公益林生态补偿现存的问题与完善策略

　　摘    要：　森林生态补偿是以保护环境、促进人与自然和谐发展为目的，2019年新修订的《森林法》对于公益林生态补偿具有积极的促进作用，但是目前中国公益林生态补偿仍在法律制度建设、生态补偿金标准、补偿金来源等方面存在问题，需要不断完善法律法规，提高生态补偿标准，丰富补偿方式，以保护公益林的生态环境。

　　关键词：　公益林; 生态补偿; 补偿方式; 补偿标准;

　　森林生态补偿是以保护环境、促进人与自然和谐发展为目的，调整生态环境相关者之间利益关系的制度安排。分类经营制度下，商品林侧重于实现经济效益，公益林则是以维护生态平衡为主。保障公益林充分实现生态服务功能，以及公益林生产经营者的权利就需要不断完善公益林生态补偿制度。

　　1、 公益林生态补偿的相关法律规定

　　1.1、《森林法》的相关规定

　　1.1.1、 公益林的概念及划定。

　　公益林是与商品林相对的森林类别，以提供保存和管护好公益林为目的，从而发挥其生态功能，与森林权属无关。2019年12月新修订的《森林法》根据分类经营方式，把森林分为商品林和公益林。其中，第四十七条规定：“国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林。”第四十八条规定了公益林划定的主体是国务院和省、自治区、直辖市人民政府，并且规定了应当划定为公益林的区域，同时公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿。因此，公益林的划定主要是政府的行政行为，而在当前集体林权改革的背景之下，并且依据“三权分置”之后放活林地经营权的目的，促进商品林流转，实现规模化经营，提高了其经济效益。与之相反，公益林由于其生态保护属性，并不能随意经营利用。

　　1.1.2、 森林生态补偿制度。

　　新《森林法》第七条明确要建立森林生态补偿制度。森林生态补偿制度相对于生态补偿金制度而言已经有了极大的进步，但对于森林生态补偿制度具体表述仍然不明确，没有具体实质的内容。
 

　　1.2、《中央财政林业补助资金管理办法》

　　1998年《森林法》确立森林生态效益补偿金制度。自2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、2007《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，到2014年《中央财政林业补助资金管理办法》，明确了森林生态效益补偿用于国家级公益林的保护和管理，以管护补助支出和公共管护支出两种方式为国有的以及集体和个人所有的国家级公益林生态保护和服务提供经济上的补助，使得公益林生态保护资金来源具有稳定性。

　　2 、公益林生态补偿现存的问题

　　2.1、 法律制度建设不完善

　　《森林法》的修改是良好的开端，但目前完整且体系化的生态补偿法律制度还没有建立。当前主要是根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》、《国家级公益林区划界定办法》以及地方性法规及规章来确定公益林生态补偿标准。同时，森林生态补偿制度与生态效益补偿基金并不相同，仍然需要更加完善的立法对森林生态补偿制进行规范，确保该制度长期稳定。

　　2.2、 生态补偿金标准较低

　　目前森林生态补偿主要由政府主导，由中央财政提供基础的补偿标准，各地根据当地的情况，提高补偿的标准，提高的标准由地方财政承担。当前，国有国家级生态公益林的补偿标准是10元/667m2，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年15元/667m2。地方的标准一般高于中央的标准，并且各地区的补偿标准不同。以2017年省级以上公益林补偿标准为例，江苏省为30元/667m2，福建省为22元/667m2，浙江省为31元/667m2。但是林农对公益林生态补偿满意度不高。生态补偿标准偏低与公益林建设支出之间存在矛盾，这会损害林农财产利益及挫伤其生态保护的积极性。同时，由于集体林权制度改革，放活林地经营权，扩大了集体公益林和商品林收益差距，引发集体公益林管护难问题。

　　2.3、 补偿方式及资金来源单一

　　目前并没有形成多元的公益林生态补偿制度，主要的补偿方式是现金支付补偿金，同时其来源主要是财政支出。巨大的生态补偿金额完全由政府承担并不现实，狭窄的补偿来源会导致补偿金的不可持续，以及补偿范围和水平不能满足实际的需要，使得生态保护工作的展开受到制约。目前补偿主要以纵向补偿为主，缺乏生态横向转移补偿机制。例如，宁夏的生态补偿主要来源是中央，周边受益地区对生态服务的提供者进行的横向转移支付较为缺乏。

　　2.4、 公益林经营利用的限制较大

　　集体和个人所有的公益林补偿标准与商品林收益之间存在较大的差距，这与林农要求提高公益林补偿资金与财政压力之间存在矛盾。目前，新《森林法》规定，国家对公益林实施严格保护，经科学论证可以适度开发合理利用公益林林地资源和森林景观资源。公益林的利用的限制，使得集体林地权利人的权利得不到保障，于森林生态环境的保护不利。

　　3、 完善公益林生态补偿的法律对策

　　3.1、 完善相关法律法规

　　2019年《森林法》规定了要建立森林生态补偿制度，但是对于补偿制度的表述较为笼统，对于公益林也仅在二十七条规定了进行经济补偿。同时基于《森林法》、《森林法实施条例》也应当进行一定的修改以保证制度配套性。目前对于森林生态补偿制度没有具体的法律规定，因此需要明确生态补偿关系中各个主体的权利义务关系。增强具体规定的可操作性以及完善监督制度才能实现合理补偿。

　　3.2 、提高生态补偿标准

　　公益林生态补偿的标准与公益林产生的生态效益并不相等，需要提高生态补偿标准，以促进公益林生态保护。如何确定补偿标准，可以根据实际情况从以下两方面入手。第一，根据市场的变化以及社会经济的发展，适时调整补偿标准以符合实际的需求；第二，要进行差异化补偿，因为不同地区、不同类型的公益林建设成本与管护难度并不相同，甚至同一区域和类型的公益林、天然林和人工林的建设成本于管护难度也不完全相同；第三，提高生态补偿标准也需要多元化的补偿金制度，这基于更加细化的补偿内容，以目前主要是以管护补助支出和公共管护为主的补偿内容。以英国的乡村管理计划（CS）林地部分为例，其根据不同的目的进行补偿主要包括以下三个方面：一是林地建设补助金（WCG）为农民和土地管理中建设林地提供资金补助；二是林地管理计划补助金（WMPG）是为农民和土地管理者制定林地计划提供资金的补助；三是林地树木健康补助金（WTHG）主要用于树木健康恢复或改善。

　　3.3、 丰富补偿方式

　　政府作为公共利益的代表，并且作为公益林划定的主体，其应当承担生态补偿责任。但是森林生态补偿制度不仅要依靠政府的财政支持，也要发挥市场机制的作用。2018年《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》对生态补偿机制建设设定了目标，要求在2020年初步建立市场化、多元化生态保护补偿机制，到2022年补偿水平明显提升。集体林权改革明晰产权分林到户，有助于推动市场资源参与生态补偿，实现多样化的生态补偿方式，例如，首先可以发展生态购买，在生态购买中政府主要是收购终端生态产品以促进生产者保护生态环境；其次，发展森林碳汇交易，通过发展碳汇交易解决融资难的问题；最后，发展林下经济，在不破坏公益林资源且经过科学论证的前提下，发展林下经济不仅有助于提高林地的生产力增加林农收益，同时也有助于提高林农的生态保护积极性。

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