蒙古国参与东北亚区域合作的相关战略与政策走向

　　长期以来，蒙古国一直较为重视并积极参与东北亚区域经济合作，一直是图们江地区开发项目和大图们倡议合作机制积极参与者。东北亚次区域跨境经济合作需要蒙古国的积极参与，特别是我国积极推动的多条欧亚路桥通道均需通过蒙古国，因此我国参与和推动东北亚区域合作也必须充分考虑蒙古国的相关战略与政策走向。

　　一、仍将坚持积极参与东北亚区域合作的基本战略方向
　　
　　从政治外交关系方面来看，冷战结束以来蒙古国一直希望发展“第三邻国”关系，即努力发展与欧美发达国家以及日本、韩国等亚太地区国家的远距离外交，以减轻所面临的周边压力，并以此提高自身国际地位。从对外经济关系方面来看，蒙古国一直积极发展与东北亚地区各国的经济关系和参与东北亚区域合作。可以预计，未来较长一段时期蒙古国积极参与东北亚区域合作的基本战略方向不会发生重大变化。

　　1. 东北亚各国是蒙古国的最重要进出口市场和外国直接投资来源地。蒙古国地处东北亚地区北部，受自身条件约束，其经济发展高度依赖东北亚区域各国，尤其是中国和俄罗斯。

　　2013 年，蒙古国的出口按国家占比排序，中国位居榜首（86.7%），俄罗斯位居第二（1.4%），东北亚地区整体占其出口总额的 88.6%，可见该区域是其出口的主要目的地。进口情况类似，中国占据蒙古国进口总额的 28%，俄罗斯为 25%，韩国和日本分别为 8%、7%，东北亚区域整体占比为 68%①。可见，蒙古国进口商品大部分也源自东北亚。从外商直接投资国家分布看，近 14 年来，中国始终保持着第一投资来源国地位，俄罗斯与日本投资额也在逐年攀升。由此可见，无论是对外商品贸易还是外国投资，蒙古国均高度依赖东北亚地区。

　　2. 经济下行的压力将促使蒙古国进一步积极参与东北亚区域合作。近 20 年来，尤其是进入 21 世纪之后，蒙古国经济发展总体呈现良好态势。1995~2010 年蒙古国 GDP 年平均增长率达到 5.7%，2000~2010 年为 7.2%，2011 年更是达到了 17.5%，成为全球经济增长最快的国家之一。蒙古国是典型的资源出口型经济，其对外贸易总额已超过国内生产总值的80%，因此国际资源价格走势以及贸易紧密相连的经济体的起伏跌宕直接牵动着其国内经济的走势。事实上，蒙古国过去 20 年的经济增长一方面归因于国际矿产资源价格上涨，更多的是得益于东北亚尤其是中国经济的强劲增长，经济增长伴随着资源能源需求的提高，而蒙古国利用其矿产资源优势恰好迎合了这一市场需求，因此获得了长足的发展。最近两年（2012~2013），蒙古国经济出现了下行趋势，除了《外国投资战略领域协调法》的颁布对其造成负面影响外，更多的原因应归咎于东北亚等国将调整国内经济结构作为首要任务，控制了经济增长的速度。在这一背景下，蒙古国面临的经济下行压力将会长期存在，因此进一步加强与东北亚区域合作将是应对这一挑战的现实选择。

　　3. 东北亚地区经济是全球范围内经济形势最好和发展最快的地区。全球金融危机后，美国与欧盟地区经济增长乏力，东北亚在世界经济中的份额不断提高，2012 年几乎达到 1/4，其强大的恢复能力和快速的发展势头使得其成为世界范围内最具活力的区域。特别是中日韩三国间的贸易规模已占据全球贸易总量的 17.5％，占东北亚区域经济总量的 94.3％②。金砖四国中有两个国家位于东北亚地区，中国这列经济快车目前正处于转型的关键期，支撑其稳健发展的因素较多，未来高速发展的趋势不可逆转③；俄罗斯受政治局势影响出现暂时放缓，但总体上处于稳定增长状态；日本经济摆脱负增长，逐步走向景气；韩国受益于东北亚区域内空前的贸易往来，未来发展趋势向好。蒙古和朝鲜经济发展水平较低，但都渡过了最困难的时期。2014年第一季度，中俄日韩蒙四国经济的实际增长率分别为7.4%、0%、3.9%、6.7%、5%。虽然近两年来地缘政治恶化，但东北亚地区相互投资和贸易往来非常活跃，经济增长和相互融合正在不断加深。可以预见，东北亚区域经济快速稳健发展态势必将持续。

　　二、在合作模式选择方面更加重视次区域开发合作

　　区域经济合作大体分为三类，即功能性合作、制度性合作和次区域开发合作。功能性合作指的是有关国家之间存在经贸关系，或在某一具体领域（如能源、环境保护等）展开经贸合作。制度性合作指的是关国家通过签订自由贸易协定等途径确立制度性的区域合作框架①。

