雷山县小城镇建设失地农民规模趋势与社会保障研究

　　近年来，我国城镇化进程加快，雷山县焕然一新，无论是在城市面貌还是城市管理水平与城市功能上都进步很大，并且从综合实力上看，雷山县也进入了社会经济发展的快速增长期，但在小城镇建设发展中还存在很多问题，这种问题已经开始影响雷山县的发展，成为政府部门关注与开展工作的重点和难点。现实情况为，被征地农民得到的政府补偿越来越少。随着经济的发展，现在的城镇非农建设用地的出让价格节节攀升，但是补偿给失地农民的金额却停滞不前，采用的补偿标准以及补偿办法还是多年前的标准，农民得到的补偿金额远远低于土地出让的价格。依据现有的社会保障制度，农民是不具备享受社会保障的权利的，于是丧失土地的农民处于无保障、无工作以及无土地的状况。这就造成绝大多数农民不再愿意出让土地，从而影响了雷山县小城镇建设的深入开展。

　　一、雷山县基本情况介绍

　　雷山县位于贵州省黔东南苗族侗族自治州西南部，与凯里、台江、榕江、丹寨四县市相邻，总面积1 218. 5 平方千米。2012 年末总人口 15. 3 万人，其中，少数民族人口占 92. 32%。主要有苗族、汉族、侗族、水族四个民族，人口较多的少数民族有苗族、水族等。雷山县辖 4 个镇、4 个乡、1 个民族乡，包括丹江镇、西江镇、永乐镇、郎德镇、望丰乡、大塘乡、桃江乡、达地水族乡、方祥乡。其中丹江镇为县政府驻地，是雷山县政治、经济、文化中心，也是 2012年贵州省小城镇建设中100 个示范点之一。丹江镇辖27 个行政村，5 个社区，共有 11 331 户 39 553 人( 其中农业人口25 947人、非农业人口 13 606 人) ，主要有苗族、汉族、侗族、水族四个民族。全镇面积138. 8 平方千米，耕地面积 10 688 亩，森林覆盖率达 55. 74%［1］。

　　二、雷山县小城镇建设失地农民规模趋势

　　随着雷山县小城镇建设的不断推进，土地征用量也在不断的增加，速度也在不断加快，失地农民人数也在不断增长。雷山县丹江镇政府提供数据资料显示: 自土地承包到户以来，丹江镇因国家重点项目建设、城镇项目建设并且为县级以上人民政府依法征用的土地( 主要为耕地) 共 3 482. 44 亩，所有征地涉及23 个村委会，169 个村民小组，1 835 户，8 714人，占全镇总人口数( 39 553 人，2012 年数据) 的22. 03% 。2012 － 2015 年雷山县推进小城镇建设计划实施征地项目有红屯堡生态移民搬迁、响楼锑厂坡、陶尧城市主干道建设、高速公路、民中建设等几个大项目，共涉及丹江镇7 个村，初步统计有 690 余户，2 500 余人，被征用耕地面积约1 000 亩。

　　三、雷山县小城镇建设失地农民基本情况

　　( 一) 失地农民的人口组成

　　丹江镇失地农民分布在其所辖 32 个村级单位中的 23 个村，涉及农民人数达 8 714 人，其中 16 －60 周岁人群占 63. 2% ( 5 507 人) ，16 周岁以下不具有劳动能力且需要抚养与教育的占 21. 80%( 1 903 人) ，需要赡养的 60 周岁以上老人占 15%( 1 304 人) 。土地征收后，人均耕地面积不足 0． 3亩的有 5 674 人，0. 3 － 0. 5 亩之间的有1 230 人，0. 5 亩以上的有 1 810 人①。

　　笔者在实地采访调查中，主要走访了县城城区周围的东门、西门、响楼等近几年征地面积较大的14 个村，以户为单位共发放调查问卷 600 份，回收567 份，有效调查问卷 539 份，被调查人的性别、年龄与文化程度分布如表 3 －1 所示。

　　从表 3 －1 中看出，接受问卷调查的女性比男性多，调查样本女性比例为 61. 8%，男性比例为38. 4% 。67. 7% 的接受问卷调查者正处于劳动年龄段，以初中及以下文化程度为主; 43. 4% 的接受问卷调查者正处于 20 －50 岁的年龄段，正是家庭负担较重的年龄段，同时 51 －60 岁和 60 岁以上年龄段的人口数目最多，反映出失地后留守在家庭中的人员组成特点。

