社会保障论文
摘 要： 慈善事业发展源远流长, 但随着现代福利制度的产生, 特别是第二次世界大战之后, 蓬勃发展的福利体系对慈善事业造成一定的挤出效应, 慈善事业也从传统的“扶危济困”范畴向“大慈善”格局发展。福利模式是影响慈善事业发展重要因素:在补救型福利模式下, 慈善事业获得了最大的发展空间, 对福利制度的补充作用也最为明显;在社会保险型福利模式下, 强大的社会保险抑制了慈善事业的经济保障功能, 但慈善事业的服务保障功能持续发挥作用;在北欧福利模式下, 高水平、综合性的福利制度从整体上限制了慈善事业的规模, 但随着福利危机的出现, 北欧国家亦是开始重视慈善事业在社会保障制度中的功能。
关键词： 福利模式; 慈善事业; 补救型福利; 社会保险型福利; 北欧福利模式;
毋庸置疑, 慈善事业和福利制度之间存在着密不可分的关系。慈善事业作为社会化保障机制的重要组成部分, 构成重要的福利来源。“福利”一词被广泛提及是发生在第二次世界大战之后, 各国的福利体系一方面包括政府提供的各类国民生活保障计划 (通常是主要的方面) , 同时基于政府和市场的天然关系, 市场化福利也通常纳入到国民生活保障体系中, 政府和市场是福利的主要供给主体。然而, 20世纪70年代的经济危机打破了这种福利供给模式, 越来越膨胀的政府福利给财政带来沉重压力。同时, 市场化福利中“市场失灵”产生的不利影响日益凸显, 各国纷纷寻求改革, 以期找到新的福利提供主体。在此背景下, 福利多元主义发展起来。1978年, 英国沃尔芬德委员会发布《志愿组织的未来》的报告, 该报告主张将志愿组织纳入社会福利的供给者行列中。在此基础上, 1986年罗斯详细阐述了福利多元主义的概念, 将福利提供主体从政府扩展到全社会, 形成政府、市场和社会的三方福利供给结构。在此过程中, 随着“大慈善”格局的发展, 慈善事业在整个社会中的角色越来越重要, 除了发挥对政府和市场福利的“查缺补漏”功能外, 慈善事业越来越多地在科教文卫等领域发挥作用。
同时, 福利模式是影响慈善事业整体规模和作用发挥的重要因素, 不同福利模式下慈善事业发展的空间以及发挥的作用是不同的。在北欧福利模式下, 慈善事业发展空间相对有限, 而在美国补救型福利模式下, 慈善事业发挥作用的领域更加广阔, 发展水平也更高。本文将世界上主要福利模式划分为补救型福利模式、社会保险型福利模式和北欧福利模式, 并考察在三种主要福利模式中慈善事业的发展情况。此外, 如何在当前社会保障制度条件下发挥慈善事业的作用亦是本文关注的焦点。
一、补救型福利模式下慈善事业的繁荣发展
在补救型福利模式下, 社会救助制度是主要的福利类型, 政府为全社会提供“最低安全网”, 在有限的政府保障之外, 市场化福利是整个福利体系的重要组成部分, “强市场弱政府”是补救型福利供给的主要特征, 这种福利模式的典型代表是美国。本文以美国的养老保障、医疗保障和社会救助来说明美国补救型模式的特征。在养老保障方面, 政府提供的养老保险替代率较低, 大约在40%左右, 市场化的私人养老保险制度发展较为繁荣。在2014年, 美国的私人养老保险计划为693925个, 覆盖1.35亿参与者, 计划总资产为8.2万亿美元, 占当年GDP的比重为45.2%。[1] (P1P5P10) 在医疗保障方面, 美国不存在全国性的公共医疗保险计划, 政府主要为部分群体提供医疗保障, 如针对低收入老年人的医疗照顾计划 (Medicare) 、针对低收入群体的医疗救助计划 (Medicaid) 以及各州的儿童健康保险计划 (State Children’Health Insurance Program) 等。奥巴马曾经推动建立全国性医疗保险计划为之前的制度“补漏洞”, 但这一计划仅仅是推动制度外的人加入商业医疗保险制度, 政府在医疗保险领域承担的作用相对较小。在社会救助领域, 近年来, 美国不断改革其“社会最低安全网”, 其主要趋势是削减救助水平, 提高社会救助的“瞄准度”以及加强工作和福利的关系, 比如在从AFDC (未成年子女家庭救助) 向TANF (困难家庭临时救助) 改革的过程中, 困难家庭领取救助的前提是拥有一定的工作或志愿服务经历, 且领取救助的时间缩短, 由此导致社会救助方面的支出呈现短暂下滑, 制度受益人口和受益家庭不断减少。
