摘要：行政任务决定行政组织的历史发展, 而行政组织的良好建构也有助于行政任务的实现。社会福利保障是公共行政的重要组成部分, 是当前我国服务型政府建设中的重要任务, 相应地必需建构完善的社会福利行政组织, 以更好地实现社会福利行政的管理。我国社会福利行政组织历经多次整合, 发展成现今以人力资源与社会保障部门协同多部门发展的格局, 但与美国福利行政组织体系有所差异。比较中美两国社会福利行政组织建构的体系, 分析二者存在的差异及其原因, 取长补短, 促进我国社会福利保障的发展与建设。
关键词：社会福利行政; 行政组织; 比较研究;
Abstract：The administrative task determines the history of administrative organization, and good construction of administrative organization also contributes to the realization of administrative tasks. Social security is an important part of public administration and is an important task of constructing the service-oriented government in China, so we need to construct perfect organization of social welfare administration in order to better achieve the social welfare administration. China's social welfare administrative organizations have experienced many times of integration, developed into a pattern dominated by the organization of human resources and employment security. It is different from the United States welfare administrative organization system. Based on comparative study of Chinese and American social welfare administrative organization construction system, this paper analyzes the differences and the reasons to promote the development and construction of social welfare in China.
Keyword：Social welfare administrative; Administrative organization; Comparative study;
建设人民满意的服务型政府是新时期国家治理的重要目标。国家树立服务行政的理念, 政府职能的行使也逐渐从促进经济发展转变为满足社会成员对美好生活的需要, 对公共行政提出更高的要求。[1]曾有学者提出, 我国行政法处于“自由权和社会权——公共行政权”为主轴的第三形态发展期。[2]如此一来, 我们应当更加注重公共行政领域与人民权益保障息息相关的社会福利行政。
社会福利是重要的社会保障制度, 由国家依法为所有公民普遍提供社会服务与资金帮扶, 旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量。[3]这样的福利其公共性显而易见, 是以满足所有公民需求为目标的。这一定义是广义的社会福利, 可称之为全民福利。而狭义的福利则仅仅是指给经济上需要帮助的人提供社会保险体系, 即济贫。随着社会进步与人们生活水平的日益提高, 人们对它的认识与需求已突破了狭义福利, 追求更全面、更充实的福利保障。社会福利行政是社会福利领域的行政活动, [4]应以满足所有公民需求的广义福利为基础实施行政管理, 这一行政活动的实施则需要依靠社会福利行政机构, 建设完善的组织体系, 以此实现全民社会各方面福利保障。
美国的社会福利制度出台实施在西方发达国家中较晚, 但一直保持着良好的发展状态, 这与其社会福利行政组织运作息息相关。笔者将美国的社会福利行政组织与我国进行比较研究, 以期助益我国社会福利行政发展, 建设服务型国家。
