宪法权利视角下弱势群体的社会保障权探讨

　　我国宪法中并没有弱势群体这一概念，它第一次在官方文件出现是在2002年朱镕基总理的政府工作报告中，学界至今对此没有形成一个统一的定义。本文所探讨的弱势群体，是指孤苦无依、没有经济来源、生存和生活经常处于困境状态且没有国家救助就难以生存下去的群体，旨在以宪法权利为视角探讨他们的社会保障权问题。

　　一、弱势群体有关问题概述

　　基于权利实现特征，莫纪宏教授把弱势群体区分为政治权利实现中的弱势群体、经济权利实现中的弱势群体、文化权利实现中的弱势群体、民事权利实现中的弱势群体、社会权利实现中的弱势群体、法律程序权利实现中的弱势群体[1]343?345。笔者认为，这种界定体现了弱势群体范围的相对性，应当予以肯定。在此基础上，界定弱势群体的内涵应当侧重于社会权利的实现，在社会的范围内考量。《宪法》第二章明确了公民享有的各项基本权利，这些权利按内容的不同可划分为政治权利、经济权利、文化权利、社会权利等。弱势群体在所有的权利需求中，社会权利应当是最迫切的，也是最现实的。

　　作为社会公民，弱势群体应当享有宪法、法律规定的公民的基本权利。宪法规定：国家尊重和保障人权；任何公民享有宪法和法律规定的权利。在社会生活中，弱势群体并未能真正地享有社会权利或得到权利保障，他们的宪法权利受到了限制。这种限制既有自身的原因，如残疾，也有社会环境的影响，如歧视等。从这个角度出发，笔者认为，弱势群体是指在社会生活中，因生理原因或社会原因，处于生存、生活困境，并因此不能充分参与社会生活并享有社会权利的群体。这种界定，明确了弱势群体存在的两个条件：处于生存、生活困境；难以享有社会权利。

　　(一)界定弱势群体范围的必要性

　　弱势群体由于具有相对性，在某一时期他们处于弱势地位，在某一时期则可能摆脱了弱势地位。

　　因而，以社会救助和社会福利为主要内容的社会权利行使就有了不确定性。比如，下岗职工在刚失去工作岗位走进社会竞争中时，无疑是居于弱势地位的，一时成为社会关注的焦点和帮扶的对象，但经过再就业或创业，他们大都摆脱了弱势的状态，这时再把他们界定为弱势群体并给予社会福利和社会救助显然是不合适的。因此，有限的社会保障资源应当给予最需要的弱势群体。这些群体因为生理或社会原因，处于生存、生活的困境中，不能或者不能主动参与社会生活，是最需要救助的。只有这样的弱势群体，才理应属于社会保障的救济对象。

　　弱势群体在社会生活中时时面临着生存、生活的困境，国家应当予以救助。《宪法》第45条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”；“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这表明在宪法层面，公民在“年老、疾病或丧失劳动能力”，生存、生活处于困境时，国家和社会应当给予物质帮助；残疾公民因为生理原因处于困境时，国家和社会应当予以救助。但是应当明确的是，并非出现宪法规定的情境就一定要国家和社会予以救助，如果年老而有子女照顾，如果身患疾病而有医保或子女照顾，如果丧失劳动能力但完全可以衣食无虞，则不应当由国家和社会予以救助。国家和社会的救助资源应当给予那些孤独老人、孤儿弃婴等确系无人照顾的对象，这才是社会公平的体现。

　　(二)弱势群体的生存、生活状态分析

　　弱势群体在社会生活中经常处于困境，时时面临生存、生活的压力，其原因在于他们参与社会生产和分配的能力较弱，经济收入较少或者根本无经济收入。弱势群体的范围很广，基于社会发展的实际，我们重点探讨那些没有劳动能力、无法参与社会生产和社会分配群体的生存状况。

　　1.孤寡老人的生存状态

　　在逐渐进入老龄化社会的背景下，孤寡老人是指无配偶、无子女、无人照顾，且年龄超过60周岁，丧失劳动能力的老年人。这一群体中的一少部分被纳入了国家保障的范围，在农村被称为“五保户”，在城市被称为“三无”人员，由民政部门供养。有些人即使受到国家的保障，其生存状态也并没有得到根本改善。以农村孤寡老人为例，按照2010年前的指导标准，乡镇一般都建有敬老院或福利院，配备基本的生活、娱乐设施，孤寡老人由民政部门按每人每年1500元的标准进行供养；不愿意集中供养的，民政部门每人每年补助1000元。随着经济的发展，各地根据本地区的经济发展状况和平均生活水平制定了相应标准，如：北京分散供养的五保对象，自2012年7月起每月领取生活费最少为437元，最多可以领取598元；甘肃自2014年起五保户每人每年供养标准提高到2510元。即使如此，这些标准也是非常低的，在生活支出居高不下的情况下，能否维持一个人的基本生活需要还成问题，如果再遇到什么重大疾病，这些五保对象的艰难程度可想而知。

