关于森林防火问责的几点思考

　　1 海南省开展森林防火问责工作情况

　　为了推进我省森林防火问责工作，2013年初我们以修订《海南省实施〈森林防火条例〉办法》为契机，将制定海南省森林防火问责工作相关条例或办法，一道纳入工作计划。经过充分调研并参考借鉴了兄弟省（区）的做法，草拟了《海南省森林防火领导责任制实施办法》上报省政府。我们提出两条建议：一是建议以省政府办公厅名义发布执行；二是借鉴兄弟省的做法，以与省森林防火指挥部、省政府法制办、省监察厅、省林业厅联合发文的形式发布执行。在此过程中省法制办发来《规范性文件法律审核意见书》称：《海南省森林防火领导责任制实施办法》中拟定的对乡（镇）、市（县）政府领导及其他相关责任人因未履行职责，发生森林火灾（标准为乡（镇）政府领导导致受害面积达500亩、市（县）政府领导达1500亩或造成1人死亡3人重伤），根据情节轻重，予警告、记过、记大过、降级或撤职处分的规定没有法律依据，议删除。理由是《行政机关公务员处分条例》规定除法律、法规、规章以外的其他规范性文件不得设立行政处分，造成《海南省森林防火领导责任制实施办法》出台夭折，至今没有建立起森林防火问责制度。

　　总结海南森林防火问责工作，多半是林业系统内的问责，且基层护林员、林场分管领导占多数。对乡（镇）、市（县）政府领导的问责多以森林防火检查通报的形式出现。对工作中出现的市（县）政府未按《森林防火条例》规定，将森林防火经费纳入财政预算、没有建立专业森林火灾扑救队伍等不落实行政首长负责制的履职问题，因没有法律依据而无法实施问责。本人认为这是森林防火问责迫切需要解决的问题。

　　2 关于森林防火问责的几点思考

　　2008年国务院修改颁布的《森林防火条例》提出：森林防火实行地方各级行政首长负制，对森林防火工作的开展发挥了极大的促进作用，可以说是森林防火工作的"牛鼻子",抓住这个"牛鼻子"森林防火工作的问题和困难都能迎刃而解。负责森林防火的监督和管理工作是《森林防火条例》赋予林业主管部门的法定职责，自然森林防火问责理应由林业主管部门实施。十八届四中全会提出建设法治政府，要求要完善行政组织和行政程序法律制度，推进政府行政执法机构、职能、权限、程序、责任法定化。坚持法定职责必须为、法无授权不可为。按照法治思维和法治方式解决问题的要求，在实际工作要落实依法问责，以下两个困惑需要解决。

　　2.1 谁来问责，谁被问责

　　根据《森林防火条例》第5条的规定，被问责者包括地方各级人民政府行政首长、政府有关部门，当然包括林业主管部门及森林防火指挥机构；执行问责的应是地方政府林业主管部门。

　　理论上看，谁来问责，谁被问责，这个问题很明确。但实际工作中，森林防火的工作都是由设在林业部门的森林防火办公室负责。森林防火指挥部办公室是同级政府森林防火指挥部办事机构，森林防火的监督和管理由政府林业主管部门承担。换句话说防火办是政府的，但在林业局办公。事实上政府的森林防火指挥部是一个协调议事机构，一年开不了几次会，在县一级政府指挥部办公室主任往往都是由县林业局局长兼任，具体工作则由林业局的防火办负责。于是有了两个层次上的防火办：政府的森林防火指挥部的防火办（虚的）、林业局的防火办（干活的）。在海南干活的市（县）防火办主任一般都是林业局内设股长担任，有些还是兼职，股级级别（市为科级）的防火办主任要到科级的乡（镇）（市为处级的区）执行森林防火的监督和管理工作。机构设置与法律赋予的职权不相匹配的现实造成森林防火问责工作难以落实。为此，有必要通过立法的方式，对森林防火指挥机构的职能、权限、责任、履职程序等进行明确。建议通过修订法律和地方《森林防火条例》实施办法等地方性法规的形式明确，以便依法有据。

　　2.2 问什么，怎么问

　　既然森林防火问责对象是各级地方政府行政领导、林业主管部门、森林防火指挥机构，以及政府其他有关部门工作人员，森林防火问责制度应当根据《行政机关公务员处分条例》的有关规定制定。

　　《行政机关公务员处分条例》第2章规定：法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员处分有规定的，依照该法律、行政法规、国务院决定的规定执行；法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员应当受到处分的违法违纪行为做了规定，但是未对处分幅度做规定的，适用《行政机关公务员处分条例》第3章与其最相类似的条款有关处分幅度规定。地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定《行政机关公务员处分条例》第3章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。

　　《森林防火条例》第5章法律责任规定了6种森林防火国家工作人员问责情形：一是未按有关规定编制森林火灾应急预案的；二是发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的；三是对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的；四是瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾的；五是未及时采取森林火灾扑救措施的；六是不依法履行职责的其他行为。根据上述法律法规的规定，森林防火问责要落实，还需对有关问责内容、程序通过立法形式予以明确。建议对有关森林防火问责情形予以细化、补充，诸如森林防火行政首长负责制落实标准、各级政府领导在森林火灾预防、扑救等工作中应履行职责的具体规定、发生何种森林火灾后有关责任人的何种行为应受到追责等内容，通过修订地方性法规形式明确，以便有法可依。

　　根据《森林防火条例》第41条规定：县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。因此，对需要进行问责的重大、特别重大森林火灾，组织开展对火灾进行调查评估是启动问责的前提。林业主管部门应当在向火灾发生地政府提交的森林火灾调查报告中对有关责任人不履职或论作为造成的后果提出问责建议。为此，建议通过修订地方性法规明确森林火灾调查评估组成部门，包括将有关行政监察机关纳入森林火灾调查组成部门，确保森林防火问责的落实和实施。