总结美国补救型福利模式的特征可以发现, 政府在福利供给中承担相对有限的责任, 这种有限责任为市场化福利和社会化福利的发展留出了广阔空间, 慈善事业也因此蓬勃发展起来, 这也与美国宪法中“小政府、大社会”的精神相符。在美国慈善事业发展过程中, 政府给予了政策和监管方面的最大支持, 同时还以购买服务的形式支持慈善事业发展。
(一) 政府支持是推动美国慈善事业发展的重要动力
在1935年之前, 以慈善组织为代表的非营利组织是提供福利的重要力量, 对此, 美国政府采取了默认的态度。虽然在之后的发展中, 政府和慈善事业之间的关系一度十分紧张, 但从总体上看, 政府愿意并且积极采取措施促进慈善事业发展。美国政府支持慈善事业发展主要体现在以下两个方面:
第一, 政府为慈善事业提供宽松的发展环境, 其中包括宽松的准入环境。在美国, 注册成为一个慈善组织是很容易的, 慈善组织要提供资料证明自己从事的活动是慈善性质的, 这些活动包括宗教、慈善、科学、公共安全监测、图书馆、教育、促进国内或国际业余比赛、防止虐待儿童或动物等 (1) , 慈善组织必须保证其资金用于上述八项活动的至少一个。注册成功之后, 慈善组织还要在运行一年之后向美国国税局提交免税申请, 证明自己组织的运行符合慈善活动的性质, 税务部门对其资格审查合格后, 慈善组织即可以享受免税待遇。良好的税优政策是促进美国慈善事业发展的关键因素。《国内税收法》第501 (c) (3) 条款对包括慈善组织在内的非营利组织的免税资格进行确定, 根据该法, 慈善组织从事慈善活动可免除各种营业税和所得税, 并且个人或企业向慈善组织捐赠时可享受捐赠税收扣除的优惠。
第二, 政府以购买服务的方式支持慈善事业发展。在美国公共慈善组织的收入来源方面, 服务收费和政府支持占到组织收入来源的绝大部分。2013年, 美国主要公共慈善组织收入中的私人服务收费占到47.5%, 政府合同购买服务占到24.5%, 私人捐赠占到13.3%, 政府资助占到8%, 投资收入和其他收入占到6.7%。[2] (P7) 一方面, 政府通过与非营利组织签订合同 (contracts) 的方式购买慈善组织的服务, 另一方面, 如果慈善组织的服务符合政府在公共利益方面的需求, 政府将会对其直接进行资助 (grants) , 二者都是在不增加公共资源投入的前提下, 向民众提供社会服务 (2) 。2012年, 美国政府与55702个慈善组织建立了“合同”或“资助”的关系 (3) 。
(二) 美国慈善事业的繁荣发展
美国补救型福利模式为慈善事业发展留出的广阔空间以及政府对慈善事业的大力支持, 都推动美国着慈善事业蓬勃发展起来。在《2017年世界慈善指数》中, 美国慈善事业的全球排名是第五 (2016年是第二) 。[3] (P10) 美国发达的慈善事业主要体现在以下几个方面:一是慈善基础广泛, 捐赠者包括个人、基金会、遗产捐赠和企业捐赠, 其中个人捐赠是捐赠收入的主体, 2016年个人捐赠占整个慈善捐赠的比重为72%。二是慈善捐赠收入数额大。2016年, 美国慈善捐赠收入为3900.5亿美元, 占GDP的比重为2.1%, 而在1976年这两个指标分别是31.9亿美元和1.7%。不同于其他国家慈善事业收入中较大的政府资助占比, 美国慈善事业的收入主要来自于民间, 这也从另一个角度反映了美国广泛的民间慈善基础。三是慈善事业支出涉及的领域较大, 包括宗教、教育、社会服务、基金会、健康、公共福利、文化艺术、国际事务、环境和动物、个人支出等方面。
