的方针和计划，以保证不降低其专业化程度和服务质量[22].

　　3.3 发展方向

　　虽然，目前承接政府购买的社会组织的类型有很多，但是笔者认为，在我国承接政府购买的社会组织的发展方向应该是非营利组织（Non-Profit Organization,简称NPO）。非营利组织的经营运作目的不是获取利润，而是政府以外的为实现社会公益或互益的组织，因此这种组织特别适合公共文化服务、教育等领域的政府购买。政府购买NPO 服务，在国外早已司空见惯。而在我国政府购买 NPO服务的代表应属香港。香港政府从事公共文化服务的机构主要集中在民政事务局，其下属的康乐及文化事务署主管有关文化和体育方面的事务，是香港最重要的管理公共文化服务的机构。1977年，香港政府开始确认自己在艺术发展中所担任的角色为"统筹者及催化者、所需基本设施的供应者及推动者，并于有需要时提供财政或其他资助，以培养艺术新秀或发展新的艺术形式",这就意味着主导文化服务的角色主要是由市政局承担，实行类似"反应式"的艺术政策，即政府设立一些被动式的、反映市场需求的机制，当艺术界有明显要求时，才给予援助或咨询，支援（拨款）以短期为主，双方无强迫性的义务[28].1977年，香港政府出资兴建香港艺术中心，它是第一个得到政府支持、由民间独立管理的艺术机构[28].在香港，社会服务、福利性民间组织的总收入中，只有约30%来自于社会捐赠和服务收费，而约70%都来自于政府购买服务，并且这些还不包括政府补贴民间组织办学的教育支出[29].其中很重要的原因在于，公立服务机构成本高，而民间社会组织不但专业性强，而且成本低[29].香港民政事务局通过政府出资购买 NPO 服务的方式为我国发展承接政府购买的 NPO,提供了很好的借鉴。

　　4 启 示

　　政府在进一步转变职能的同时应该清晰地认识到，从"办文化"向"管文化"转变，不应该是"甩包袱"的过程，而应该是提高效率的过程。"甩包袱"是相关单位和个人的一次重新洗牌和利益的重新分配，可能仅仅追求节约成本，而探索社会力量参与公共文化建设是提高政府和公共文化机构效率的手段，政府应该在保持投入甚至增加投入的基础上发挥更多的引导作用，因为这个过程可能涉及到公共文化服务的每个领域和受益人。