一、中美福利行政组织体系概述
(一) 我国福利行政组织
我国福利行政组织分为中央与地方两级。从中央层级看, 社会福利保障职权存在于这些部门:人力资源与社会保障部、民政部、国家卫计委、住房与城乡建设部、财政部、审计署、国家税务总局、保监会、全国社会保障基金理事会等, 各司其职。我国依行使行政职权的地域范围划分行政组织层级——中央与地方国家机构, 以条块管辖为主要形式, 政府部门大多按照我国行政区划层级形成体系, 行政部门受同级人民政府和上级主管部门领导, 税务机关则是由中央与省级以下垂直领导, 体现在社会福利保障组织上也是如此。如中央的人力资源与社会保障部, 其对应的地方机关为:省、自治区、直辖市人力资源与社会保障厅→设区市人力资源与社会保障局→县 (市、区) 人力资源和社会保障局。其他社会福利行政组织以此推之, 共同构成层级式的社会福利行政组织体系。
(二) 美国福利行政组织
在联邦一级, 美国现有的社会福利管理部门有:卫生与公众服务部下设的社会保障署、劳工部、社会保障与医疗统筹基金信托董事会、财政部、社会保障理事会。社会保障总署负责发放各种社会福利金, 管理老年保险、遗属保险、残疾保险、住院保险。劳工部负责失业保险, 负责监管就业人员及其工资税。社会保障与医疗统筹基金信托董事会、财政部负责统筹管理社会保障资金, 社会保障理事会负责社会保险战略决策建议。[5]
州一级执行联邦制定的全国性的社会福利保障事项, 其余则由州政府进行主管, 联邦制定原则性的政策, 由州政府依据根本精神制定相应的法律与实施细则进行管理。以州工作训练协调会为例, 它产生于美国劳工部管理下的“职业培训协作法”项目, 其设立目的在于使联邦这一项目在各州更好地实施, 予以协调。而地方也有设立各自协调会来解决地方福利项目, 如新泽西州设立的就业和培训委员会, 适用于其区域内所有公共福利项目。
二、中美社会福利行政组织建构的差异及其形成原因
(一) 中美福利行政组织建构的差异
第一, 从中央层级进行比较。我国社会福利保障部门在中央一级有近十个, 且分工较为杂乱。美国联邦一级的社会福利部门在实施、收支、监管等方面分工明确。具体来看, 在行政实施上, 美国实行集散结合的管理体系, 将具有共性的老年保险、遗属保险、残疾保险、住院保险等社会保障项目归于社会保障总署, 而关于劳动就业的失业保险、食品补助、职业教育等具有特性的福利项目交由专门的部门进行实施。我国中央一级多部门负责, 管理的事务较为分散, 从名称上看, 人力资源与社会保障部应是主要部门, 但其实它只管理劳动就业与社会保险方面的事务, 社会救助、社会福利事务都由民政部负责, 也涉及五保救济事务, 与人保部的职能交叉, 卫计委负责涉及医疗服务的社会福利项目, 就医疗保险部分也由多部门分割。在财政收支上, 美国联邦政府社会保障与医疗统筹基金信托董事会与财政部负责社会福利事务的基金收支管理。而我国社会福利保障事务中的财务部分则较为复杂, 财政部负责社会保险基金预决算与运营, 审计部负责社会保险基金审计, 税务总局征收社会保险金, 但这一职能并不只有这一部门行使, 社会保险事业管理中心设置的社会保险经办机构, 也部分承担征收保险费的职责, 这一机构与税务机关基于部门利益存在着极大矛盾。当前我国18个省份实行税务征收, 13个省份实行社会保险经办机构征收。[6]
第二, 从地方一级比较, 我国地方社会福利保障组织体现出层级性, 而美国州一级的福利组织设置和管理上较为灵活。我国地方社会福利保障组织与中央大同小异, 其实施社会福利保障行政须在同级人民政府和上级主管部门或中央的领导, 遵循相应的法律法规与行政规章制定地方的实施细则。在对各级人力资源和社会保障部门的职能进行了解之后, 不难发现, 下级的职责要求都未能跳出上级限定的框架。而美国州一级的福利部门自主性更强, 除了遵循全国统一性的福利项目要求之外, 州一级可以依据中央的根本精神自行设立解决问题的福利组织, 自行制定法律法规与实施细则。
第三, 从中央与地方、联邦与州之间的关系来看, 我国社会福利保障组织体系中中央与地方各级呈现出领导与被领导的关系, 而美国联邦对州政府干涉则相对较少。我国国家社会福利保障组织与地方社会福利保障组织是层层下设的, 地方受中央的领导。而美国福利保障中联邦对州则是宽严并济, 除了一般性和统一性的制度安排, 其他的则较为弹性。
(二) 中美福利行政组织建构差异的原因
1、中美福利组织建构历史发展的差异
中美社会福利行政组织随着其国家发展而发展, 沿着不一样的脉络进行, 演变到现今的组织建构自然有所差异。
