美联储银行在金融风暴后的调控和监管建议

　　几年前，各国央行面对了大萧条以后最艰难的金融危机。幸运的是，强有力的协调政策避免了全球经济的崩溃，从那时起，通过政府一系列的援助计划，财务状况有了明显改善。不过，尽管避开了最糟糕的金融和经济结果，然而根据全球经济衰退的深度和就业率下降的程度来看，经济危机的后果很严重。随着金融风暴的减弱，决策者现在是时候采取行动来降低未来任何危机发生的可能性和严重程度。

　　尽管管理者自己可以做很多事来改善金融调控和监管，国会也必须有行动。央行面对大量因管理机制的漏洞和隔阂本身导致危机的例子，其中许多可以通过法令的变化解决掉。尤其在改善金融稳定性，解决公司认为“大而不倒”而造成极其严重的问题时，立法行为需要作为一个整体，来建立金融体系新的监管机制；以确保所有具有系统重要性的金融公司得到有效的综合监管；在不严重损害金融系统和经济的情况下，建立程序，结束失败的危险制度。

　　一、加强管理和指导

　　首先，已经实施的加强管理标准的变化措施，这些变化限制了金融公司引发的危害，建立它们必须持有的资本和流动资金的缓冲区。在这次金融危机中，央行越来越清晰地看到，许多公司缺乏充足的资本和流动资金来保护自身和金融系统。这些问题在美国乃至全球都很明显，需要协调的国际反应机制。在国际上联邦储备委员会起了至关重要的作用，工作于如巴塞尔监管委员会和金融稳定委员会等组织之间。例如，美联储广泛参与到了巴塞尔监管委员会最近关于加强活动和证券交易的资金需求量决议中，还会继续同国内外的监管者合作，以提高其它类型资产负债表外风险的资本需求。

　　在实施监管评估项目的过程中，最知名的是压力测试，美国监管者在确保银行持有充足且高质量资金方面取得了明显进步。由联邦储备委员会领导的项目，在 2010 年底预期不利的宏观经济环境下，通过估计预期损失和盈利能力，评估了美国大银行机构中 19 家的资金需求。在这种情况下，如果公司没有预备充足高质量资金，会被要求在六个月之内筹集额外资金。

　　要确保所有的金融机构都持有充足的资本，还需要其它措施。在国际上，经济稳定委员会呼吁显著调高资本标准，20 国集团一直致力于制定规则来提高银行资本的质和量。联邦储备委员会支持这些倡议。资本需求的结构也要被审视。例如，为了降低流动资金需求的倾向，以此来促进繁荣时期的信贷增长，并严格控制低潮期的贷款，联邦储备委员会支持国际共同努力提高可能的反周期的资本标准。反周期标准将要求企业在繁荣时期建立更大的资本缓冲区，也允许提现——但不能低于稳健水平——在更加紧缩时期。考虑到大型企业的系统重要性，他们的失败将会给整个的金融稳定带了极大威胁，各国央行也致力于提高资本和审慎监管的要求。

　　正在考虑的选择包括，评估这些企业的资本附加费、要求以普通股权的形势共享他们的资本。额外保护措施是，至关重要的机构可能被要求公布或有资本，如在宏观经济压力条件下，或者说亏损腐蚀了企业的资本根基，或有资本转换成普通股权。

　　经济危机也凸显了多数公司流动资产管理方面的薄弱性。

　　在国内外危机最严重时刻，短期担保长期资金和潜在非流动性资产变得不可用或者异常昂贵，例如，通过回购协议及资产抵押商业票据渠道。作为对此的反映，联邦储备银行帮助引导巴塞尔委员会修改良性流动资金风险管理的法则，在美国这正被纳入跨机构指导中，以便再次强调严格的压力测试对充足流动资金缓冲的重要性。央行也在考虑流动性风险的量化标准，类似于资本充足率的那些标准，目的是确保那些在国际上活跃的大公司能够在市场极端不稳定情况下自助。在监管鼓励下，大多银行机构都显著增加了他们的流动性缓冲，也正在提高流动性风险的管理。

　　关于不充足资本和不充分的流动性风险管理，金融机构有缺陷的补偿措施也会导致危机。不止在高层，乃至整个金融机构的补偿，都应该适当将报酬和表现挂钩，并提供良好的激励措施。

　　尤其是，鼓励过度承担风险的补偿计划，甚至是不经意间的，都可能转危为安。联邦储备银行刚公布了指导建议，要求金融机构检查补偿措施以确保自己并没有鼓励过度冒险，受到了有效控制和风险管理，也得到了包括板级监管在内的公司管理支持。

　　有效金融监管的一个基本要素就是保护消费者远离不公平和欺诈行为。最近的危机清楚表明了保护消费者与金融机构安全和良好性的关系。央行已经清楚看到有缺陷的金融工具不仅损害家庭，也不利于金融稳定性。强有力的消费者保护措施，可以维护家庭储蓄，在公平与他们经济需求和来源想匹配的条件下，提供给家庭信贷。同时，有效的消费者保护有利于推动金融市场的良性竞争，支持良性贷款措施，提高整个金融系统的信心。

　　联邦储备银行采取了许多重要的措施，加强对消费者的保护，并保证这些保护措施能有效应对市场变化和新出现的风险。

　　就像消息灵通的消费者能在自己利益最大化的基础上做出很好的选择，有效披露是抵御不良贷款的第一防线。联邦储备银行已经率先使用了广泛的消费者测试以提高信息披露的清晰度，特别是对贷款和信用卡。不过，央行已经了解到，即使是最好的信息披露也不能总是保护消费者原理不公平行径。因此，有针对抵押贷款借款人和信用卡使用者提供强有力的实质性保护措施的书面规则。