除了慈善规模整体较大外, 美国慈善事业还从各个领域促进社会发展, 补充政府福利待遇的不足。一是慈善事业更强调从根源减少贫困。不同于美国传统社会救助的“授人以鱼”, 慈善事业在贫困救助领域更加强调“授人以渔”。慈善组织通常探寻产生贫困的原因, 从原因入手解决贫困问题。例如维拉基金会创立了“曼哈顿保释计划”, 揭露被拘留的穷人因为无力缴纳保释金而延长拘留的问题, 结果促成一项刑法改革, 不但使得穷人享受保释待遇, 而且为政府节约了大量资金。同时, 慈善事业还配合实施政府社会救助政策, 扩大公共政策的影响范围。二是慈善事业积极推动医疗卫生事业发展。如推动医疗保险改革, 协助解决公共危机, 支持医疗研究机构运行等。三是慈善事业积极参与灾难救助。特别是在灾难发生的初期或小灾难中, 慈善组织的作用更为明显。
(三) 对补救型福利模式与慈善事业关系的总结
对于补救型福利模式来说, 政府承担的保障作用被降至最低。在政府承担有限责任的基础上, 国民获取保障的主要来源是市场, 但由于市场失灵问题的存在, 市场化保障亦是面临覆盖面有限等问题。因此, 在政府、市场和社会的互动中, 社会化保障成为国民福利的重要选择, 慈善事业是其中之一。在美国补救型福利模式背景下, 慈善事业获得了极大的发展空间, 税法规制是美国慈善事业发展的重要特征, 社会组织通过税法认可获得慈善组织资格, 政府通过税法监管慈善组织行为, 慈善组织依据税法从事相关活动。在与福利制度之间的关系方面, 美国慈善事业和社会保障制度是互补并行的, 针对社会保障制度运行中出现的问题, 慈善事业起到弥补和促进作用, 但慈善事业又具有独立性, 在经过长时间的发展后已经形成相对完整的运行模式和保障机制。
二、社会保险型福利模式下社会保障与慈善事业的角色分工
在社会保险型福利模式下, 各类社会保险计划是福利制度的核心, 社会保险的覆盖范围广, 待遇目标通常是维持一定的生活水平, 该模式的典型是德国。在经过100多年的发展后, 德国社会保险制度为其公民提供了强大的经济保障, 据相关资料显示, 在2017年, 德国大约有93%的劳动人口被覆盖在社会养老保险制度内, 67岁退休后的全额养老金替代率为67%。[4]除此之外, 德国还建立了职业养老金和个人养老金, 这三类养老金制度使得德国老年人能够维持一定水平的退休生活。在医疗保险方面, 2012年的研究早就指出, 其强制性社会医疗保险覆盖率已经达到90%以上, 再加上商业健康保险, 其覆盖率能达到99%以上。[5]通常来讲, 强大的社会保障制度会对慈善制度产生排斥作用, 但这种情形并不适用于德国, 德国慈善事业亦是处于欧洲领先水平。德国慈善事业很突出的表现是其强大的基金会组织, 德国基金会传统根深蒂固, 随着德国经济实力的增强, 其基金会数量快速增加, 规模逐步扩大。在2001—2016年间, 德国基金会数量从10503家增加到21806家, 特别是在德国东部地区, 基金会增长趋势更为明显。[6]
在德国, 社会保险制度为国民提供了强大的经济保障, 慈善事业的经济保障功能则不那么明显。服务保障是德国慈善事业发挥作用的主要领域, 这与德国慈善事业和社会服务发展的历史一脉相承, 或者说, 在服务保障领域, 慈善事业的作用从未消失或减弱。我们可以这样说, 在德国, 慈善事业和社会保障制度各司其职、相互配合, 共同构成德国福利体系, 德国慈善事业和社会保障制度在很大程度上是服务保障和经济保障的分工。
(一) 慈善事业在社会服务供给方面发挥关键作用
第二次世界大战之后, 多数欧洲国家建立起政府主导的福利模式, 公共部门成为社会服务的主要提供者, 但德国维持了原来的社会组织为社会服务主要提供者的状态, 积极发挥慈善组织等社会组织在提供社会服务方面的职能。本文以老年长期护理服务为例, 来展开说明慈善组织在社会服务供给中的重要作用。
1983年之前, 德国老年长期护理服务主要由家庭提供, 并且德国社会保险制度也为女性居家照料提供了条件。但是在这种背景下, 依然有些护理需求无法得到满足。如果家庭无法提供护理服务, 那么地方政府将会承担相应的责任, 但是, 地方政府并不会直接提供服务, 而是与慈善组织签订服务购买协议, 只有当慈善组织无法完成任务时, 地方政府才会建立自己的护理机构, 或者购买私人组织的服务。随着人口老龄化程度不断加深, 老年护理需求不断增加, 无论是地方政府还是慈善组织, 他们均面临较大的财政压力, 急需将老年护理的风险扩散到更大范围内。因此, 在1983年, 地方政府、区域社会救助机构、慈善组织、德国红十字协会和德国老年救助监督委员会联合发表了“共同倡议”, 建议将长期护理服务覆盖在社会保险框架之下。[7]
