黄河上游水利水电工程移民安置规划设计实践与创新

　　摘要：水电工程建设征地移民安置规划设计是水电移民安置工作的龙头。伴随着黄河上游水电开发及建设征地移民安置工作的持续推进，黄河上游水电移民安置规划设计在近70 a的历程中，锐意进取，与时俱进，提出了符合时代要求及黄河上游实际的规划设计成果，为黄河上游水电开发及水电移民安置工作提供了强有力的、科学有效的支持。文章通过不同时期典型水电站移民安置规划设计过程分析，总结了水电移民规划设计的实践经验和发展创新，展示了西北院在黄河上游水电开发中变革精神和不朽功勋。

　　关键词：水电工程； 移民安置； 规划设计； 实践与创新；

　　作者简介： 赵社义（1963-），男，正高级工程师，公司副总工程师，从事水利水电工程移民安置规划与管理工作。；

Practice and Innovation of Planning and Design of Hydropower Resettlement in the Upper Reaches of the Yellow River

　　Abstract:The planning and design of land acquisition and resettlement is crucial for hydropower project construction. With the development of hydropower and construction resettlement at the upper reaches of the Yellow River, the planning and design of resettlement at the upper reaches of the Yellow River has advanced with the times in the course of nearly 70 years, and a plan that meets the requirements of the times and the actual situation of the upper reaches of the Yellow River has been proposed. The design results have provided strong, scientific and effective support for hydropower development and hydropower resettlement in the upper reaches of the Yellow River. Through the analysis of the resettlement planning and design process of typical hydropower stations in different periods, the article summarizes the practical experience and development innovation of hydropower resettlement planning and design, and demonstrates the reform spirit and immortal contributions of NWE in the development of hydropower in the upper reaches of the Yellow River.

　　Keyword:hydropower engineering; resettlement; planning and design; practice and innovation;

　　1、黄河上游水电开发及移民安置概况

　　黄河干流上游河段共规划梯级水电站38座，总装机容量2 549.5万kW,年发电量916.24亿kWh;截至目前，已投产发电的水电站21座，总装机容量1 360.53万kW,年发电量657.951亿kWh.黄河干流上游水电工程建设征地移民安置涉及到青海省、甘肃省、宁夏回族自治区3省（自治区）的8个市（自治州）20多个县（市）。其中已投产发电的21座水电站涉及人口10.74万人，耕园地1.87万hm2（27.98万亩），房屋205.69万m2.

　　黄河上游水电开发从20世纪50年代开始，至今已历经了近70 a的历程，水电移民安置作为水电工程建设重要组成部分，也经历了相同的岁月。多年来黄河上游水电移民安置，以国家移民政策为导向，以库区及安置区实际为基础，以前规划设计为龙头，以安置实施管理为中心，以县为基础多方配合的机制为动力，在征地补偿、搬迁安置、基础设施建设、专业项目处理等多个方面都取得了可喜的成就，移民群众基本安居乐业。水电移民安置还使得水电站工程得以顺利建设，水电效益得以充分发挥，同时促进了地方经济社会的发展。黄河上游水电移民安置对移民群众生产生活的恢复、库区和移民安置区的长治久安以及地方经济社会发展起到了较大的推动作用[1].

　　2、黄河上游水电移民安置环境概况

　　黄河上游水电移民安置环境相对较差，主要表现在外部安置容量不足、内部经济发展及社会管理水平不高、移民宗教文化差异性较大等多个方面[2,3].

　　（1）资源安置容量严重不足

　　资源安置容量是影响移民安置容量的一个重大因素，黄河上游水电移民安置中的资源安置容量主要是耕地资源、草场资源、可开发土地资源以及水资源等。

　　黄河上游现有耕地资源基本上都位于河谷地带，水电站蓄水对河谷地带的淹没必将导致原本紧张的耕地资源更加匮乏；而河谷两岸多属黄土台地，水资源缺乏，又有严重的黄土湿陷问题，能用于移民安置的可开发土地资源数量不大。就草场资源而言，水电站蓄水淹没的大多是冬季草场，如何配备相应数量的冬季草场或替代资源以便利用好未淹没的夏季草场，以及如何利用农牧结合区移民搬离库区后遗留在水库淹没线上未有淹没的草地资源，从而间接扩大资源安置容量是黄河上游水电移民安置规划设计面临的重大课题。