　　( 二) 失地农民失地情况及其原因

　　在 539 份有效问卷中，失地面积 90% 以上的家庭有 238 户，占 46%，主要集中在东门村、西门村、响楼村等城区所在区域，甚至出现个别家庭土地征收率达 100%，近年来退土还茶工程、教厂坝、羊场坝、广场等工程项目的实施也占用了大量的土地; 失地面积在 80% － 90% 的家庭有 102 户，占19% ，主要位于近年城区扩张较多的区域，如水电村等; 失地面积在 60%－ 80% 的家庭有 70 户，占13% ，主要位于涉及近几年重大项目征地区域，如因为环城公路建设项目征地的羊排村，绿色食品加工厂项目征地的乌秀村等; 失地面积在 30%－ 60% 的家庭有 82 户，占 15% ，主要分布在郎当村等; 失地面积在 30% 以下的区域分布离县城城区较远，主要包括乌东村、猫猫河村等，有 47 户，占 8. 72% 。

　　以上数据与雷山县丹江镇政府提供数据资料显示一致，雷山县小城镇建设失地农民主要集中在丹江镇的东门、西门、响楼、乌秀、羊排、水电、郎当等 14 个村，有 1 246 户 5 571 人土地被征收，面积达 2 682. 44 亩，占原承包土地面积的 72. 19%。其中，已全部失地的有 568 户，仅西门、东门、响楼村就有 499 户。失地最为突出的东门、西门、响楼等三个村由于前几年退土还茶工程的实施和教厂坝、羊场坝、广场等建设的需要，这三个村失地农民达722 户，3 303 人，面积达 2 115. 6 亩，耕地面积严重锐减。目前，东门村全村仅剩耕地 86. 5 亩、西门村100 亩、响楼村 48. 2 亩，征用面积占各村承包总耕地面积 90%以上。全镇失地在 2 亩以上的农户就有近 1 100 户。

　　农民失地主要是由于近几年城镇化建设以来大量基础设施与公共服务设施的修建占用，同时还有退土还茶工程等政策性失地。主要包括以下三类: 一是公路建设失地，征用耕地 805. 66 亩，涉及830 户，3 506 人，主要用于凯里至雷山二级公路的修建、县城环城公路、西出口公路、蒿芝坪公路建设等。二是城镇基础设施建设征用耕地 1 506. 78亩，失地家庭 416 户，2 065 人，主要涉及县城中大街、民族文化广场、固鲁橡胶坝、县城污水处理厂、教厂坝、羊场坝、南门坝、绿色食品厂、消防器材厂、高位水池、学校的建设; 三是在 2004 年实施的县城周边退土还茶工程中，东门、西门两村退土还茶286 户，1 100 人，退土面积共计 370 亩( 资料来源:雷山县丹江镇国土分局) 。

　　( 三) 失地农民生活现状

　　征地前，农民的家庭收入主要来源于土地; 失地后，这一生活来源被切断，更多人转向其他工作，维持家庭生活。从表 3 －2 中看出，农民失地后，从事农业生产的人数明显减少，从事个体经营和通过打工维持家庭经济收入的人群数目增加，同时占本地调查 23. 56% 的被调查家庭靠政府发放的社会保障资金生活。丧失了比较稳定的收入来源，征地给他们的生活带来了很大的影响。

　　从表 3 －3 可以看出，征地后家庭人均年收入水平整体上呈现下降趋势，征地前家庭人均年收入集中在 7 500 元 － 14 999 元的，占本地调查的65. 31% ，征地后家庭人均年收入主要集中在 5 000元 －9 999 元的，占本地调查的 48. 80%。因此，征地改变了失地农民的家庭收入来源，改变了他们靠土地生存的生活方式，但是基本上并没有给失地农民带来家庭收入的增加，从整体看农民收入呈下降的趋势。

　　据问卷调查结果来看，失地农民按照经济情况可以分为三类。一是家庭条件较差的人群。这部分农民大部分是年龄偏大，且文化水平偏低，失去土地后难以找到合适的工作，大多数人都留守在农村，仅仅依靠残留的一点土地生活，缺乏可靠的经济来源; 另外有的家庭还要承担下一代接受教育的重担以及饱受疾病困扰，致使其成为经济压力较大的困难户。此类人群主要靠城镇最低生活保障金和农村最低生活保障金解决基本生活，约占失地农民总数的 40%。二是家庭经济一般型。这部分人群的资金收入一般是依靠小买卖以及务工来获得。