　　纳入国家保障范围内的孤寡老人，其生活多少有所保障，而还有许多没有得到供养的孤寡老人，他们的生活情况可能也很艰难。比如，媒体曾报道的某地关于农村五保户只能“死一个顶一个”的新闻，就折射出当前关于孤寡老人这一弱势群体生存、生活困境[2]。

　　2.孤儿、弃婴的生存状态

　　孤儿、弃婴因为得不到国家社会的救助而处于生存劣境，面临着难以活命的危险。2013年1月4日，河南兰考的一个私人孤儿、弃婴收养场所发生火灾，导致7个孩子死亡，这一悲剧一下子揭开了当前我们国家关于孤儿、弃婴救助抚养社会保障制度极度欠缺的盖子。在谈到孤儿、弃婴的救助抚养问题时，民政部负责人表示，目前我国孤儿人数约有61万，其中政府收养的不到11万，另有50多万则“流落民间”[3]。流落民间的孤儿、弃婴究竟处于什么样的生存、生活状态?各种报道中关于少年儿童流浪、乞讨、盗窃等新闻或许可以告诉我们，孤儿、弃婴的生存状态相当糟糕。更可怕的是，他们当中的有些人被一些犯罪分子或犯罪集团控制，成为他人聚敛财富甚至犯罪的工具。

　　3.残疾人员的生存状态

　　2010年民政部门发布的数据显示，我国残疾人数量总数在8502万，其中重度残疾2518万人，他们整体生存状态堪忧，在权益保障方面存在很大的缺陷。至2010年，我国共有1000多万残疾人得到了不同形式的社会保障，但还有绝大部分残疾人的保障问题没有得到解决。全国人大在2008年，国务院在2010年，先后提出了“加快推进残疾人社会保障体系建设”的意见和决策，但残疾人社会保障总体状况并未得到根本改善，残疾人在生活、教育、工作等方面依然面临诸多的歧视和不平等待遇，其主要原因在于社会保障法律体系不健全、社会保障制度不完善。虽然各级政府都有推进残疾人事业发展的政策和措施，在政策层面解决了残疾人保障的有关问题，但社会对残疾人的偏见仍相当顽固。

　　二、弱势群体的社会保障权问题

　　社会保障权作为一项公民基本权利，已经成为理论共识。国务院在机构改革中也成立了社会保障机构，为我们探讨社会保障权问题奠定了制度基础。

　　(一)国外对弱势群体社会保障权的确认

　　在社会保障权理论的产生和发展过程中，西方国家“从摇篮到坟墓”的完善的社会福利制度一直都是世界范围内建立社会保障制度的参考范本。西方国家社会保障制度的建立与其所强调的“权利本位”思想相对应。社会保障制度在二战后迅速发展，许多国家通过立法来确认社会保障制度。《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》均明确规定了公民的社会保障权问题。《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”；第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”[4]

　　《经济、社会及文化权利国际公约》第9条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”[5]有着150年社会保障制度建设经验的法国明确规定：社会保障是旨在为遭遇各种社会风险事件或情况的个人提供保护的一整套制度[6]。

　　从上述文件和法律实践中可以看出，世界对社会保障权的主体范围有明确的限定：公民在失业、疾病、残疾、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，成为社会中的弱势群体，国家应当保障他们得到来自国家和社会的福利和救助。

　　(二)我国宪法对弱势群体社会保障权的规定

　　我国宪法没有明确“社会保障权”的概念，而是用宪法条文确认了公民的社会保障权。1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”1975年宪法第27条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”1978年宪法第50条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗事业，以保证劳动者享受这种权利。”1982年宪法及宪法修正案对公民的社会保障权进行了更为细致的规定，这主要体现在宪法第14、33、44、45条。无论是前几部宪法把社会保障权的主体范围限定为劳动者，还是1982年宪法把社会保障权的主体范围扩大到所有公民，国家基本法都明确了公民在“年老、疾病或者丧失劳动能力”成为弱势群体的情况下，国家应当给予其物质上的帮助和救济，这是我们探讨弱势群体社会保障权的宪法基础。

　　(三)作为宪法权利的弱势群体社会保障权

　　《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这表明，公民的社会保障权已经成为为宪法所明确的宪法权利。