1994年, 德国出台了《护理保险法》, 出于扩大护理服务供给的要求, 德国废除了慈善团体在长期护理服务供给中的垄断地位, 将市场向所有供应商开放, 包括其他非营利性组织、营利性组织等服务提供者 (见表1) 。从整体上来看, 德国老年护理服务包括两大类:养老院服务和家庭护理服务, 服务提供者包括公共部门、私营部门和非营利部门, 其中非营利部门一直是老年护理服务的主要提供者。在1999年, 非营利性养老院提供的护理服务占到所有服务的56.6%, 家庭护理服务方面更是占到62.5%, 之后随着私营部门提供服务的增加, 非营利部门提供服务的占比有所降低, 但依然占据绝对的主体地位。相对而言, 德国公共部门在护理服务供给方面的作用相对有限, 提供服务的占比呈现下降趋势, 特别是在家庭护理服务方面, 长期不足2%。
表1 1999—2009年德国不同部门提供的护理服务占比 (%)
资料来源: (德) 史蒂芬·格罗斯.德国的社会公共服务体制及改革[J].中国机构改革与管理, 2014 (Z1) :19.
(二) 慈善组织提供社会服务的运行机制———政府购买服务
慈善组织提供社会服务的过程也是政府购买服务的过程。通过发挥自身长期积累的经验优势, 德国慈善组织一直是社会服务的主要提供者, 但如前所述, 由于一系列的限制, 相对于其他欧美国家, 德国的个人捐赠水平相对较低, 国民捐赠率仅为33%, 这就在一定程度上限制了慈善组织发挥社会作用的空间。在此背景下, 政府购买构成德国慈善事业的重要收入来源。据相关研究显示, 在德国慈善组织的收入中, 政府购买占比将近2/3, 高于英国和美国 (均为1/3左右) 。[8] (P82) 经过多年发展, 德国已经形成相对成型的政府购买社会服务模式, 其中包括政府与慈善组织的谈判模式。
具体到慈善组织提供服务的过程, 我们依然以老年护理服务为例来说明。如前所述, 德国老年护理服务的主要提供者是非营利性组织和私营组织。2014年, 柏林共有600个相关的护理服务提供组织, 其中200个属于非营利组织, 400个属于营利性组织, 但是从服务提供量上来看, 非营利组织提供的服务超过75%, 营利性组织提供的服务不到25%。[9]这些非营利组织主要是平等福利联合会柏林分会的会员, 联合会并不干涉组织提供护理服务的过程, 而主要是代表这些组织与服务购买者进行谈判。根据《护理保险法》规定, 法定护理保险主要提供四种类型服务:与身体活动相关的服务、日常生活护理服务、与运动健康相关的服务、医疗护理服务。但是, 护理保险制度本身没有规定上述服务的价格和数量, 这就给联合会与保险机构之间留下了较大的谈判空间。通常情况下, 联合会将代表基层慈善组织与护理保险经办机构就服务的具体内容、价格和提供方式进行协商谈判。
(三) 对社会保险型福利模式与慈善事业关系的总结
德国已经形成慈善事业和福利制度各司其职的运行模式, 慈善事业在进行有限的慈善救助之外, 成为社会服务的主要提供者, 在其提供服务的过程中, 出资方既可以是政府, 也可以是社会保险经办机构。德国慈善事业为我们展示了不同于欧美的发展模式, 在与社会保障制度的关系方面, 呈现出明显的分工特点:社会保障负责经济保障, 慈善事业负责服务保障。慈善事业和社会保障并行发展, 互为补充, 虽然美国慈善事业和社会保障之间亦是互为补充, 但没有呈现出明显的服务和经济分工特色, 这主要源于德国社会保险模式的强大经济保障力量。
三、北欧福利模式下慈善事业的有限发展