　　（2）经济社会发展水平相对落后

　　现代经济技术手段和社会管理水平对安置区生产力和资源利用水平的作用，可有效扩大安置容量，从而弥补资源安置容量的不足。

　　黄河上游水电工程建设征地移民安置涉及地区主要是农牧业区，经济发展水平较低，产业结构初级化严重，工业结构较为单一，第三产业发展较为落后，能提供的稳定就业机会较少，县城周边的小城镇能够接纳的劳动力有限，市场消化能力不足，社会管理水平往往滞后于发展要求。通过现代农业安置方式，以及包括二三产业安置、城镇化安置、培训就业安置等在内的非农安置方式，从根本上扩大移民安置容量，目标明确、希望远大，但实施起来掣肘严重、困难重重，结果差强人意。

　　（3）移民宗教文化差异性较大

　　水电工程建设征地移民安置是一项系统工程，涉及到经济社会的各个方面，移民团体的文化构架和个体的综合能力也在其中。

　　黄河上游水电工程建设征地移民安置涉及地区是一个多民族聚集区，搬迁安置移民主要来自汉、藏、回、撒拉族等，其中的少数民族具有自己特殊的生产生活方式及宗教文化习俗。安置区的自然条件、生产生活方式能否为移民所接受和适应，能否满足其宗教习俗、社区结构的需要，以及移民与安置区原居民之间的文化差异能否得到化解或融合，也是水电移民安置规划设计必须高度重视的关键要素之一。

　　（4）移民安置区发展潜力有限

　　水电工程建设征地移民安置绝不是简单地解决移民眼前的吃住行问题，更重要的是给予其长远发展的潜力，以实现移民“稳得住”.

　　制约移民安置区长远发展的因素，不仅包括耕地资源、草场资源、水资源等自然资源的可持续开发利用规模，而且与新型移民安置方式相对应的现代经济技术手段的更新、社会管理水平的提高、移民宗教文化的和谐发展和移民自身综合能力的提升息息相关。黄河上游水电移民安置，随着海拔高度的提升，可开发用于安置移民的自然资源越来越匮乏，生态环境状况越来越差，经济和社会发展水平也越来越低，移民安置区发展潜力十分有限。

　　3、水电移民安置规划设计实践

　　水电工程建设征地移民安置规划设计是水电移民安置工作的龙头，是水电移民安置得以顺利实施的重要基础，是恢复移民生产生活水平的技术性前提。伴随着黄河上游水电开发及移民安置，中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司（简称：西北院）70年如一日，认真实践了黄河上游水电移民安置规划设计工作，与时俱进持续提升，为黄河上游水电移民安置提供了适宜的规划设计成果。从不同时期的水电移民方针政策、移民安置规划设计理论以及移民实施管理制度等方面综合分析，黄河上游水电移民安置大致可划分为刘、盐、八时期（1977年以前）、龙羊峡时期（1978-1986年）、李家峡时期（1987-1998）、公伯峡时期（1999-2006年）和积石峡时期（2007-2017年）5个阶段。本文选择后3个时期具有代表性的水电项目，对中近期的黄河上游水电移民安置规划设计进行分析总结。

　　3.1 李家峡水电站

　　3.1.1 建设征地实物指标

　　李家峡水电站建设征地移民安置涉及青海省黄南藏族自治洲的尖扎县、海东地区的化隆回族自治县和海南藏族自治州的贵德县，共3县5个乡镇的13个行政村。涉及人口4 481人，耕地460.8 hm2（6 912.1亩），征收果园地13.09 hm2（196.3亩），房屋160 904 m2,零星树木185 271株。

　　3.1.2 移民安置规划设计

　　李家峡时期（1987-1998）水电移民安置执行的国家政策主要是1991年国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号），《移民条例》明确提出了开发性移民的方针，也标志着我国的移民安置及其规划设计工作开始走上制度化、规范化的道路。采用的规划设计技术标准是原水利电力部1984年发布的SD130-84《水利水电工程水库淹没处理设计规范》；1991年能源部、水利部、水利水电规划设计总院印发的《关于加强水库淹没处理前期工作的通知》（水规[1991]67号），也对提高水库淹没处理和移民安置规划的深度、精度和设计水平提出了明确要求。

　　依据现行国家移民安置政策及技术标准，结合李家峡水电站库区资源状况和移民群众生产生活习惯，李家峡水电站移民安置调整规划设计遵循了“以土安置、开发性安置移民”的安置原则，通过防护耕地保护土地资源，以及开发土地、调剂土地及草地资源扩大土地资源来安置移民，为每个移民都配备了一定的土地资源，有部分移民群众甚至通过远迁至贵德县以获得开发土地来得到安置。

