解决农民工社会保障问题的出路

　　农民工社会保障概述

　　社会保障是国家和政府通过立法或制定相关政策，对因老龄、疾病、伤残、生育等而失去就业机会或劳动能力，或因天灾人祸等原因面临生活困难等问题的劳动者或全体社会成员提供的物质帮助以保障基本生活或提高生活质量的一种福利制度.社会保障的主要内容有社会保险、社会福利、社会救助等。

　　农民工社会保障对象是农民工这一特殊社会群体，其身份的模糊性和工作的流动性，导致农民工社会保障问题成为一个特殊的社会保障问题。但无论将农民工归为城镇社会保障体系还是农村社会保障体系，其都应享受与城镇人口同等的社会保障权利，也应享受到社会保险、社会福利和社会救助等。

　　农民工可享受的社会保险主要有养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等，可享受的社会福利主要包括住房福利、卫生福利、子女受教育福利等，可享受的社会救助应是最低生活保障制度。农民工社会保障具有保障农民工基本生活、促进社会和谐、维护社会稳定、促进"三农"问题的解决等作用。

　　农民工社会保障存在的问题

　　城乡二元户籍制加剧了城乡差距，城乡社会保障制度的差距也被拉大。当前，我国各类社会保障制度以城市为主，城市居民享受着较为完善的社会保障制度，农村居民享受的医疗保险、以合作医疗为主医疗保险和社会救助等远远落后于城市。而农民工这一特殊群体的社会保障情况更不乐观，存在许多影响农民工权益的问题。

　　覆盖面窄。随着农民工社会保障重要性的日益凸显，各级政府陆续出台了一系列办法以加快城乡一体化社会保障制度的建设步伐，为农民工社会保障提供政策支持。但农民工参加的社会保险项目较少，同时参加三个或以上保险项目的农民工更少，很多企业农民工甚至没有任何社会保险，而城镇职工通常至少参加医疗、养老、工伤三个险种，且在多数正规部门，城镇职工可参保五个险种.各地人社部门的调研数据显示，农民工社会保障的覆盖面仍然较窄，参保率低下。以社会保险为例，有些学者曾对成都农民工参加社会保险的情况进行了调研，发现农民工的参保率不高，养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的参保率分别为33.7%、21.6%、31.8%、10.3%和 5.5%,企业补充保险、商业保险和职工互助合作保险的参保率分别为2.9%、5.6%和3.1%.广西人社厅对新生代农民工参加社会保险情况进行了调查，所回收的1499份有效问卷显示，48.3%的农民工所在用人单位为其购买了工伤保险，41.8%购买了养老保险，35.8%购买了医疗保险，参保率均未达到50%.相关调查显示，到2012年，我国工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险的覆盖率分别为：27.34%、19.02%、17.3%、10.29%.可见，农民工社会保障公共服务还存在较大缺口。在政策上，农民工与城镇职工一样，享有平等的失业保险、生育保险等社会保险权利。部分企业甚至为农民工购买商业性的意外伤害保险替代工伤保险。但实际上，许多地区失业保险、生育保险几乎没有覆盖到农民工。

　　功能差。五种保险项目中，农民工几乎享受不到失业和生育保险。而鉴于生产安全与职业卫生的严峻形势，工伤保险对农民工群体的保障功能差、水平低，远远无法满足农民工的需求。就养老保险而言，由于缴费基数的高低对基本养老金的领取并无影响，农民工实际收入低且不稳定，他们常选择最低缴纳基数；部分地区甚至规定缴费一定年限后基础养老金不变，导致达到年限后农民工停止参保，这些现象都不利于农民工养老保险的功能发挥。就医疗保险而言，许多调查数据都表明农民工医疗保险的参保率较低。尽管部分地区对农民工提供大病医疗保障，但头痛脑热等疾病却难以得到城镇职工般的保障，而这些"小病"的实际花费对收入不高的农民工造成的负担并不轻。可见，农民工社会保险的保障功能仍然较差。

　　参保积极性不高。当前，我国各类企事业单位对社会保障的功能认识不到位，认为替农民工缴纳社会保险会增加单位的经济负担，因而参保积极性不高。一些单位不但不替农民工缴纳社会保险，甚至阻碍农民工参保。而农民工自身文化程度有限，进城务工主要是养家糊口，省吃俭用，攒钱改善家庭经济情况，对社会保障的认识不足、重视程度不够。