　　何谓社会保障权，学者莫衷一是。笔者认为，社会保障权是指公民在遭遇宪法确认的年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下从国家获取物质帮助以维护自身生存和发展需要的权利。这种界定，首先明确了社会保障权的法定性，强调了社会保障权是由法律确认的；其次明确了享有社会保障权的法定前提条件是年老、疾病、残疾、丧失劳动能力等宪法所明确的情况；最后是确定了社会保障权的义务主体即国家，国家负有救助弱势群体的义务，应当给予弱势群体物质上的救助。

　　虽然社会保障权是普遍的公民权利，但社会保障权的内容和行使条件却决定了社会保障权对于弱势群体而言才具有现实的意义。弱势群体之所以成为弱势群体，是因为自然或者社会的原因，遭遇了生存、生活困境，如果不能享受社会保障权，得不到来自国家的福利和救济，他们的生存、生活状态就难以根本改变，其弱势地位也难以改变。我们强调社会保障权的宪法权利性质，就是为了解决社会保障权的定位，它不是可有可无的权利，而是事关弱势群体生存、生活的基本权利；不是纸面上的宪法权利，而是实实在在由法律保护和制度保障的基本权利。所以，弱势群体社会保障权能否真正实现，考量着宪法的权威性，考量着社会保障制度的完善程度。

　　三、弱势群体社会保障权的实现途径

　　《宪法》第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保障权的实现依赖于国家，国家承担着给予弱势群体物质救助的义务。在此，我们着重探讨弱势群体社会保障权的实现途径问题。

　　(一)建立完善社会保障法律体系

　　社会保障法律体系是公民实现社会保障权的法律基础，是公民享有权利并请求国家履行给付义务的最直接的法律依据。弱势群体社会保障权的实现更加依赖于完善的社会保障法律体系，以及依据法律建立的完备的社会保障制度。

　　1.我国目前社会保障法律立法概况

　　在我国社会保障法律体系中，社会保险法、社会福利法、社会救助法是三大主干法律，支撑整个社会保障法律体系。我国已经于2011年7月1日起开始实施《社会保险法》。社会保险法重在保障和改善民生，强调维护公民参加社会保险和享受社会保险的合法权益。社会福利法是在社会保障法律体系中保障水平较高的社会保障法律，注重保障公民基本的生活需要，同时更注重公民生存发展和生活水平的提高。

　　我国有较多种类的社会福利制度，但是并没有制定综合性的社会福利法，而是根据社会发展的实际，制定了《残疾人保障法》，保障残疾人福利；制定了《老年人权益保障法》，保障老年人福利等。没有综合性的社会福利法，社会福利制度就缺乏法律依据而难以建立。因此，在十一届全国人大四次会议期间，有代表提出制定社会福利法的议案，全国人大内务司法委员会对此的回应是，“认真研究代表所提的关于制定社会福利法的建议，待时机成熟时再对制定社会福利法问题进行研究论证”[7]。

　　社会救助法是社会保障法律体系中最直接体现公民尤其是弱势群体需要的基础性法律，注重保障公民最基本的生活需要，它是为因遭受自然灾害、重大变故等事件导致生活困顿的公民提供基本生活保障和物质救助的法律。第八、十届全国人大常委会曾以“社会救济法”为名把社会救助法列入立法规划，2008年8月还发布了“社会救助法”征求意见稿，但最终未完成立法。十二届全国人大常委会也把“社会救助法”纳入立法规划。2014年5月1日起开始实行的《社会救助暂行办法》是我国首部社会救助法规，明确规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度，迈出了社会救助立法的一大步，但它只是一部行政法规。

　　2.关于社会保障立法的思考

　　社会主义法治建设的一个重要内容就是有法可依，但公民尤其弱势群体亟需的社会保障法律体系还没有建立起来，与此相对应的社会保障制度也不完善。因此，保障民生，建设法治社会，需要加快社会保障立法进度，尽快构建起社会保障法律体系。