　　很多有胆识的有志青年没有土地后将务工当作自己的人生追求，而其选择的地域往往是当地以及沿海城市，而岁数偏大的人则成为了城市居民菜篮子的提供者，尽管收入微薄，但是至少比较可靠，可以为一家人提供最基本的生活保障，这部分人员约占失地农民总数 45%。三是家庭经济宽裕型的人群。他们大都集中在城中村( 东门、西门两村) ，这类人群主要靠经商获得财富。所以他们本身就具有原始资本以及经营头脑，在城镇化之初，这类人就嗅到了商机，开始从事商业，并放弃农耕。其实他们中的很多人在没有开始城镇化之前就是从事商业的，这就使得这类人能够通过城镇化获得利益，从而改善生活质量，成为宽裕家庭，这一人群大约占丧失土地总户数的 15%。

　　四、雷山县小城镇建设失地农民社会保障情况

　　( 一) 失地农民安置情况

　　在 539 户被调查家庭中，失地农民的安置方式以一次性货币补偿为主，占 75. 14% ( 405 户) ; 有12. 62% ( 68 户) 获得政府的重新择业安置，并办理了农转非手续，少部分已经安排了就业岗位; 也有部分以城镇居民身份领取城市最低生活保障金; 部分农户通过生态移民与退土还茶工程进行了移民安置与农业生产安置，分别占 3. 34% ( 18 户) 和8. 91% ( 48 户) ; 以入股分红方式安置的农户在调查中没有发现。调查结果与雷山县社保局提供的全县整体情况基本一致，被征地农民以货币安置为主，部分通过办理农转非手续进行了重新择业安置，2012 年核实生态移民搬迁 23 户 600 人。

　　( 二) 失地农民补偿情况

　　1. 补偿形式

　　目前雷山县政府采取的补偿方式以货币补偿为主，并辅以住房产权调换等形式。货币补偿是目前我国农村集体土地利用开发的主要形式。基本做法是: 由政府以及土地使用者按照使用土地可能带来的经济回报而向该土地的原有者提供一笔费用以进行补偿。这笔费用目前以一次性发放为主要形式。本次调查中，有 460 户的土地补偿金就是采取了这种方式，占调查综述的87% ; 其他农民也是在这种方式的基础上辅以其他条件，如东门村在发放补偿金外，还为失地村民办理了农转非手续，并经由用地单位解决了部分村民的就业问题; 调查中没有发现实行分年发放的货币补偿方式。

　　货币补偿可以使失地农民一次性获得大量资金，失地农民往往从眼前利益考虑，心理上比较容易接受。产权调换是实际实施过程中采取的另外一种方式。通过以易地或原地再建的房屋，和被拆除房屋进行产权交换。即被征收人失去了被拆迁房屋的产权，调换之后拥有调换房屋的产权。产权调换是房屋拆迁补偿安置的方式之一，其特点是以实物形态来体现征收人对被征收人的补偿。通常发生在被征收人不愿意获得补偿资金去市场购房的情况下，由征收人提供合适的房屋对被征收人进行妥善安置。居住房屋和非居住房屋均可采用产权调换的方法，但排除了非公益事业房屋的附属物。产权调换尽管以实物形式体现，实质上是按照等价交换的原则，由征收人按被征收房屋的评估价对被征收人进行补偿，再由被征收人按市场价购买征收人提供的产权调换房屋，被征收房屋的评估价与产权调换房屋的市场价进行差价结算。产权调换一般分为原地回迁和异地安置。雷山县在推进小城镇建设的同时，将土地征收与扶贫生态移民相结合，以产权调换的方式将农民安置到基础设施健全，产业配套合理的地区，为迁出农民提供致富门路和就业岗位，通过异地安置解决扶贫与小城镇建设双重问题。如 2012 年雷山县推进的丹江镇红屯堡扶贫生态移民工程，对乌开、掌排村的村民进行了安置。

　　2. 补偿标准

　　土地征收过程中，土地征收人对被征收人的补偿标准按照政府指导与市场接轨相结合进行。货币补偿安置标准按被征收房屋、土地使用权房地产市场评估价执行。如房屋补偿包括: 补偿原房屋自身价值，补偿为房屋征用而搬家、租房费用和补偿因此而致使原有的商业无法正常经营带来的损失。

　　产权调换按房屋面积和结构差异相互结算的方式进行调换。私房按应安置人数每人 50 平方米建筑面积进行统建房产权调换安置。商品房按实有建筑面积 1∶ 1进行统建房产权调换安置; 房改房、集资房由被征收人按 20 元/平方米补交土地出让金后，按实有建筑面积 1∶ 1来安置和调换统建房产权。原房屋面积小于产权调换房屋的: 小于或等于10 平方米的，均价为 1500 元 / 平方米，由原房屋的持有者支付给房屋征用者。10 平方米以上部分，按市场评估价格，由被征收房屋业主补偿给征收单位。原房屋面积大于被补偿后的房屋的，补偿的时候要参照市场行情进行补偿。