　　次区域开发合作是指生产要素在“次区域”这个地缘范围内流动的自由化过程，从而带来生产要素的有效配置和生产效率的相应提高。在东北亚区域内，以上三种合作方式同时存在。相对于制度性合作，功能性合作发展得更迅速，例如中、日、韩三国的经贸关系发展较快，这要归因于东北亚区域各国互补的资源禀赋条件。东北亚区域制度性合作目前正在探索之中，如中韩 FTA、中日韩 FTA 等。但对于蒙古国而言，利用与中俄等东北亚国家的地缘优势，开展跨境次区域间的产业合作、国际投资和共同开发，实现生产要素互补，变潜在的资源优势为经济优势，是更符合其自身国情的选择。理由如下：

　　1. FTA 等制度性合作对蒙古国经济发展意义不大。首先，蒙古国税率已经较低，没有任何进口配额限制，免征出口税，目前的贸易水平就是在既有的较低税率下开展的，因此即便达成FTA，其关税减免对贸易的刺激作用非常有限。其次，由于国内工业基础落后导致产业结构单一，出口商品更加表现为集中在矿产资源等基本无附加值的初级产品层次上，因此参与大规模的贸易合作的具有比较优势的产业较少。

　　2. 次区域开发合作可以有效地促进蒙古国资源开发。蒙古国是矿产资源大国，其矿产蕴藏量居世界前20位，但大规模勘探开发尚未全面开展，根本原因在于缺乏大量资金、先进技术和通道等基础设施落后。与周边国家开展共同开发，可以缓解其资金匮乏的瓶颈。另外，在合作过程中将有机会汲取先进的工业技术，从根本上改变其落后的工业基础。此外，大图们倡议合作机制的多条欧亚路桥通道均需通过蒙古国，蒙古国以次区域开发合作方式建立连接中俄蒙的大图们江地区国际通道，将极大改善其道路基础设施，提高物流运送能力。

　　3. 次区域开发合作有望促进蒙古国资源加工产业发展。作为不可再生资源的矿产，长期直接出口的弊端显而易见。为改变粗放的原料出口态势，蒙古国政府正在鼓励外资到蒙古国设厂，发展矿产品半加工和深加工等行业。只有这样，矿产品附加值才能提高，对外贸易才可以获得更高利润且抗风险能力才能增强。东北亚各国拥有市场、技术、资金乃至劳动力等条件，并愿意参与产业的深度合作。例如中国支持蒙古国发展矿产品本地深加工，与蒙古国在赛音山达工业园区的建设、管理、企业投资等方面积极开展合作；俄罗斯已与蒙古国合资共同开采铀矿；日本积极推进本国企业参与蒙古的稀土、铀及煤炭等矿产资源的开发和产业合作。2013 年，蒙古国政府对《外商投资法》进行再次修改，其中增加的稳定性条款要求，其目的就是鼓励外国投资者加大对其投资，积极推进资源加工产业发展。
　　
　　三、对与中国发展双边合作态度的“两面性”将进一步显现

　　蒙古国在发展对华经贸关系和跨境积极合作方面，一直存在复杂心态，本文暂且将这种心态概括为“两面性”，即一方面希望扩大对中国出口，另一方面又担心对中国市场过度依赖；一方面需要引进中国企业投资和劳动力资源，另一方面又担心演变成中国的资源附属地；一方面强调对华合作重要性，另一方面却积极发展同发达国家的经贸合作以制衡中国。随着蒙古国对中国的依赖增强，这种情况不会发生逆转，甚至将进一步加剧。原因在于：

　　1. 蒙古国出口对中国市场的依赖度有可能继续提高。为了发展和保障经济增长，目前蒙古国的最主要行业就是矿业。由于铁矿石、煤炭等资源不适合远距离陆路运输，且俄罗斯储量丰富，因此对于蒙古国而言，中国是其最大出口市场。目前，蒙古国 100%的煤炭，90%的铁矿石和 70%的铜出口都是面向中国的。蒙古国在矿产项目的运输、后勤保障、通关、定价等许多方面，都必须与中国合作，因此对中国的依赖可能继续提高。

　　2. 中国作为蒙古国第一大外国直接投资来源地的地位不会动摇。与日韩俄相比，中国对蒙古国投资具有得天独厚的优势。蒙古国人口稀少，劳动力资源匮乏，加之长期的农牧生活方式使其一部分人口并不能适应工业化的生产，因此对蒙古国的开发投资，经常伴随着投资国的劳动力调配。中国的地缘优势以及相对较低的劳动力成本恰好解决了这一现实问题。此外，中国的经济发展已为其扩大对外投资奠定了坚实的物质基础，随着实力的进一步提升，其投资规模还将不断壮大。

　　总之，蒙古国出于对自身发展战略以及发展过程中所面临约束的考量，将会不断调整其政策，中国应立足长远发展，注意和理解蒙古国的关切，加强与蒙古国的协商，通过国际合作来创造中蒙双赢乃至多边共赢的局面。