　　主要项目欠缺。现有的农民工社会保障相关法规、政策，偏重于社会保险，忽视了社会保障的其他两大主要项目：社会福利与社会救助。住房保障、子女教育保障和社会救助等项目欠缺建设。虽然近年来，农民工住房问题、随迁子女受教育问题受到了越来越多的关注，政府也出台了一些优惠政策，但同社会保险相比，社会福利与社会救助仍是社会保障体系中欠缺最多的项目。农民工子女在绝大多数城市就学非但不能充分享受义务教育，还需交纳学费或书费、学杂费等高额费用；而虽然许多城市建立了经济适用房、廉租住房等以保障市民的住房福利，却在政策制定和执行中，将保障对象限为城镇户籍的低收入人口，将农民工排出福利范围。而社会救助，作为政府和社会的职能之一，理应为城市中处于弱势的农民工提供社会救助，保障其最低生活。但当前，根据相关政策，社会救助的对象仅为享有城镇户籍的人口。因此，由于户口的限制，农民工无法享受流入地的救助支持。

　　缺乏灵活性。我国目前的社会保障制度是按城镇人员的正规就业进行设计的，不符合农民工的就业特点，缺乏灵活性。

　　农民工设计的行业和职业类别多样，流动性强，从事保姆、钟点工、搬运工、维修工、保洁、保安等职业的比比皆是，参保情况难以统计，对优化社会保障运行机制提出了新的要求。虽然我国社会保障政策整体基本一致，但各地的实施却各有特色，农民工参与的社会保障项目难以转移和续接。就社会保险而言，农民工的收入低且具有不稳定性，导致难以建立社会保险关系；而其工作的流动性，又难以适应社会保险的缴费周期，造成参保率低、不连续等问题。

　　农民工社会保障问题的成因

　　缺乏健全的社会保障法律法规。社会保障的有效实施离不开健全的法律法规。我国社会保障立法相对滞后，体系不健全，而已制定的政策灵活性不够、执行不严。各地区出台的法律法规，由于立法层次低，缺乏统一性和权威性。不同地区的社会保障体系对农民工的缴费额度、保障水平等方面有不同的规定，差异较大。而《劳动法》、《劳动合同法》虽然明确规定用人单位应与劳动者签订劳动合同，但许多企业执法不严，不与农民工签订劳动合同，农民工的合法权益得不到保障。

　　政府管理缺位。一方面，我国长期惯行对上级负责制，导致地方政府长期以来为了取得上级政府认可，片面追求GDP与税收的增长。当农民工社会保障政策阻碍GDP和税收的增长、影响政绩时，地方政府对农民工社会保障政策的执行力必定大大降低。另一方面，部分城市常倾向于接收有特殊贡献的农民工，排除大部分农民工参与社保，将农民工视为单纯的劳动力，而非城市的一员。因此，在规范和引导劳动力市场、监督和规范用工单位、对农民工的培训和教育上的帮助和服务缺位。

　　城乡二元制的阻碍。城乡二元体制拉大了城市与农村的经济、政治、文化差距。虽然近年来，政府开始改革城乡二元体制，但户籍制度留下了深深的烙印，许多社会保障政策仍然明确规定其对象为城镇户籍人员。二元户籍制造成的二元用工制，阻碍了农民工的社会保障权利。就业制度的排斥与阻碍，增加了农民工生活和工作的各类风险，有的甚至连生存保障都得不到基本满足，社会福利、社会保险更无从谈起。
　　
　　资金限制。农民工社会保障问题的另一成因便是资金筹措困难，限制了社会保障体系的完善。一是政府投入不足。政府的财政转移支付是农村地区社会保障资金的主要来源，因此，各级政府应增强对广大农村地区社会保障的财政支持力度.

　　我国政府目前所投入的资金，承担城镇职工的养老保险、社会保险等已经面临困难，若要将农民工群体纳入社会保障范围内，建立统一的城乡社会保障体系，那所投入的资金远远不够。二是企业不愿帮农民工投保。招募农民工的多是处于建设初级阶段的单位，他们多出于节省劳动成本的目的，因而不愿帮农民工投保，增加其经济压力。三是农民工不愿参保。农民工自身参保意识低，他们进城务工以赚钱养家为目的，由于其收入低又不稳定，他们宁愿将钱节省下来用于结婚、养家、改善家庭经济条件，也不愿将钱投入效益呈现较迟的社会保障项目上。

　　农民工的身份壁垒。农民工由于其身份的原因，常在劳动市场处于不利地位，合法权益难以受到保护。他们没有自己的组织，也很少有人是团员或党员，而工会组织通常也不吸收农民工。这些都决定了农民工无法同雇主争取最大权益，限制了农民工社会保障的发展。