　　3. 土地补偿金的使用情况

　　失地农民在获得一次性征地补偿时，生活条件在短期内都得到了改善，征地时间较短的农民由于还有积蓄，普遍反映征地后生活水平明显提高; 征地时间较长或者已经将征地款用于其他消费的农民认为现在的生活不如征地前。由于消费意识的不同，获得征地补偿金后，不同人群的使用途径也有所不同，如表 3 － 4 所示。结合调查人群分布情况，相对偏远地区主要选择建房或维持生活，位于县城区域的主要用于建房或个体经营，也有部分人选择前往凯里买房或从事经营活动。

　　( 三) 失地农民就业状况

　　据雷山县丹江镇政府提供的数据资料显示，丹江镇失地农民中劳动力约 3 007 人，占总人口的54% ，这些劳动力外出务工和个体经营占劳动力总数的 68%，仍然从事农业生产的占 25%，闲赋在家的占 7%。城中村和城周边村寨少数安置保洁员、协管员、保安员等。

　　在走访调查过程中，由于大部分家庭的青壮年劳动力外出务工，接受调查者以家庭妇女、老人为主，因此被调查者以种植业、养殖业和本地打零工者居多，同时也有部分受调查者从事个体经营或服务型行业。从受访家庭的人口总数来看，还是以外出务工为多数，也有在本地打零工或从事服务行业的失地农民。

　　失地农民为了生活不得不转向其他行业寻找新的工作机会。具有职业技能可以让他们具有一技之长，谋求技术性岗位，如果没有一技之长则只能从事以体力为主的工作。从表 3 － 5 可以看出，被调查人群中，无任何职业技能的人群占到了总调查人数的 40. 26%，而有技能且获得资格证书的人仅有 3. 71%。无职业技能人群主要集中在初中及以下文化程度，掌握一定职业技能的人群只要集中在初中及以上人群，大部分是少部分经过技能培训或学习后在当地从事如饮食、美发、维修、打字等服务性工作。

　　从就业情况来看，失地农民的就业出路偏窄，除了小部分从事原来的农业生产外，大部分选择了外出务工，只有极少部分选择学习职业技能或接受职业技能培训，从事技能类工作。如表 3 －6 所示，失地农民在就业过程中遇到的困难主要集中在年龄偏大、缺乏职业技能和学历偏低等因素，这与现实情况是相符的，也是失地农民生活水平无法保障的主要原因。

　　失地农民由于失去赖以生存的土地，就业竞争力不强，生活出路有限，需要社会尤其是政府牵头从养老、医疗、就业等方面为被征地农民提供支持，保障其基本生活稳定。如表3 －7 中数据显示，征地前大部分农民享受了各种形式的社会保障，其中新型农村合作医疗的普及率为最高，达到 94%，新型农村社会养老保险与农村最低生活保障次之。征地后，部分农村办理农转非手续后享受了城镇基本社会保障项目，同时享受农村社会保障项目的人数也有提高，个人购买商业养老保险的人数有所降低。

　　据统计，2012 年雷山县小城镇建设失地农民中落实最低生活保障享受城低保 904 户和农低保1 998 户，其中失地农民办理农低保的家庭为 873户，在新办理农转非手续的 942 人中有 125 人享受了城低保; 因为退土还茶工程，共有 1 100 人享受了城低保，1 619 人享受了农低保。

　　五、雷山县小城镇建设失地农民社会保障制度存在的问题

　　( 一) 失地农民生活困难，对征地后续保障工作不满

　　雷山县提供的数据显示，在失地的 8 714 人中，未 能 纳 入“两 低”保 障 的 失 地 农 民 高 达48. 94% ，基本的生活费用无法保障。失地农民失去自己所属的集体土地只得到一次性的货币补偿，没有享受到低保和就业安置，无经济来源，生活无保障。如县城周边退土还茶的群众在享受低保问题较为强烈，他们认为: 一是其菜地改为茶园是政府主导下的行为，且签订了相关补偿合同，即每月享受 80 元的城低保金( 原为 50 元) ，事实上不是享受城低保而是租用其土地的费用; 二是曾取消过退土还茶农户的城低保，但随之而来的是多人多次的上访。