在福利模式分类研究中, 无论是“三分法”“四分法”甚至是“五分法”, 北欧福利模式均以高水平、综合性、普惠性等特征而闻名于世。在养老保障制度中, 各北欧国家均建立起以居住权为特征的非缴费型养老金制度, 即使是缴费型的社会保险制度, 如丹麦的ATP养老金, 其待遇和缴费之间的关系并不密切, 在很大程度上是一种就业关联制度, 只要有缴费和工作时间, 参保人在退休后就能领到一笔养老金, 并且养老金计发基础是工作期间的最高工资, 所以这是相当慷慨的制度安排。20世纪90年代以来, 养老金待遇和缴费之间的联系加强, 个人缴费比重上升, 但北欧养老金的慷慨性质并未发生根本改变, 特别是非缴费型养老金, 虽然从原来的普惠型改为收入调查型, 但待遇水平却有了一定上升。在医疗保障领域, 政府通过公共制度安排保障国民的基本就医;家庭津贴制度是北欧福利之所以被称为“从摇篮到坟墓”福利制度的主要原因, 家庭津贴包括儿童津贴, 这种津贴由中央政府财政向所有儿童提供, 其普享性和免税性自首次立法以来就未曾改变过。
在政府、市场和社会三方福利供给结构中, 北欧各国福利的主要提供者是政府, 相应地对市场化福利和社会化福利产生了挤出效应。但是, 20世纪90年代经济危机同样给北欧福利国家敲响了警钟, 一些地方政府开始意识到私人部门和第三方部门的重要性, 并加强与他们的合作, 慈善事业开始参与社会经济生活中, 慈善组织在社会服务领域崭露头角。
(一) 综合性的福利制度降低了对慈善事业的需求
如前所述, 北欧福利以综合性、普惠性和高水平为主要特征, 在这种福利保障模式下, 无论是人口贫困率还是收入分配差距, 都处于较低水平。OECD相关统计数据显示, 在贫困率方面, 2015年芬兰人口贫困率为6.3%, 挪威为8.1%, 瑞典为9.2%, 均处于OECD国家里的较低水平, 而美国的贫困率水平高达16.8%。在社会收入分配方面, 以基尼系数为例, 北欧国家的基尼系数均不到0.3, 在2015年, 芬兰为0.26, 挪威为0.27, 瑞典为0.28, 同年美国的基尼系数为0.39。[10]社会福利制度产生的收入分配结果降低了人们对慈善事业的需求。从某种意义上来说, 慈善事业产生和发展的社会基础是一定的收入分配差距, 美国慈善事业繁荣的很重要的标志是一些大型私人基金会的存在, 而这些大型私人基金会背后则是超级富豪的存在。福布斯全球前100位富豪排行榜显示, 上榜的美国富豪数占全部排行榜的三分之一之多, 而北欧地区只有2个瑞典人和1个丹麦人上榜, 虽然经济发展状况良好, 但财富并不集中, 这在很大程度上归功于累进税制度。累进税制度削弱了富有阶层参与慈善的意愿和能力, 同时也削弱了慈善事业的经济基础。
近年来, 随着北欧慈善事业开始发展起来, 其关注的重点并不在“扶危济困”等经济保障领域, 而是更多地集中在科教文卫等方面。如表2所示, 在2014年, 挪威超过1/3的个人捐赠资金用于国际援助, 27%的资金用于宗教, 用于健康和社会服务方面的资金仅占28%。在慈善基金会的资金使用方面, 将近1/3的资金用在研究领域, 15%的资金用于教育, 文化、体育和宗教领域的资金支出占比为20%, 社会服务方面的资金支出占比仅为13%。相对于其他国家, 北欧地区慈善事业在社会服务方面的支出比重较低, 主要原因在于北欧国家存在大规模的公共社会服务供给部门, 地方政府是社会服务的主要提供者, 中央政府是社会服务的主要资助者, 在公共部门占主导的情况下, 留给慈善组织等社会组织的空间就相对有限。慈善组织更加关注国际援助、宗教、科学研究等领域, 比如慈善组织对医疗和健康领域的关注, 他们更加集中于医疗研究方面, 在具体的治疗和住院服务方面则关注得较少。
表2 挪威慈善基金的用途
资料来源:Barry Hoolwerf and Theo Schuyt.Giving in Europe:the state of research on giving in 20 European countries:Research on Giving in Norway[EB/OL].https://www.dedikkeblauwe.nl/news/givingineurope.