　　解决农民工社会保障问题的出路

　　加快完善顶层设计。社保体系在设计之初，是针对有稳定工作和固定收入城镇职工，而农民工收入不稳定、工作流动性强，传统的社保体系并不符合农民工的需求。新型城镇化建设的推行、农民工社会保障重要性的日益凸显，迫切需要建立城乡一体的社会保障制度，需加快完善针对农民工社会保障制度的顶层设计。为此，要秉持公平、公正的理念，从户籍制度改革入手，规避户籍与身份限制，切实保障农民工权益。但在满足农民工社会保障的基本需求时，又要保障社会保障资金的增长符合财政支出能力。应结合新型城镇化建设目标，建设好社会保障体系，着重解决好灵活就业的农民工的社会保障问题和各类制度间的衔接问题。

　　强化法律法规建设。2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》在一定程度填补了我国社会保障立法的空白，对规范社会保险的实施，保障农民工等灵活就业人员的权益发挥了重要作用。但我国社会保障立法工作仍然相对滞后，严重制约了社会保障政策的统筹规划。因而，需不断完善和强化社会保障的立法工作，要出台系统的、能保障普通城镇职工和农民工等特殊群体利益的《社会保障法》，并严格执法，同时发挥政府在社会保障系统中的主导作用，不断推进司法改革，完善农民工法律救援制度，为农民工社会保障权益维护提供法律援助。

　　完善主要项目。一是完善针对农民工的社会保险制度。目前，失业保险、生育保险基本覆盖不到农民工，是农民工社会保险的不足所在。国家层面，对失业保险与生育保险的重视度不够，导致各地方对这两大险种的执行力不够。农民工由于身份的原因，难以找到一份稳定的工作，失业风险也是影响其生活的较大风险。随着新生代农民工中女性比例的攀升，广大农民工群众特别是女性农民工对生育保险的需求将愈加强烈。农民工失业保险和生育保险若不能得到妥善解决，必定不利于农民工的稳定就业。养老保险方面，缴费率较高是农民工养老保险参保率较低的原因之一，因此，应下调费率，降低农民工参保门槛，尽量减轻农民工和企业的负担。2009年国务院制定的《农民工参加基本养老保险办法》正是此条对策的映证，但在征求意见后并未出台。医疗保险方面，由于农民工收入较低，多数人的职业风险较大，医疗费用不断高走，农民工在面对重大疾病时难以就医，因此，应加快建立农民工大病统筹制度，也可在其医疗保险中增加重大疾病保险。

　　二是将农民工纳入社会福利体系。社会福利的目的在于提高服务对象的生活质量。农民工作为社会的重要组成部分，有权享受国家提供的教育福利、医疗福利和住房福利等社会福利。但当前社会福利政策基本是针对城镇职工，并不包含农民工这一特殊群体。为保障农民工的社会福利权益，应逐步剔除户籍、身份限制，将农民工纳入社会福利体系。要加大农民工子女的教育公平保障力度，将农民工子女教育经费纳入地方财政预算；还要加大对农民工住房保障、公共卫生保障等的建设和支持力度。

　　三是出台农民工社会救助制度。农民工的收入水平和工作性质导致其基本生活时刻面临工伤、失业风险，他们对基本生活保障、对社会救助有着极大的需求。应秉持公平的理念，消除社会救助上对农民工的制度性歧视，出台农民工社会救助制度，将农民工纳入社会救助体系，使农民工享有同等社会救助待遇。应当对不同类型的农民工提供不同类型的社会救助，针对已城市化的农民提供最低生活保障；为流动性较强、年龄较轻的农民工提供劳动机会，建立特殊的最低生活保障机制，如"公共劳动"救助制度.三是建立相应的社会救援制度，帮助农民工应对天灾人祸。

　　解决资金难题。资金困难是造成农民工社会保障问题的原因之一。筹集农民工社会保障资金，要跳出政府财政拨款、用工单位缴纳、农民工自己缴费的老路，在此传统途径外开辟资金筹措新渠道，如农民工用土地交换社会保障。对传统农民来说，土地是解决其温饱问题的根本所在。但对于常年从事非农业生产的农民工来说，土地的温饱功能已基本消失。农民工通过转让所承包土地的经营权，将转让所得收益的全部或部分用于解决自身参保的资金问题，既可增加农民工社会保险个人账户的积累，又可提高土地使用效率，扩大土地经营规模。

　　对转让土地获取保障的农民工，也应当从土地补偿费和劳动力安置费中提取一定比例存入农民工的社会保障个人账户。