金融危机对独立机构监管模式的挑战及其变革

　　2008 年 的金融危机在全球范围内持续产生影响， 健全金融监管体制已替代危机成因成为关注焦点。危机爆发前，独立机构监管模式在全球范围内广为流行，但危机爆发后遭到质疑， 并受到抨击。在此情况下，世界主要国家的金融监管体制均呈现出由维持机构独立向深化政府参与的变革趋势， 突出表现在立法者将更多金融监管职权授予政府部门或其指定的代理人。 这些职权不仅包括应对突发事件的紧急措施，还包括金融机构日常运营监管。

　　一、 独立机构监管模式的理论基础

　　独立机构监管模式是指由独立于政府部门的专业监管机构对金融市场中某些行业、 行为或某一行业、行为进行监管的模式。该模式要求监管机构 “并非由人民选举产生，亦不受政府控制”。 其职权源于立法授权， 不会为获得选票而受利益集团操纵， 比政府部门更具独立性。

　　（一）确立与发展

　　独立机构监管模式源于行政机构独立的理念，起源于美国。罗斯福时期， 为实现有效政府的施政理念，实施“新政”，建立了独立行政机构。 1935 年，美国最高法院在“三权分立”理念的指导下，确认行政机构 “独立” 具有合法性。随后，金融市场的出现催生监管需要。 美国继续秉承 “分权独立”理念，设立与政府行政部门、立法部门、 司法部门保持相对独立的专业监管机构，如美联储、联邦存款保险公司、 证券交易委员会和商品期货交易委员会等。 虽然上述机构未完全摆脱政府影响，但均有很强独立性。

　　其他国家亦紧随美国步伐设立独立金融监管机构。20 世纪 80年代中期， 欧洲一体化进程推动金融监管体制改革， 核心内容之一便是引入独立监管机构。 在定义“独立性”时，起初认为是“不属于传统政府体制组成部分”，随后变为 “在行使职权时无需政府高级官员的批准或者同意， 最后采用多元标准，即对其在体制、环境中的地位进行全面分析， 以决定是否具备独立性。 日本政府虽具有干预金融监管的权力， 但实践中该权力很少被付诸实施。 其他经历过金融危机的国家（如印尼、墨西哥和韩国） 也纷纷加强金融监管机构独立性。

　　国际组织亦提倡此模式。 巴塞尔委员会将是否具有独立金融监管机构作为衡量一国银行监管体制是否健全的核心标准之一。国际货币基金组织则督促各国在金融改革中确立独立金融监管机构，并认为，虽然独立机构监管模式已在不少国家建立， 但改革仍不深入，力度有待加强。因此，截至 2008 年初，独立机构监管模式已在全球范围内广泛采用。 虽然各国监管机构的独立程度不同，职权范围、运作模式有异， 但采用独立机构监管模式已成为共识， 并被纳入金融监管体制是否健全的衡量指标， 得到高度认可。

　　（二）制度优势

　　独立机构监管模式具有以下优势：

　　1.得以在专业判断基础上做出适当决策

　　合理的金融监管决策需考虑诸多专业性、技术性问题，所需专业知识较其他行业范围广、 要求高， 而政府人员一般不具备相应专业知识， 因而无法监督决策的合法性及行为的适当性。 而具有某一领域专业知识的人员往往可对该领域存在的问题做出科学决策。因此，由金融监管机构进行独立判断，既可保证监管效率，避免不当干预；也可保证监管有效性，实现监管目的。

　　2008 年 之前的情况印证了上述理论的合理性。 监管机构人员熟悉并掌握不同的商业模式、交易类型、 合规机制及会计财务知识等； 近年来的资产证券化进程涉及银行业、消费者保护、金融衍生品、破产法、公司法、证券业等多个交叉学科， 对金融监管提出了更高要求； 由于监管机构人员与专业金融人士间需要建立良好的沟通协作机制， 因此具备一定的专业知识有益于信息共享、渠道畅通。 这些情况均表明一个专业性、 独立性的监管机构符合金融市场内在需求。

