人民银行向社会力量购买公共服务存在的法律困境及建议

　　一、引言

　　国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号），在国家层面上对政府部门向社会力量购买公共服务作出顶层设计。当前人民银行向社会购买公共服务取得了一定的成效，但仍存在购买公共服务的法律界定不足、购买范围不明确、购买合同不规范、监督评估程序不完善等问题，因此从法律规制的角度研究人民银行向社会购买公共服务，对于提高人民银行金融服务的效率、降低行政运行成本、强化内部管理具有重要的现实意义。

　　二、人民银行向社会力量购买公共服务的现状

　　向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制的作用，把政府等部门直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并根据服务数量和质量向其支付费用。参照《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37 号）中按服务受益对象的分类方式，人民银行向社会力量购买的公共服务可以分为保障自身正常运转需要而向社会购买的服务，为履行宏观调控、市场监管等职能需要而向社会购买的服务，为社会公众提供的公共服务等三大类，具体来看人民银行向社会力量购买的三类服务都已经不同程度的进入了实践发展阶段。

　　（一）第一类向社会购买的服务起步较早且逐步规范人民银行为维持自身正常运转而向社会力量购买的物业管理、信息技术维护、会议服务、车辆保养维修务、重要空白凭证印刷、工程基建等服务已经实践了多年，部分服务项目已纳入到了集中采购目录进行标准化采购，在提高人民银行运转效率、节约资金等方面取得了良好成效。

　　（二）第二类向社会购买的服务逐步得到推广人民银行作为我国的中央银行，承担着制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定等三大职能，人民银行在履职过程中，通过有选择性的向社会购买服务可以促进相关职能得到有效发挥，人民银行购买的该类服务项目证逐步得到推广。比如：向科技公司购买先关业务系统服务，向高校、专业数据采集机构购买数据统计服务，向劳务派遣公司购买专业人力资源服务等。

　　（三）第三类向社会公众提供的公共服务尚有很大发展空间人民银行向社会提供的公共服务主要是指基于人民银行职责而衍生的面向社会公众提供的公共服务，包括征信查询、金融消费者权益保护、金融知识宣传、人民币清分等，目前仍由人民银行主要向社会公众提供该类公共服务。如果将这类公共服务从人民银行现有的职责范围内剥夺出来，以向社会力量合作或者购买公众服务形式向社会提供，不仅能够节约人民银行人力资源，而且还能够实现人民银行、社会公众和第三方的共赢，比如：引入社会资本开展人民币社会化清分工作、聘用专门的服务机构负责信用报告查询等。

　　三、人民银行向社会力量购买公共服务存在的法律困境

　　（一）国家层面上的立法欠缺导致难于拓展2003年《政府采购法》是规范政府购买公共服务的主要法律依据，但该法设定的采购范围仅局限于政府自身消费有关的服务，未明确将购买的公共服务项目纳入其中。2013年《政府采购法实施条例》（征求意见稿）第 4 条，也将政府购买的“服务”概念限定在政府自身的消费项目。缺乏明确的法律依据，会导致人民银行向社会力量购买公共服务的动力不足和社会力量承接积极性不高，在一定程度上制约了人民银行合理有序地推进向社会力量购买公共服务工作，达不到节约成本和提高履职效率的目的。

　　（二）人民银行关于购买公共服务的配套制度规定不到位目前人民银行并没有出台相关的配套制度明确规定购买公共服务的范围，也未将购买公共服务纳入财政预算进行统筹管理，对购买公共服务的流程、方式等也没有作出明确具体的规定，导致实践中购买服务的可操作性不强。如：人民银行总行每年会下发关于集中采购项目及标准的通知，但对人民银行分支机构可以购买公共服务的范围、采购方式都未作出明确规定。

　　（三）人民银行购买公共服务的运行程序存在一定的法律缺陷具体表现在：一是购买合同的签订存在不规范。不同于购买货物合同，购买服务合同的标的为各类服务，由于人民银行缺乏统一规范的格式化文本，在合同签订上容易形式化，特别是在衡量服务质量标准时往往规定比较模糊，不够规范细化，执行过程中存在一定风险。二是购买公共服务流程存在缺失。由于能够承接人民银行购买服务的社会组织发育不足，且缺乏购买公共服务流程的相关制度规定，容易产生购买信息公开不到位，购买行为不透明等。

　　（四）人民银行购买公共服务的监督程序还不够完善主要体现在：一是过程监督方面存在不足。人民银行履购买公共服务的专业性和技术性要求较高，由于缺乏掌握相关技术知识，人民银行在对合同进行审查时往往难以对合同履行情况进行有效监管。二是服务效果方面评级存在不足。目前，人民银行服务绩效评估缺乏具体的量化指标和规范的工作流程，评估标准比较主观随意，主要以人民银行内设部门评估为主，第三方评估机制引入不足，评估缺乏中立性和专业性。

　　四、完善人民银行向社会力量购买公共服务的法律建议

　　（一）修订完善购买公共服务的法律依据尽快修订《政府采购法》，明确界定公共服务的法律含义，把为履行宏观调控等职能需要而购买的“公共服务”及面向公众的提供的“公共服务”纳入法律规范之中，为人民银行等行政部门购买公共服务提供高层次和高效力法律支撑。

　　（二）人民银行尽快制定购买公共服务配套的相关规范性文件根据人民银行职能作用对购买公共服务的范围进行划分，建立健全人民银行购买公共服务的财务管理制度，将购买公共服务的资金纳入预算管理，设立专户进行规范和约束。同时，完善公共服务集中采购目录及购买公共服务方式、程序，积极尝试引导社会资金流入人民银行向社会提供公共服务的领域
　　
　　（三）规范人民银行购买公共服务的程序性规则严格按照《合同法》的规定订立合同，推行人民银行购买公共服务的标准化合同文本，在严格履行合同平等原则的基础上，人民银行代表公共利益时还应享有一定的特殊权利，包括在公共利益发生变化导致购买服务合同不符合要求时，人民银行有权单方面变更、角翠除合同的权利
　　
　　（四）完善人民银行购买公共服务的法律监管制度建立人民银行购买公共服务的绩效评估制度，重点关注购买服务的质量和使用的满意度，对一些金额较大或者专业技术较强的项目委托第三方机构实施评估。同时，完善对购买公共服务的过程的法律监督，加强对购买服务的全过程的动态监督。