　　针对安置区在耕地质量和产业结构上与库区耕地的差异，对安置区及库区的耕地根据实际情况进行了投入产出分析，并根据分析计算结果，确定各安置区人均耕地面积应比淹没区原有量扩大10%左右。尊重并照顾库区少数民族的生产生活习惯，对安置区有草山资源的通过调剂草山解决移民畜牧业发展问题，对没有草山资源的安置区，在耕地资源富裕时，以农代牧、以耕地换草地，以保证原有畜牧业收入水平

　　安置实施后的结果：尖扎县2个较大的移民安置区开发耕地112.87 hm2（1 693亩）、调剂草山88.47 hm2（1 327亩），安置移民736人；化隆县2个较大的县内安置区开发耕地69.93 hm2（1 049亩）、调剂草山931.07 hm2（13 966亩），安置移民528人；化隆县两个较大的跨县安置区开发耕地179.47 hm2（2 692亩）、调剂草山323.93 hm2（4 859亩），安置移民1 197人。贵德县2个较大的安置区开发耕地90.2 hm2（1 353亩），安置移民747人。

　　3.1.3 移民安置实施效果

　　黄河上游水电移民安置，在刘、盐、八时期（1977年以前）实行的是征地补偿政策，在龙羊峡时期（1978-1986年）实行的是补偿安置的政策，这2个时期总体上是重补偿轻安置的，这种现象在李家峡时期（1987-1998）得到了很大的改变。开发性移民方针的贯彻落实，具体安置措施的实施到位，水、电、路等基础设施的配套建设，避免了移民安置遗留问题的产生，并给移民提供了一个可以快速恢复正常生产生活的安置环境。

　　（1）土地资源的充足配给，确保了移民收入水平的快速恢复

　　李家峡水电站移民安置从调整规划设计到最终安置实施，遵循了“以农为主、开发性安置移民”的安置原则，通过后靠调剂土地、开发土地，跨县开发土地，增大土地数量以弥补质量差异带来的损失，以耕地换草地、配套水利设施等措施，为每个移民都配备了不低于搬迁前水平的土地资源。移民安置后，经过1~3 a的土地熟化过程，农牧业生产势头良好，移民人均收入水平增长率优于安置地邻近村社，移民的农牧业收入基本恢复到原有水平。

　　（2）移民安置的全面规划，促进了当地基础设施的发展

　　通过安置规划的实施，李家峡水电站移民安置村庄的通车率达到100%、通电率100%,80%的移民乡村接通电话，100%的移民户用上自来水，移民住房质量和数量明显优于邻近村社居民水平；安置区普及了九年义务教育，60%以上的农民青壮年劳力掌握了1门以上实用技术；根据不同的宗教信仰规划修建了嘛尼院等项目；李家峡水电站移民生产生活得到了保障，由移民安置规划设计产生的移民遗留问题较少，没有发生大规模的移民上访问题。

　　（3）库岸再造对部分移民的生产生活造成了一定影响

　　自1996年李家峡水电站水库蓄水后，水库塌岸现象时有发生。李家峡水库岸坡多为黄土岸坡，由于蓄水的浸泡、风浪的冲击，位于水库库周的个别移民安置区受到库岸滑塌或泥石流的影响，造成安置区土地减少或房屋受到威胁，部分移民进行了分流二次搬迁安置。水库蓄水后库岸再造引起的移民二次搬迁安置，是早期水电站移民安置存在的普遍现象，为后期黄河上游水电移民安置库周安置区的选择起到了足够的警示作用[4].

　　3.2 公伯峡水电站

　　3.2.1 建设征地实物指标

　　公伯峡水电站建设征地移民安置涉及青海省黄南藏族自治洲的尖扎县、海东地区的化隆回族自治县和循化撒拉族自治县，共3县10个乡镇、27个行政村的62个村民小组。涉及农村人口5 679人，耕地498.57 hm2（7 478.5亩），果园地45.75 hm2（686.2亩），用材林地82.03 hm2（1 230.4亩），各类房屋27.33万m2,零星树木63.08万株。

　　3.2.2 移民安置规划设计

　　公伯峡时期（1999-2006年）水电移民安置执行的国家政策依然是1991年颁布的《移民条例》；采用的规划设计技术标准是1996年11月原电力工业部以电技[1996]807号文发布的DL/T-1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》。2002年12月国家计划委员会制定并印发的《关于印发水电工程建设征地移民工作暂行管理办法的通知》（计基础[2002]2623号），在明确了新型的移民安置实施管理体制的同时，也给移民安置规划设计带来了新的要求和压力。

　　本时期执行的国家移民安置政策虽未发生变化，但相较于李家峡水电站，公伯峡水电站移民安置从规划伊始，就全面贯彻了开发性移民安置的方针政策。结合公伯峡库区资源状况和移民群众生产生活习惯，公伯峡水电站移民安置规划设计提出了“因地制宜、以土为本、效益优先、长短结合、综合安置、保护环境”的安置原则，首次提出的“综合安置原则”正是目前广泛得到应用的“复合安置”方式的前身，体现了“一业为主、多种经营、使移民安置更为稳妥可靠”的理念[5].