　　首先，应当对社会保险法予以修订，扩大社会保障范围。《社会保险法》第2条规定：国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。《社会保险法》基本实现了其立法指导思想强调的“广覆盖”原则，赋予了公民在年老、疾病、失业等情况下获取国家救助的权利。但《社会保险法》也明确规定，社会保障支付——无论是基金制还是现收现付制——是以事先缴纳一定数额的保险金为前提的。从这个角度出发，没有缴纳或者无力缴纳保险金的弱势群体是无法享受社会保障的。比如，就孤儿、弃婴的基本医疗保险而言，无论城镇居民医疗保险还是新农村合作医疗保险，因为没人为他们负担相应的保险金，他们就享受不到相应的医疗保障。由此来看，弱势群体中的绝大多数是无法得到社会保险保障性支付的，社会保险法所确立的社会保障制度对他们而言也是无意义的。因此，国家应当对《社会保险法》进行修订，扩大社会保障范围，不再以“有职业”为前提条件，并且对缴费的规定也应做出明确的修改。弱势群体是最需要社会保障的对象，如果因为缴费问题无法得到社会保障，社会保障制度就是不完备的。我们建议，对于缴费问题，确实有困难的弱势群体，应当由国家承担，给予减免；对于孤儿、弃婴这样的群体，应当由公安部门、民政部门、社保机构等相关职能部门积极主动作为，联合行动，及时把他们纳入社会保障范围，妥善解决他们的生存、生活问题。

　　其次，应当加快社会福利法的立法进程。固然西方国家“从摇篮到坟墓”的国家福利制度有它的弊端，但它毕竟为公民尤其是弱势群体提供了丰富的物质帮助，可以保障公民保持较好的生存、生活状态。我们可以借鉴西方国家的有益经验，加快社会福利法的立法进程，建立完备的社会福利制度，确保公民能够“共享发展的成果”。目前，我国尚没有统一的《社会福利法》，只有一些单行的社会福利制度，如教育福利、老年人福利、妇女儿童福利等。

　　应该看到，这些福利制度多依据政策指导，而非法律规定，政策的不稳定性会使相关福利制度处于不稳定的状态。而且单行的社会福利制度的调整对象或者说保障对象具有特定性，这就决定了我国目前的福利制度并不具有普遍性，只针对特定的群体。

　　实际上，社会福利制度应该是全民性、社会性的国家保障制度，它与社会保险不同，应不受职业、收入、缴费的限制，只要符合条件就可以享受来自于国家的物质利益，国家承担支付的义务。社会福利法是调整社会福利关系的法律规范的总称，它以提供普遍的、全民的社会福利保障为前提，具有普遍性、法定性、国家责任性等特征。所以，制定《社会福利法》，将会极大促进我国社会福利事业的发展，极大促进社会保障事业的规范和完善。

　　再次，应当尽快出台社会救助法。我国是一个灾害频发国家，无论是自然灾害或者是人为灾祸，每次灾害都会造成相当大的损失。尽管每次灾害后，国家和地方政府都能够以较快速度展开相应的救助，但不可否认的是，这种救助大多是依据行政命令而展开的，更多体现了政府指令的特征，其弊端就在于缺乏统一的标准和依据，从而导致各地的救助行动、救助措施、救助义务、救助标准呈现各自为政的特点，不仅影响国家和地方政府对灾害救助的统一指挥，同时也不利于灾害救助的有效开展。

　　以2008年汶川地震为例，地震发生后，全国各地的救援物资源源不断地运往灾区，但是由于没有统一的法律规范，各地救灾车辆在通过公路收费站时受到不同的对待。这种情况还出现在其后的雅安地震、甘肃泥石流灾害救助行动中。因此，有必要制定一部统一的社会救助法，由其对国家和地方政府的社会救助活动进行统一的规范和调整。可喜的是，国家已经发布《社会救助法（草案）》。根据《社会救助法（草案）》，社会救助以保障公民基本生活为目的，并且明确救助责任由国家承担，明确了“社会救助是国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务”。草案明确了国家实施社会救助的内容包括：专项救助，如最低生活保障等；自然灾害救助、临时救助，如对因意外事件导致基本生活出现较大困难的家庭的救助等。同时，草案还明确了社会救助以保障基本生活、鼓励劳动自救、公开公平公正及时等基本原则。《社会救助法（草案）》对社会救助做出了统一的规范，明确了责任主体，明确了救助对象和救助范围，是比较全面的。但是，草案没有明确全国性灾害救助的指挥、协调问题，没有规定对政府及机关工作人员履职尽责的全面监督问题，没有规定申请社会救助的法定条件，这有必要在《社会救助法》立法过程中予以完善。

　　总之，社会保险法、社会福利法、社会救助法是社会保障法律体系的基本法律，社会保障法律体系还包括当前单行的社会保障性法律、行政法规、部门规章及地方性法规等。因此，当前国家需要对诸多单行法律、法规进行清理、整合，逐步形成科学、合理、统一的，与经济社会发展水平相适应的社会保障法律体系。