　　现行征地补偿均以货币补偿一次性征收完毕，部分被征地农民在建房宅基地困难、无生活来源等情况下，对政府提出解决宅基地、低保等要求，但政府并未一一予以帮助解决。在享受社会最低生活保障的失地农民中，城镇低保的最高档次为每人每月 170 元，最低档次 80 元; 农村低保更低，最高档次每人每月 60 元，最低档次 25 元。同时低保指标有限，并名额实行动态管理，每年需重新评估和确定，因此只能作为暂时性的生活保障。低保的资助额度不能解决生活基本需要，低保名额的动态性不能解决失地农民的后顾之忧，低保名额的有限性使大多数家庭不能享受这项社会保障。处于家庭苦难的失地农民，往往年龄偏大，没有社会技能，家庭负担较大，住房拥挤，居住条件无法改善，只能依靠当地打零工维持基本生活。

　　( 二) 被征地农民对征地补偿标准过低有异议

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第 47 条规定: “征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”和“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”。目前雷山县执行的征地款补偿标准仍然是 2010 年前制定的标准，由于近几年物价上涨较快，现行标准远低于应该执行的标准。近几年大量征地，部分村的人均占有耕地明显下降，而征地补偿金标准却没有相应调整，加上雷山县征地补偿标准本来就比周边县市低，征地补偿金已无法保障农民基本生活。就物价水平来讲，雷山县城区前几年大米价格每千克 2 元左右，现在提高到每千克 4 元左右，价格上涨了一倍，而现在的土地补偿费仍然执行前几年的标准。基于社会公平理论原则，被征地农民不能够获得自己应得的补偿，因此对此持有异议。

　　( 三) 失地农民再就业及创业难

　　失地农民大部分是长期从事农业生产的农民，长期依赖土地生存，文化程度低、无技术、缺资金，观念落后是他们共有的特点，并且都是上有老下有小，外出务工难，本地工作待遇较低，没有从事经营的头脑，就业十分困难。政府又难以拿出大量的适合农民就业的岗位来安置失地农民就业，能自主创业自谋职业的毕竟是有文化有技术的少数农民，而雷山县又没有可大量吸纳民工的企业，造成大部分失地农民陷入种田无地、低保无份的境地。在帮扶失地农民再就业与创业的政策上，存在较大有待完善的余地。

　　( 四) 被征地农民对土地开发后收益远高于土地补偿金不满

　　现行的土地征收体制是对农民的土地直接按国家标准征收过来，用于实施城镇化等项目建设用地，土地出让获得的收益由政府进行分配，经开发后的土地收益由开发商等进行分配，而失地农民所获得的只有自己用土地换来的一次性土地补偿金。

　　农民失去土地后，大部分仍然生活在原来的地区，看到自己的耕地为别人创造新的财富，而与自己无关，对此有很大的意见并产生对立情绪，造成了部分农民对后续征地工作不配合。

　　六、雷山县小城镇建设中失地农民社会保障的政策性建议

　　( 一) 转变政府职能，规范行政权力范围

　　现阶段，政府工作的出发点往往停留在经济发展和行政约束方面，未能充分发挥其公共职能，实现权利与义务的对等。在项目建设中亲力亲为，集投资、审批、建设等职能于一身的政府，容易产生行政职能错位，甚至超越自身权限而干扰市场经济秩序，从而难以确保整个环节的公开、公正、廉洁与高效。

　　保证政府在失地农民社会保障体系建设中的主导性地位，首要任务是要明确政府职能，规范政府行政权力范围。政府职能的界定，为维护市场在经济运行中的调控地位、确保农民合法权益不受侵犯提供制度保障。从公共管理的角度讲，政府的主要职能为从宏观上把握经济发展方向，协调社会各阶层利益，为社会稳定、经济发展提供法律依据与政策保障。现阶段各级政府应将自身职能从行政性干预为主向以服务型为主转变。在尊重市场发展规律的基础上进行宏观调控，促进市场竞争的公正、和谐与有条不紊，将工作重心放在公共产品保障方面。如公共事务管理中，政府应只提供政策保障，杜绝直接介入发展经济实务中。只有这样，政府才能够与市场各负其责、各尽其能，避免出现越位代管的现象。

　　尽管政府不再直接参与土地交易，在一定程度上使交易的开支大大增加，然而也不可避免的是城市发展速度放缓［2］。从总体上来讲，政府不再参与土地直接交易好处要更多一些，这也符合市场经济发展的客观要求，也符合政府作为公共代言人严禁获取收益的要求是一致的。否则，政府就会全力减少在提高自身收益，使农民无法获得和市场对等的征地回报，也没有话语权进行申诉，因此也就不能分享城镇化的硕果，导致农民难以和城市发展入流，政府也将因此而付出巨大的代价去进行管理。