　　为此，西北院联合河海大学对公伯峡移民安置环境容量进行了专题研究，研究贯彻开发性移民方针政策，以土地为依托，因地制宜选择移民适宜的生产项目，多种途径解决移民的生产生活出路，采取定性与定量、宏观与微观相结合的方法对各安置区的移民环境容量进行了分析论证。通过对库区现状、安置区资源状况的了解及资料分析计算，依据农村移民生产开发成果，对各安置区经济发展指标进行了预测，并由目标值与预测值分析计算安置区移民环境容量制约值，以此作为决定各安置区移民数量及开发规模的先决条件。在具体的移民安置措施方面，收购国有劳改农场、进一步完善灌溉系统，前期做好种植业产业结构优化、充分发挥产业调整优势，移民安置与地方经济发展项目相结合、促进移民安置融入地方经济发展是西北院在移民安置规划设计方面迈出的新步伐。

　　公伯峡水电站移民安置方案为：规划设计首先对库尾有防护条件的4片区域进行了防护工程处理，共防护耕地131.53 hm2（1 973亩）、果园10.17 hm2（152.6亩）、大棚菜地32.11 hm2（481.6亩），减少外迁移民903人及5个企业单位搬迁。尖扎县较大的夏藏滩安置区开发耕地214.11 hm2（3 211.7亩），安置移民1 917人；化隆县收购甘都农场耕地277.14 hm2（4 157.1亩），安置移民3 302人；循化县后靠安置区，调剂耕地14.95 hm2（224.2亩）、草山178.88 hm2（2 683.2亩），安置移民134人。

　　3.2.3 移民安置实施效果

　　由于总结了我国以往水电移民工作的经验教训，不断制定和完善了水电移民政策和法规、规划设计技术标准以及移民安置实施管理体制，这一时期水电移民基本得到了较为妥善的安置，移民生产生活水平恢复和发展较快，有些很快达到和超过原有生产生活水平，特别是在住房、饮水、交通、用电、通讯、儿童入学、群众就医等方面得到了较大改善和提高，移民上访及移民安置遗留问题较少。

　　（1）人均耕地标准的落实，保证了移民生产生活的正常运行

　　根据安置区的生产用耕地实际情况，在分村制定生产安置标准时不但考虑库区原有人均占用数量，同时还给安置区移民留有一定的发展余地，确保移民安置后生产生活得以迅速正常开展。化隆县库区综合人均耕地0.07 hm2（0.99亩）/人，根据安置区现有资源情况综合确定安置区人均耕地面积为0.08 hm2（1.13亩）/人。尖扎县库区综合人均耕地0.085 hm2（1.28亩）/人，安置区人均耕地面积为0.087 hm2（1.31亩）/人。后靠安置区与淹没区生产条件基本相同，按原人均耕地资源拥有量作为后靠移民的生产安置标准；循化县靠移民安置调剂耕地数量尚不满足原有生产规模，调剂了部分草山以补耕地，通过年产值分析，每亩耕地相当草山地面积为1.12 hm2（16.8亩）。

　　（2）尊重少数民族文化传承，促进了各民族移民的和谐共处

　　公伯峡水电站移民主体是藏族、回族和撒拉族，汉族移民人数相对较少。尖扎县夏藏滩和化隆县甘都农场2个大型安置区都是多民族安置，合理分配土地资源、适宜布置移民居民点、特色建设民族居住房屋、恰当设置民族宗教活动场所等是移民安置居民点规划设计的基本原则。如在库区移民安置居民点庄廓布置中，根据村庄道路布置形式移民庄廓沿进户巷道两侧布置，回族的移民廓庄背靠背布置，藏族村移民庄廓单排布置；公共建筑设施包括行政管理、教育、文体、医疗卫生等机构及宗教设施的建设，同时为每个安置区都进行了公共绿地、广场公共设施建设。移民人均住房面积和房屋质量都有明显提高。公伯峡水电站移民安置区基础设施较为完善，公共服务体系较为健全，各民族群众和谐共处。