　　(二)完善社会保障制度

　　社会保障制度是国家根据社会经济发展水平依法建立的、以物质帮助为主要内容的、旨在保障公民基本生活水平和发展需要的基本制度。根据宪法第14条的规定，我国目前已经建立起一系列的社会保障制度，其中最为核心的应当是社会保险制度；另外，还有农村五供养制度、城市最低生活保障制度、廉租房制度、九年制义务教育制度、针对特定群体的社会优抚制度等。这些制度从不同的角度、对不同的对象给予不同的社会保障，为需要救助的公民提供必要的物质帮助或资金救助，充分保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时能够凭借从国家获得的相应的扶助、救助，妥善应对生存挑战，维持基本生活。

　　当前的社会保障制度还是有缺陷的，突出表现在：一是现行社会保障制度还没有把所有公民纳入保障范围，都只是针对某一群体给予一定的社会保障；二是社会保障支出水平较低，与当前的经济发展水平和公民实际需求有较大的差距，比如公共体育场所和体育设施建设、贫困地区义务教育保障和教育基础设施建设、农村医疗卫生设施建设等都不到位；三是基础医疗设施和资源分配不均，如受经济发展水平差异的影响，经济发达地区与欠发达地区在医生的数量、水平和基本医疗设施配置等方面都存在很大差异；四是社会保障基金的管理和监督机制不到位，导致社保资金被挪占等情况时有发生。

　　因此，社会保障制度应当与经济社会发展水平相适应，与公民的实际需求相适应。国家应当根据社会发展实际和经济发展差异，统一协调，在建立统一的社会保障制度的基础上，有效进行资金、资源分配，把有限的资金、资源配置到急需的地区，分配给急需的群体，促进社会公平。根据“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求，完善的社会保障制度应当以公平性、可持续性、保障性、多层次性为基本原则，充分吸纳社会资源为社会保障制度建设服务，促进建立多层次社会保障体系，为公民提供全方位的社会保障。

　　(三)完善监督和责任追究机制

　　在社会保障制度建设过程中，国家应当加强监督机制和法律责任追究机制的建设。《社会保险法》和《社会救助法（草案）》中均应规定国家机关工作人员违反社会保障法律规定，应当依法给予处分，这是社会保障法律责任的一个方面。

　　首先，应加强对职能部门的监督。社会保障权的义务主体是国家，义务的履行者主要是各级政府、相关职能部门及其工作人员。根据法律的规定，当遭受法律规定的情形而成为弱势群体时，公民可以向国家有关部门提出申请，请求国家救济，给予物质帮助。相关部门收到公民申请后应当依法对公民的申请进行资格审查，查明公民是否符合享有社会保障权的法定条件。在审查过程中，相关部门是处于优势地位的，可以说，弱势群体的社会保障权能否真正实现，取决于相关工作人员的认定。这种情况就必须设定必要的监督机制，加强对职能部门的监督。只有把相关职能部门的权力行使完全置于监督机制下，才有可能确保国家的资金、资源分配给真正需要的弱势群体，才能保证弱势群体社会保障权的实现。

　　其次，应当进一步完善并落实法律责任追究制。在这方面要重点强调对职能机关及其工作人员违反社会保障法律规定的责任追究。现有社会保障法律规定，对有关机关及其工作人员违反社会保障法律规定的违法行为，应当依法给予处分。但给予何种处分，处分的幅度多大，都没有明确。《刑法》第273条“挪用特定款物罪”、第384条“挪用公款罪”对于挪用救灾、优抚、救济等资金的犯罪明确给予刑罚处罚，但这对于相关部门或工作人员完全落实社会保障法律的规定，给予弱势群体及时、公平的救济，是远远不够的。其原因在于这两类犯罪不能穷尽相关人员可能的违法行为，比如某些机关的不作为或不及时作为，导致弱势群体不能得到救助而加剧生存困境、生活难以为继等情况的发生。这种情况怎么明确法律责任?内部行政处分是难以产生必要的威慑力的。对此，有必要在“渎职罪”中明确相关人员不作为或不及时作为的法律责任。

　　总之，宪法权利能否真正实现要取决于具体法律是否对其进行具体化的规定。弱势群体的社会保障权已经在宪法中予以明确，成为公民的宪法权利，社会保障法律在立法和实施过程中应当对社会保障权给予充分的肯定和明确，并设定完善的制度，以保障弱势群体社会保障权的实现。立法应当与经济发展水平相适应，应当与公民的生存、发展需求相适应。只有建立社会保障法律体系，完善社会保障制度，作为宪法权利的弱势群体的社会保障权才能真正实现，社会公平才能真正体现。

　　参考文献：
　　[1]莫纪宏．实践中的宪法学原理[M]．北京：中国人民大学出版社，2007．
　　[2]五保户指标设限，相关部门：只能死一个顶一个[EB/OL]．