　　这些规则强化承保，限制预付罚款，并要求财产税和保险的托管账户。也解决了与不动产评估和贷款服务有关的欺诈性抵押贷款广告。近期，委员会采纳了新的信用卡调控政策，增加了透明度，保护消费者远离各种各样不公平的欺诈行为，这些条款将会被包含在随后的立法中。央行通常致力于透支保护、反向抵押贷款和礼品卡领域的规则制定。

　　二、提升监管效率

　　从调控（管理银行的规则和标准的进步）到监管（持续的监管和执行，以确保规则被执行）。正如上文指出的，过去两年所发生的事情揭示了对金融公司调控时，在风险管理方面的严重失误，反过来，强调监管者以一种更及时的方式识别薄弱环节的需要，以及更有效的确保金融机构能够解决问题。这些错误的性质和原因被概括在报告里，它们是由央行参与的各式各样的国内外组织发布的。作为上面那些努力的补充，联邦储备委员会建立了很多工作机构，利用联邦储备银行系统所有的专业知识，来评估央行对银行监管的各个方面，并制定提高监管质量的发展战略。

　　这些努力呈现出两个重要主题。第一，他们重申了有效综合监管的重要性，尤其在复杂的大机构，因此监管者才能正确理解贯穿于法人实体和业务领域间的风险。第二，央行必须用一个系统的、宏观审慎的企业特有的风险分析方法，来评估企业和市场交互作用中可能出现的问题。为了支持这些方法，央行正在加强监管过程，包括利用多个学科的综合分析，更新监控工具和更加及时有效的信息，这样监管者才能立刻辨别出新出现的风险，并有效应对。

　　第一，最近的经历，证实了在综合基础上监管金融控股公司的价值所在，尤其是规模大、复杂又重要的机构，弥补对控股公司子公司的监管。规模大的金融公司以一种综合的方式管理公司的业务，较少顾及企业及或国家的界限，这些界限定义了美国和海外对功能监事司法管辖权的定义。例如，金融控股公司的非银行子公司可以组织抵押贷款，卖给投资银行附属公司后，打包、作为证券发行，反过来又可能被银行附属机构流动性设备支撑的投资工具购买。因为财务、营运和声誉的联系覆盖整个大且负责的公司，因此当监事注意力集中在个体子公司时，这些企业产生的风险将不能被充分评估。相反，有效的监督必然涉及综合功能监事的更加协调，以及贯穿于控股公司和子公司的综合风险评估。

　　认识到这些方面，联邦储备委员会一年前公布了指导方针，升级了综合监管的途径，更明确的将其和个体控股公司及其业务线的系统意义联系在一起，如核心清算和重要的经济市场活动。

　　加强综合监管也有助于提高对机构遵守消费者保护权益的监管。

　　第二，作为中央银行，监管方法应该更好的反应其的使命，即推动金融稳定性。去年秋天金融公司所承受的极大压力，强调在复杂的全球金融系统中，企业与市场的内在联系有多么深刻。因此，任何解决系统风险的努力，都需要具有系统重要性的企业拥有更具系统性、宏观审慎的监管方法。更为普遍的是，管理者们必须超越传统上注意力集中于个体企业和市场的观点，从而尝试识别整个系统金融危机蔓延和其他风险的可能渠道。

　　为了支持和补充这些举措，美联储和其他联邦银行机构一起努力，提出面向大公司的更加综合的信息报告要求。传统银行监管报告并不十分完整，也不能及时支持对复杂的大型组织机构的变化不断的商务活动的持续监控和分析。这些公司应该针对公司层面的实质风险、资金和流动资金概况，以及运营表现，做系统、频繁且持续的信息报告。加强报告要求，不仅有利于帮助监事们更加广发的识别个别机构和银行部分潜在的安全漏洞，也能够推动机构更好的追踪自己的风险。

　　发现风险管理弱点后，即使损失还没有物化，管理人员也有管理责任，确保这些弱点得到了中层的适当关注，并被立即解决。央行会保证重要的监管问题在高层迅速得到沟通，其中有银行高级管理层、董事会董事和高级美联储官员的频繁参与。这种方法在近期监管资本评估项目中被证明是十分有效的，在其他情况下，对大型银行机构有力传达了关于及时补救措施的明确预期。

　　当然，央行将利用所掌握的全方位的执法手段，作为实现重要监管不表的必要条件。

　　三、总结

　　因为各国央行共同致力于构建一个进程，这个进程在确保经济持续复苏方面已经取得进展，当然也不能忽视监管方法、加强调控的法律框架的需求，以帮助避免过去两年的事件再次发生。

　　正如本文所诉，联邦储备委员会已经积极参与到这个进程中。各国央行在一起努力，提高其他领域管理银行资本、流动资本，风险管理，薪酬激励以及消费者保护的标准。通过加强综合管理和新监管工具改善监管，并给它一个更大的宏观审慎重点，包括综合横向审视，场外的量化评估，更广泛的信息收集。央行正越来越快的将不能解决的问题，带到高级管理层的注意范围中，并要求迅速反应。

　　调控者和监管者可以做很多事情，但是综合的金融改革需要国会的行动。加强综合监管，建立识别机制（如系统监管委员会），监管金融稳定性的风险，建立允许失败的具有系统重要性的企业平仓的框架，这些都是一个新系统必不可少的组成部分，这个系统大大减少了未来危机发生的可能性，大大缓解了任一发生的危机的严重性。

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