　　2. 维持金融政策连续性，实现长期目标

　　银行监管独立前， 政府人员可以干预货币政策。 为获得选票或实现同盟者及支持者的短期利益， 政府人员往往忽视社会长期利益，过度放宽贷款条件，任意调整存贷利率， 从而导致通货膨胀等恶性后果。为解决这一问题，美国设立了独立的中央银行， 较好地实现低通胀率目标， 抵制利益集团的压力，实现长期经济增长。

　　随后， 独立金融监管机构的立法模式超出了银行业范围， 在证券业、保险业等其他领域逐渐显现。维持金融政策连续性具有重大利益。从投资者角度着眼，若金融政策朝令夕改， 则投资者必定疲于应付， 合法权益无法得到有效保护， 因而必须保证政府换届时主要金融政策的稳定。 从金融机构角度着眼， 政策可影响有关金融机构内部治理机制、 产品设计销售、 客户招徕等方面的法律和法规， 保证其稳定性可节省金融机构为符合监管条件而付出的“调整成本”， 集中精力设计出盈利性强、 稳定性高的金融产品和商业模式。

　　（三）质疑及评价

　　在对 2008 年之前金融危机进行的历次反思中， 理论界和实务界仅对监管机构的监管能力产生质疑，比如，有学者认为金融监管机构的政策是对自由市场的过度干预， 还有观点认为金融行业中的某些利益集团实力强大，会发生“监管俘虏”现象。对于“独立性”则从未怀疑，反而认为监管能力低下源于独立性不足， 因此应当继续加强，授予更广泛的职权。

　　比如，2008 年之前， 美国国会多次修改银行法和证券法， 授予金融监管机构广泛职权， 即使安然和世通丑闻发生后，《萨班斯—奥克斯利法案》 仍然加强证券交易委员会对公司治理机制的影响。但对 2008 年金融危机的反思则跳出了上述路径。 独立监管模式不再被视为解决金融危机的“唯一方法”， 而被视为危机爆发的“问题之一”。 这一转变催生了加强政府参与机制的呼声。

　　二、 金融危机对独立机构监管模式的挑战

    每一次大规模金融危机的爆发， 不仅会对金融机构和金融市场带来冲击， 也是对金融监管体系的全面考验。 2008 年金融危机中， 独立机构监管模式暴露出以下问题：

　　（一）监管机构“集体失败”

　　此次金融危机影响多个金融行业。公众的关注、质疑与批评不再针对某一个金融监管机构，而是针对金融市场中的众多 “监管巨头”，从而表明监管机构的“集体失败”。处于风口浪尖的是美联储、 证券交易委员会和美国储蓄管理局。

　　对美联储的批评包括： 对金融机构的接管会导致道德风险问题，比如 “太大不能倒”现象；对雷曼兄弟“见死不救”表明监管政策的前后矛盾,违反稳定性原则；美联储虽然享有国会广泛授权，但是并未完善投资者保护机制，因而备受诟病。同时，证券交易委员会对资本市场中的某些领域缺乏专业知识储备， 颁布的程序规则存在不少缺陷。 麦道夫骗局引起了人们对其监管能力的广泛质疑。 美国储蓄机构管理局也成为众矢之的，原因在于，其在已意识到处于自己监管范围内的金融机构面临较高风险时， 未采取有效措施；为了赢得“监管竞争”，增加注册费收入，甚至降低监管标准，因此《多德—弗兰克法案》撤销了该机构。 此次危机也使公众对整个金融监管体系丧失信心。

　　（二）市场“自我调节”失灵

　　危机发生前， 监管者对市场“自我调节”功效深信不疑，所以很少利用手中权力干预市场交易。 这一态度导致了宽松的监管框架。 金融机构难免抛弃审慎原则和自我约束机制， 进入高风险投资领域。 2008 年之后，加强监管的观点逐渐占据上风。 英国一项对金融服务管理局的研究报告表明，金融危机发生后，应当摒弃金融服务管理局“宽松”的监管模式，转而采取更加具有“侵入性”的监管理念。总之，此次金融危机中，市场“自我调节”机制的失灵已成为共识， 更加严格的监管势在必行。