(二) 政府购买促进社会组织的发展
面对经济危机以及福利国家在应对危机时的供给不足与僵化, 非营利性的社会组织在北欧国家发展起来, 丹麦、瑞典、挪威、芬兰等国政府都以签订合同的方式与社会组织签订协议, 以扩大社会服务的供给和来源, 社会组织在福利体系中承担越来越重要的职能。在这种背景下, 北欧国家社会组织的角色也发生了巨大的转变 (见表3) 。在转变之前, 芬兰社会组织的主要职能是为特定群体或组织争取利益, 或引起政府的关注, 不具体提供服务或商品, 但转变之后, 社会组织开始提供特定商品或服务, 同时也提供就业, 比如在2012年, 芬兰登记在册的社会组织共提供了7.7万个全职就业岗位[11] (P47) , 在与政府的关系方面, 之前二者并没有固定的联系, 可能会在某种情况或项目中合作。从当前看, 社会组织成为政府重要的合作对象, 并构成了公共服务体系的重要组成部分。在组织活动的原则方面, 之前社会组织以非营利性为组织原则, 而现在则开始部分追求组织收益, 在法律依据方面, 社会组织一直是在政府部门登记注册的机构, 当前由于开始提供社会服务和商品, 被称为社会企业。在雇员组成方面, 志愿者一直是社会组织雇员的组成部分, 转变之后, 社会组织的有偿雇员开始增加, 但志愿者依然是主要构成。
表3 芬兰社会组织承担角色的转变
资料来源:Cheryl Lehman, Accountability and Social Accounting for Social and Non-profit Organizations, Howard House, Wagon Lane, Bingley BD16 1WA, UK, 2014, p49.
随着社会组织开始提供特定服务和商品以及政府对社会化服务需求的增加, 政府开始不断加大购买社会服务的力度。政府购买成为社会组织收入的重要来源, 但并非所有社会组织都能在政府那里得到一样的支持, 那些提供健康服务的社会组织, 得到的政府资助相对较多, 而体育、文化等领域得到的政府资助相对较少, 这主要依赖于政府对社会组织服务的购买力度以及需求。
(三) 对北欧福利模式与慈善事业关系的总结
相对于其他两种福利模式, 在北欧福利模式下慈善事业的发展相对有限, 且发展时间较晚。高水平综合性的社会保障作用对慈善事业的发展产生了抑制作用, 慈善事业发展的社会基础并不深厚, 导致慈善事业发展水平相对较低。但在经历了一系列经济危机后, 政府在提供保障方面的能力受到严重影响:一方面, 高水平福利对政府造成了较大的财政压力, 政府急于通过其他途径替代当前保障措施;另一方面, 社会对福利的要求越来越多样化, 相对单一的政府福利无法满足社会需求。在这种背景下, 北欧慈善事业开始发展起来, 越来越多的地方政府开始寻求与慈善组织合作, 不断加大购买慈善组织服务的力度, 政府直接提供的社会服务越来越少, 形成慈善事业对社会保障的部分替代。
四、启示与建议
福利多元主义为我们解释了世界福利制度变迁的主要特征:当国家福利遭遇可持续发展危机时, 其他福利供给方开始加入, 志愿组织和非营利性组织逐渐在整个福利体系中发挥作用。这个福利变迁过程以政府为主导, 市场、家庭、志愿组织是对政府福利的补充。如果我们跳出这个传统福利变迁过程, 将慈善事业考虑到福利范畴中, 并将福利变迁的历史延长, 慈善事业可被视为是最初的、社会化的福利体系。当民间慈善事业无力解决越来越多的社会问题时, 政府福利开始出现, 市场福利亦是繁荣起来, 这也是一种对福利多元主义的解释。也就是说, 当我们用另一种福利多元主义的观点解释福利变迁时, 慈善事业和慈善组织发挥福利保障作用的时间要长得多。从慈善事业本身发展来看, 当前慈善事业的发展早已跳出了传统的“扶危济困”范畴, 形成了综合性的“大慈善”发展格局, 形成对社会保障制度的重要补充。
(一) 正确定位政府和慈善组织的合作伙伴关系