　　因此，在土地征收过程中，政府首先应完善相关政策的制定，以制度的形式对市场行为进行约束，保证各项工作实施过程中有章可循，有法可依。

　　监督土地使用方依照约定用途使用土地，确保土地流转中农民的利益，并为失地农民的下一步出路提供政策支持和制度保证。我国社会经济发展的形势同样要求政府通过优化组织结构，完善行政运行机制，进而全面正确履行政府职能，这是目前我国各级政府面临的重大挑战。雷山县各级政府部门如何在新形势下做好小城镇建设与失地农民社会保障工作，同样需先从自身出发，以发展的眼光进行自我改革，保证经济社会稳定有序发展。

　　( 二) 完善与健全失地农民社会保障制度和社会保障政策

　　农民失地后，主要的经济来源被切断，生活水平下降，而政府的低保金与安置落实不到位，使其生存权得不到基本的保障，因此只有把失地农民社会保障体系建立起来、社会保障制度完善好了，才能使失地农民真正的获得以土地换取保障的权益。

　　1. 完善社会保障制度

　　根据关于贵州省政府、黔东南州政府针对更加深入的保障土地被征收农民的就业问题和社会保障问题相关的工作建议的相关要求。结合雷山县实际，应采取城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度和城乡最低生活保障制度相结合的办法，逐步建立失地农民的社会保障体系。农村社会保障体系的完善，一要拓宽资金筹集渠道，进一步加大资金投入，最大可能地将失地农民中的老弱病残人员全部纳入社会保障，确保最基本的生活费用，切实解决失地农民生活困难问题; 二要逐步建立健全社会基本保险制度，在政策允许的范围内降低“门槛”，降低缴费比例，降低缴费基数，对年龄偏大的优先投保，予以保障。

　　2. 健全城乡居民养老保险制度

　　征地过程中，对于年龄小于 16 岁的少儿和未达到 60 周岁的老人，参加基本保险时可以给予一定的补助。制定的缴费标准的确定可按照所在地区人均剩余耕地比例。结合雷山县经济与消费情况，土地全部征收没有剩余的每个人每年可以给予1 200 元的补助; 每个人平均剩余耕地的比例低于30% ( 不含 0% ) ，每年每个人可以给予 900 元的补助; 平均每个人剩余耕地比在 30%到 50%之间的，每年每个人可以给予 600 的补助; 平均每个人剩余耕地比在 50%到 70%之间( 包括 70%) ，每年每个人可以补助 300 元。

　　对于一些参加城乡社会养老保险的居民，每年获得的缴费补助根据计划直接打入个人账户中; 领取补助不到 15 年的人群，在办理相关手续时一次性的交完; 对于参加城镇职工基本养老保险的居民，根据每年缴费的单据作为证明，到县社会保险经办机构申请领取缴费补助金; 未办理保险的，不予补助任何资金。失地农民参加保险缴费的补助资金可从征用土地的社会保障资金中支出，以及增加养老金的金额。按照经济发展情况，政府也可以对补助金额以及养老金的标准进行调整和管理。

　　3. 全面实行基本医疗保险制度

　　失地农民在失去土地，生活来源被切断之后必然要在城市寻求就业，这时生病和工伤成为他们最大的威胁。由于失地农民的收入偏低且不稳定，一旦遇上大病和工伤，将无法抵御疾病风险。因此，基本医疗保险制度的全面推行对失地农民来说，是眼前最迫切的任务。政府应组织失地农民参加农村基本医疗保险，以村集体或村( 居) 委会为参保单位，实行全员参保。办理农转非手续的农民，农医保随即转为城镇医保。同时，应确保参加基本医疗保险的失地农民按期缴纳基本医疗保险费，按时续保，不得中断。家庭经济存在困难的失地农民，由基层村组织统筹解决。

　　4. 推进户籍制度改革，落实城乡最低生活保障制度

　　我国实施的现代保障制度中，最低生活保障制度有效地保证了公民的生存权与发展权，体现了法律中的“通过物质进行帮助的权利”［3］21。在我国，已经开始实施保障农村与城镇居民最低生活保障制度。土地征收后，一部分农民切断了与土地的联系，不再从事农业生产，家庭经济来源转向非农业领域，农民申请可转为城镇居民，所在村组织划入城镇区域的也可由村委会统一组织办理。

　　对符合最低生活保障条件的失地农民，应优先办理最低生活保障领取手续。条件成熟的区域，可以按高标准逐步全部纳入城镇低保，农村地区可由政府牵头、村组织负责成立最低生活保障基金，补齐农低保与城低保的补助额，保证失地农民基本生活。