从建国以来, 我国社会保障体系已经运作将近七十年。建国初期, 社会保障管理体制主要由劳动部、内务部、卫生部、全国总工会等部门组建, 内务部后来发展为民政部。劳动部门管理失业工人的救济与安置, 并对劳动保险事务具有最高的监督权限;全国总工会负责全国劳动保险事业与资金的统筹工作, 在这一事务上处于领导的地位。内务部管理社会司、优抚司、干部司, 负责社会福利、救灾救济、社会优抚、残疾福利等保障事务。卫生部则负责公费医疗部分的社会保障事务。在地方一级, 地方的工会组织、各产业的工会组织由总工会监督指导, 参与管理劳动保险基金。计划经济年代, 我国社会保障事务管理经历了波折, 从1957年到“十年文革”期间, 我国社会福利保障管理体制延续之前的模式, 内务部原有的三司变更成优抚局、政府机关人事局、农村救济社会福利司、城市救济社会福利司, 主要是基于城乡二元化管理需要发生变更, 但仍未脱离原有体制设置。这样的组织体系在“十年文革”中遭受了重创。改革开放初期迎来了社会保障组织体系的恢复性建设, 卫生部延续原有形式;成立民政部, 延续之前的职能;国家劳动总局建立了保险福利司, 地方劳动部门也设有相对应的处级组织。进入市场经济发展后, 我国社会福利保障体系建设开始提出建立统一管理社会保险、社会福利、社会救助的行政机构目标。1998年机构改革后, 新设立的劳动和社会保障部管理社会保险事务, 民政部保留管理全国社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障事项, 财政部社会保障司负责中央财政社会保障支出。2008年, 通过国务院机构改革方案, 人力资源和社会保障部成立, 合并了之前的人事、劳动和社会保障部门的职责。[7]
美国社会福利保障经历了多次变革。1930年之前州和地方负责绝大多数的福利项目, 自罗斯福新政后, 联邦开始涉足到社会福利保障的管理当中。20世纪30年代美国经历经济大萧条, 罗斯福新政以救济、改革、复兴为目标, 设置了美国社会福利保障制度的雏形。1933年, 美国成立联邦紧急救助署, 给予州和地方财政上的支持, 向民众提供现金无偿救济与非技术性公共服务岗位开展福利保障。[8]后又下设工程建设管理署, 雇佣具有劳动能力的人进行社会公共工程工作。1935年工程进度管理署 (提供公共工作) 和社会保障委员会 (提供公共救助) 取代紧急救助署。然而, 美国福利建设因战争爆发而停滞。到了20世纪60年代, 美国进入福利扩张时期, 约翰逊政府提出伟大生产计划和向贫困开战的政治宣言, 涉及到社会福利的方方面面, 包括教育补助、疫病防控、医疗保险、全面反贫困等, 设立了总统直接领导的经济机构办公室, 并鼓励州政府参与到反贫困计划, 这一时期的扩张使得福利组织机构极速膨胀。为了革新行政机关的凌乱, 美国组成胡佛委员会革新行政, 并颁布了新福利体制。根据委员会在社会安全及卫生、教育福利方面的建议, 美国1953年成立了卫生教育和福利部, 将卫生事业、教育事业与福利事业集中进行监督指导, 在卫生方面有公共卫生署;在教育方面有教育署;在福利方面有社会安全署。配合社会变迁需要, 卫生教育和服务部不断予以调整改组。1963年将主要社会福利工作分由6个单位主管:福利署、教育署、公共卫生署、社会安全署、职业重建署、食品及药物署。此外, 设置总统老年委员会。1976年, 根据美国《社会安全法》<修正案>的规定, 建立社会及重建局, 取代了福利署, 将职业重建署及福利署合并于新成立的社会及重建局。另依1965年7月生效的美国《老年法》规定, 成立老年署。劳动部设人力署、就业标准署。1979年依照教育部组织法案, 美国卫生教育和福利部划分为主管社会福利保障及卫生事业的卫生及公共服务部和单独的教育部。
将两国社会福利行政组织的发展历程进行比较, 相同之处在于都经历过停滞期, 但在停滞之后的发展模式却是不同的。我国更习惯按照原有的组织格局进行设置, 而美国的组织变革则是大刀阔斧式的。我国福利行政组织变化最大的是劳动与社会保障部门的变革, 经过多次整合, 近期的社保事务改革纳入其中, 但总体上一直都以建国初期的框架为基础, 延续由多个部门分散管理的特征。美国的社会福利行政组织从最开始地方自治到中央集权, 从专项福利项目到全面福利制度, 之后又不断整改, 部门的职能在取代与新设中适应社会发展。这也根源于在组织改革我国家应对方式的差异, 两国的社会保障组织架构自然不同。
2、中美国家结构形式差异