从理论上讲, 政府、市场和慈善组织三者是相互独立的关系。相对于市场与慈善事业的关系, 政府与慈善事业之间的关系要敏感得多, 政府的税收政策和监管政策是慈善事业发展的关键, 同时政府还赋予了慈善事业非营利组织的地位, 这种地位是慈善组织运行的前提。此外, 政府提供的公共产品和服务与慈善组织提供的公益性产品和服务, 在某种程度上具有相通性, 二者在有些情况下可以相互替代甚至会重合。因此, 在这些产品和服务的供给中, 政府和慈善组织要明确分工与合作关系, 从而实现资源的优化配置。为此, 政府要为慈善事业发展提供良好的环境, 如法制环境、税优环境、监管环境和文化环境等;要改革对慈善组织的支持方式和标准, 推行政府购买服务。政府支持慈善组织应当以社会需求为出发点, 强化慈善组织在提供社会服务方面的能力和地位。
(二) 继续强化慈善事业对我国社会保障制度的补充促进作用
当前, 我国社会保障制度发展依然处于相对初级的阶段, 制度规模和整体水平相对有限。在处理慈善事业和社会保障制度之间的关系时要注重发挥慈善事业在社会保障体系中的作用, 缓解政府社会保障制度的压力, 尤其是在服务保障方面, 慈善事业发展空间较大。具体而言, 我们可以从以下几方面着手:
首先, 继续发挥当前慈善事业在缓解贫困、医疗卫生和教育等领域的关键作用。传统社保制度在于“治标”, 而慈善事业由于其灵活性等特征, 更专注于“治本”。因此, 建立慈善和社会保障制度之间的联动机制, 对构建现代“大保障”体系具有极为重要的意义。
其次, 在救助职能的基础上提升慈善事业的综合功能。从大社会保障的角度出发, 社会保障不仅仅包括对特定群体的保障, 还包括其他领域, 如生态保护、科技发展、科教文卫进步等, 这些领域都为慈善事业发挥作用提供了空间。我们在维持慈善事业救助职能的基础上, 应该努力发展壮大慈善事业规模, 进而提升慈善事业的综合保障能力。
再次, 合理划分慈善事业和社会保障制度之间的界限, 完善经济和服务分工机制。当前, 社会保障制度在很大程度上属于经济保障体系, 但随着人口老龄化程度的加深, 国民对服务保障的需求日益扩大, 如果忽视服务体系的构建, 则可能会陷入“有保险无服务”的困境。对此, 我们可以发挥慈善组织在提供社会服务方面的优势, 强化慈善组织在提供服务方面的能力, 并加大政府购买慈善服务的力度。
最后, 借鉴慈善事业发展经验, 为社会保障制度改革提供借鉴。比如我国常州市慈善总会为贫困人口建立的大病医疗补充保险制度, 其运行模式和待遇标准为社会保障制度改革提供了重要经验。
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注释
1 见美国《国内税收法》 (Internal Revenue Code) , 第501 (c) (3) 条款。
2 所谓的政府合同和资助, 是政府支持慈善事业及其他非营利组织发展的两种手段。前者强调政府购买, 通过建立合同的方式, 政府购买慈善事业提供的服务, 特别是公共服务方面;后者强调政府对慈善事业的直接扶持, 当慈善组织的服务或行为符合公共利益时, 政府会以资金或其他方式直接支持慈善事业, 以帮助慈善事业完成其组织目标。在2011年美国联邦政府支出中, 合同形式的政府支出占到总支出的16.4%, 资助支出占到总支出的17.3%。见Sarah, L.Pettijohn.Federal Government Contracts and Grants for Nonprofits[R].https://www.urban.org/sites/default/files/publication/23671/412832-Federal-Government-Contracts-and-Grants-for-Nonprofits.PDF.
3 不包括宗教、高等教育、医院等慈善组织, 这类组织接受政府支持的方式通常不包括“合同”或“资助”形式。