　　5． 拓宽失地农民社会保障资金筹集渠道结合国办发［2006］29 号文件，贵州省人民政府办公厅转发了省劳动保障厅的《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见》( 黔府办发［2007］126 号文件) ，文件中明确规定: 被征地农民养老保障资金原则上个人缴纳和集体补助部分不超过筹资总额的 60%，政府负担不低于筹资总额的 40%。按照国办发［2006］100 号文件规定，被征地农民社会保障所需资金应在征地补偿安置方案批准之日起 3 个月内，按标准足额拨入专项账户。周边县市也相继出台了相关法律法规，如锦屏县与黎平县分别规定从 2011 年 1 月 1 日起，凡实施征地的，在国有土地使用权出让收入中，按照不低于土地出让收入金额的 6% 提取被征地农民社会保障资金②; 建议雷山县结合本地情况，出台相关文件，并确保落实，为雷山县执行与制定此项政策提供保障。

　　除了上述政府规定的社会保障资金来源外，有条件的地区也应拓宽资金筹集渠道，引入社会力量，多种方式保障失地农民的生活水平与质量。

　　( 三) 建立失地农民生活救助和失地农民最低生活保障机制

　　我国实施的现代保障制度中，比较重要的是最低生活保障制度，其有效地保障了公民生存拥有一定的权利，体现了法律中的“通过物质进行帮助的权利”［3］21。在我国，已经开始实施保障城镇居民最低生活保障制度，失去土地的农民身份也发生了改变，从农业户口成为非农业户口，因此也同样拥有该项权利。建立好失地农民的生活救助、最低生活保障的制度，改善失地农民生活状况，才能从根本上实现城镇化，确保城乡结合同步发展。

　　结合雷山县实际情况，建议对失地 50% 以上的农民给予生活补助; 失地达 50% － 59% 的农民家庭，每人每月补助 30 元; 失地达 60% － 69% 的每人每月补助 50 元; 失地 70% －79% 的每人每月补助 80 元; 失地达 80% － 89% 的每人每月补助120 元; 失地 90% 以上的每人每月补助 150 元。对象为失地农民户籍人口，户口迁出或参加工作除外。通过对雷山县失地农户的调查我们能够对雷山县的农民实际失地情况给予准确掌握，因此对失地达到补偿标准的对象给予生活救助，提取土地征收安置补偿费的 10% 设立失地农民生活补助基金，计入征地成本，由用地单位承担。

　　设立失地农民最低生活保障基金。由当地政府牵头成立失地农民最低生活保障基金，参照城镇居民最低生活保障要求，对失地农民进行专项补贴与资助，保障失地农民基本生活情况。基金所需资金可由当地政府牵头，从征地成本中提取，或从土地出让金中划拨。实施过程中可在民政部门参与指导下进行补助对象的遴选与确认。设立失地农民最低生活保障基金，一方面避免大量失地农民领取城低保和农低保，挤占原有贫困群众的有限名额; 另一方面保证专款专用，有针对性地解决失地农民的社会保障难题。

　　( 四) 调整征地补偿标准，切实让利于民

　　我国颁发的《中华人民共和国土地管理办法》中第四十七条指出，针对我国各个地区征用耕地进行补偿的标准以及对农民进行安置制定的补助资金标准，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”和“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”; 并规定，以上规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需安置的农民保持原有水平的，经省级人民政府批准可以增加安置补助费。

　　目前雷山县在补偿标准上处于中等偏下，这使失地农民生活保障存在很大的隐患。失去了土地这个传统的重要保障形式，便意味着失去了维持家庭生活的主要来源，因此在对失地农民补偿上应当遵循国家的相关法律法规同时还应以市场化为导向，提高对于失地农民的货币补偿标准以及对失地农民在住宅上的置换面积，使其减少后顾之忧。

　　结合雷山县实际，建议由有关部门尽快启动上调雷山县征地补偿标准可行性的研究工作，以地区综合地价方式确定统一征地价款，上报上级批准后立即执行，并酌情考虑对近年补偿标准偏低的农户进行适当补偿。同时，以此标准建议提高雷山县其他乡镇小城镇建设的征地补偿标准。且在今后的征地过程中，应根据每年地方经济发展和人民生活水平作适当调整，及时公布土地价格信息并加以执行。从前文对雷山县情况的叙述中可以看到，雷山县的经济发展水平仍然较为落后，人们的生活并不富裕，其主要经济来源仍然以农业为主，所以在失去土地之后，农民处于失业状态，所以提高补偿标准的另一方面原因是希望通过给予市场化的货币补偿后可以使失地农民获得二次创业的资金，使其生活得到保障。