在国家结构上, 中美体制上是完全不同的。我国中央与地方层级设置上充分体现单一制国家的集权性质, 依照四级组织层级, 构建了社会福利行政组织, 上下级部门之间是领导关系, 社会福利保障政策沿着层级的链条贯彻实施。美国实行联邦制, 在其社会福利保障制度的发展中, 联邦与州政府的福利保障责任上的集权与分权一直是焦点。我们可以看见, 美国州一级政府在社会福利保障项目上有很大的自主权力, 甚至拥有相关的立法权。在20世纪60年代新联邦主义流行, 里根总统认为联邦政府主要负责制定有关社会保障的立法工作, 实施主体是州政府和地方政府。美国社会福利行政中联邦、州、地方各级依据其领域需要施行社会福利制度。国家结构的不同使得两国社会福利行政组织的建构呈现极大的差异, 尤其是在地方社会福利保障组织建构和中央与地方、联邦与州的协调关系上。
三、目前我国福利行政组织建构存在的不足与借鉴
(一) 我国福利行政组织建构的不足
将中美两国社会福利保障组织体进行比较, 我们可以看到当前我国福利行政组织发展的不足。
1、职能分工的交错
我国社会福利行政组织中各个部门所负责的事务交错, 分工不清晰。一方面, 各部门内部职能涉及面杂, 以民政部为例, 民政部在负责社会福利保障中优抚、福利、救助等事务之外, 其主要职能还有民政事业的管理。另一方面, 部门与部门之间更是相互掣肘, 相关部门负责的社会保障事务在某些领域上重叠, 就形成了职能交叉、多头管理。市场经济转轨后, 我国在社会福利保障方面提出了建立统一的社会保障机构进行管理。2008年国务院组建了人力资源与社会保障部门, 旨在对社会保险进行统一管理, 但实际上, 通过对部门职能的剖析, 其实该所负责也只是社会保险的一部分, 更多的社会保险事务被民政部、卫计委等部门分化。
2、层级领导的限制
我国地方社会福利保障组织建构的不足主要是地方各部门缺乏灵活性。这源于我国中央与地方的社会福利保障部门遵循上令下从的组织关系, 惯常情况下隶属的下级部门是作为传令者与实施者, 地方相关组织的设置与管理上都限定在一定的条条框框内。
(二) 对美国福利行政组织体系的借鉴
虽然中美两国的国情差异颇多, 但建设服务型政府、为人民谋福利的福利行政任务在本质上是一致的。我国现有的社会福利保障组织建构存在不足, 而美国在一定程度上体现了其福利组织架构的优点, 那我们需要完全照搬其福利行政的模式吗?笔者认为这种做法并不可取。我们应扬长避短地加以借鉴, 吸收可取之处, 架构符合我国国情的我国特色社会福利行政组织体系。
第一, 在中央层级中, 美国职责明确的社会福利保障部门设置, 我国需要借鉴, 在社会福利行政中实施、收支、监管等方面形成明确的职责。我国社会福利保障制度在不断丰富其内容, 组织建构上也应顺应时代发展进行调整, 这点美国的社会保障部门多次大刀阔斧的改革或许不太适应我国国情, 但我们应看到我国在社会福利保障组织建构与职能划分上都未曾跳出建国初期的框架。我国已经开启新一轮的大部制改革, 在全民的福利保障领域更需要进行整合, 简政放权势在必行。在具体的行政实施上, 我国既然已经设立社会保障部门, 就应当让它发挥应有的职能作用, 将分散在其他部门中职能相近、业务归属于同一领域的事项进行集中, 归于社会保障部门的管理下。在费用收支上, 由税务机关进行征收, 流入专款专用的社会保障的财政专户, 经办机构进行资金的项目支出。但必要的监管不可少, 除了部门内部的监督管理机构设置, 隶属于审计署下的社会保障审计司的监管职责应得到发挥。
第二, 地方社会福利组织的建构, 我国集权式的层级架构有其合理之处, 有利于社会福利保障事务的管理与推行, 是适合我国国情的。但是美国在这一点上却是有其障碍的, 因为美国中央的联邦政府与地方的州政府的分治层级架构使得他们各自为政, 并不利于福利政策的实施。在这一点上, 我国应吸取的是美国州政府的灵活性, 我国地方福利组织的建构随着中央部门的整合做出调整, 在地方社会保障服务中, 可以发挥各地方社会福利保障部门的能动性, 受中央政策的指导下, 在各自职能框架内, 因地制宜地提出有利于人民生活的福利保障项目, 辐射到更小的行政管理区域中如基层社区、街道、乡镇的具体福利事业的建设中去, 如建设留守儿童、空巢老人福利院等。
综观所述, 通过对中美社会福利行政组织进行比较, 二者存在的差异能让我们洞察本国相应的组织体系中的不足, 但国家之间体制与社会福利行政组织体系发展的脉络不同, 也提醒我们不能全盘接受, 我们应当立足我国国情, 吸收他者职能分工明确、地方行政灵活的特点, 在新一轮的简政放权中优化社会福利行政组织的建构, 使其适应我国公民不断提高的社会福利要求。
参考文献
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