　　( 五) 开展失业救助与就业帮扶

　　政府要对失地农民在其劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，安排专门的资金，开展针对被征地农民的职业技能培训，提高被征地农民的就业竞争能力和创业能力，解决他们征地后的后顾之忧。

　　被征地农民农转非后，在法定劳动年龄内有劳动能力和处于失业状态的，领取《就业失业登记证》，参照城镇下岗失业人员的有关就业援助政策，有计划、按条件优先安置失地农民到公益性岗位就业。重点加强对失地农民零就业、创业家庭的就业援助，创建一种动态化的管理制度，对一些没有就业的家庭给予一定的就业服务，以及通过公益性的岗位予以帮助，务必确保零就业现象不再出现，创建一种动态化的减少零就业的帮助制度，保证零就业家庭中最少有一个人可以就业。

　　积极组织失地农民外出务工，通过各种组织机构组织推荐失地农民外出务工，增加他们的收入。按照“政府引导服务、市场导向调节、农民自主择业”的就业原则，将失地农民纳入城镇就业范畴，享受就业培训补贴和城镇下岗失业人员就业政策，实行就业援助。

　　加强和支持失地的农民培训相关的工作技能，培训全部免费，同时可以得到一定的培训补助; 鼓励农民离开土地后自谋生路，自主创业，对于创业的人群，优先提供小额贷款。

　　用地项目业主单位应优先安置符合用工条件的失地农民就业，并可申请享受社会保险补贴，补贴资金从就业专项资金中列支。

　　( 六) 改变政府土地征收政策，保障农民财产权利

　　土地产权问题是农村土地制度的核心问题。城镇化的步伐在快速展开，土地价值不断提高。而在现行的土地政策下，拥有土地的农民却不能从土地流转中获得相应的利益，存在一定的不合理性。

　　我国一直以来都将土地改革作为重要工作来抓，目的就是为了处理好农民与土地利益的关系。因此，在保障农民利益上首先应当明晰产权，其次要创新土地流转模式，最后要为农民的财产权利提供制度保障。

　　因此，在小城市建设过程中，需要对现代农村土地产权结构进一步界定与完善。失地农民的社会保障问题，究其根源就是农村土地流转过程中农民由于失去了土地的产权造成的生活无依的问题。

　　结合

　　雷山县实际，在今后的土地征收与城镇规划过程中，可以通过让利于农民，将土地产权进行分解剥离，全部或部分保留农村土地的农民集体所有权，通过采取土地使用、租赁、参股等方式，保证农民的稳定收入，合理配置土地利益，从而保障农民的生活状况。同时，农民集体土地可以建设规范的用地场所，实现农村经济多样化，提高农村就业率，促进城乡同步协调发展。

　　中国存在的三农问题，采用城镇化的方式可以得到更好的解决，但是在实施过程中如何协调好城乡矛盾，根本上解决农民的出路问题，都需要国家政府对政策方针进行完善，让农民自身的利益切实得到保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，要“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，并提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，最终通过“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

　　通过在土地流转过程中赋予农民更多的财产权利，既可以缩小进城农民与原城镇居民的收入差距，解决失地农民的生活问题，减轻社会压力，也能够提高农民在土地征收中的主动性，使农民参与到小城镇建设中来，在城镇化进程中发挥创造力，加快城乡一体化发展步伐，更加有效统筹城乡发展，通过创造更多的社会财富让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　( 七) 为失地农民提供法律援助

　　处于弱势群体的失地农民，通过法律援助可以实现个人权益的有效保护。宪法规定“法律面前，人人平等”，因此，法律保护的范围不会由于个人的经济条件或者别的方面受到阻碍。在土地征收的全过程中，政府应组织专门人员进行法律宣传，提供法律咨询，引导农民以合法的方式保护自己的权益，并协助社会组织做好法律援助服务工作。我国在各个地区都建立起法律援助中心，同时也出现一些个人或者组织进行的法律援助，让失去土地的农民通过更多渠道获得法律帮助，让合法权益受到侵犯的一些农民享有平等的法律保护。目前，我国的法律援助机制还不够健全，虽然有相应的法律援助机构与个人，但是让农民树立法律意识仍然还有许多工作要做，这也是目前开展法律援助工作的最大障碍。

　　参考文献:

　　［1］雷山县人民政府网． 雷山县县情［EB/OL］．［2013 － 06－ 08］

　　［2］张雷． 土地城市化中政府角色与农民权益保障［D］． 北京: 中国政法大学，2005: 19．

　　［3］ Zhao Zishi． Analysis on rationalizing Chinese landlessfarmers＇ compensation ［M］． M． S，University of NevadaＲeno，2007: 21．