　　（3）引导移民发展第三产业，移民群众生活水平明显提高

　　公伯峡水电站移民安置严格执行国家法律法规和省政府批准的移民安置实施规划方案，按期完成了移民搬迁安置任务。同时，各级移民管理部门按照开发性移民的方针，结合后期扶持政策的实施，通过改善库区和移民安置区生态环境，改善移民生活生产条件，以及移民技能培训，积极引导移民群众开展第三产业发展经济，外出务工已成为公伯峡水电移民在传统安置方式基础上开辟出的卓有成效的安置新路，大多数移民群众的生产生活有了明显提高，实现了“搬得出、稳得住、能致富”的总体目标。

　　（4）移民安置遗留问题相对较少

　　库岸滑塌、支流河道淤积淹没、泥石流冲刷等引起库周安置区土地减少、居民点沉陷、移民二次搬迁等，在公伯峡时期（1999-2006年）之前的水电移民安置中多有发生，这也是国家设置后期扶持政策的主要原因之一。公伯峡水电站蓄水后，也出现了诸如库岸滑塌、支流河道淤积淹没等问题，由于移民安置规划中明确排除了可能受水库蓄水影响的库周安置区，公伯峡水电移民没有发生二次搬迁，上述问题的产生虽然增加了新的补偿安置工作，但对原规划安置的移民没有影响。

　　3.3 积石峡水电站

　　3.3.1 建设征地实物指标

　　积石峡水电站建设征地移民安置涉及青海省海东地区循化撒拉族自治县和民和县，共2县4个乡（镇）25个行政村。受多种因素影响，积石峡水电站移民安置实施时间较长，10 a以来建设征地实物指标变化较大，经初步复核实物指标变化为：涉及人口4 224人，耕地147.32 hm2（2 209.73亩），果园地533.56 hm2（8 003.41亩），林地28.67 hm2（430.07亩），草地66.91 hm2（1 003.60亩），各类房屋面积23.27万m2,零星树木612.44万株。

　　3.3.2 移民安置规划设计

　　积石峡时期（2007-2017年）水电移民安置执行的国家政策主要是2006年7月国务院颁布的新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），新《移民条例》从实物指标调查确认、移民安置规划大纲及报告编制的原则和内容、听取移民意见等方面，对水电移民安置规划设计提出了最新要求。采用的规划设计技术标准是2007年7月国家发改委发布的新修订的DL/T5064-2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》，新《移民规范》对水电工程建设征地移民安置规划设计的总体设计原则、程序、内容和深度等进行了重新规定。2012年2月国家发展改革委以发改能源[2012]293号文印发的《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》，提出了“先移民后建设”的水电开发方针，同时也对实物指标、移民安置规划等提出了要求。

　　积石峡水电站移民安置规划最早完成于2007年，移民安置实施期间，随着新《移民条例》和新《移民规范》的贯彻落实，积石峡水电站全面复核建设征地实物指标，探索了社会主义市场经济条件下移民安置的新思路、新办法。考虑到循化县是全国唯一的撒拉族自治县，在充分征求移民意愿、分析全县境内安置容量的基础上，提出了通过“防护垫地后靠、县内远迁、自主搬迁安置”方式实现全部移民县内安置的思路，以及采取“逐年货币补偿安置、土地+逐年货币补偿组合安置、自谋发展二三产业安置”等多种安置方式的安置原则，大大降低了移民安置对土地的需求程度，在循化县土地资源紧缺、传统方式难以安置移民的困境下，走出了一条适合当地实际、移民满意、政府支持的移民安置新道路。

　　积石峡水电站十分重视农村居民点的规划设计，紧紧围绕新农村建设要求和民族文化宗教需求，合理配置公共设施、文教场所、绿化用地。移民住房建设方面，通过提高房屋补偿标准，增加了抗震、保暖、节能等措施，提高了房屋基础的建设规格，居民点建设走在了黄河上游水电移民安置的最前列[6].

　　积石峡水电站正在实施的安置方案为：对接近库尾的3片耕地进行防护，共保护各类土地面积84.64 hm2（1 269.6亩），减少外迁人口1 815人，减少拆迁房屋0.93万m2;确定的生产安置方式中，自谋发展二三产业安置人口占总生产安置人口的35%左右，逐年货币补偿安置人口占总生产安置人口的30%左右，土地+逐年货币补偿组合安置占总生产安置人口的27%左右，单一以土地安置的移民数量比例最低，不到总生产安置人口的10%.以土地安置人口比例的降低，反映了这一时期水电站移民安置的实际，是水电移民安置方式适应新时期经济社会发展的必然，也是水电工程建设征地移民安置规划设计与时俱进、开拓移民安置新途径的成果体现。

　　3.3.3 移民安置实施效果

　　这一时期，黄河流域水电移民安置工作进入了一个全新的阶段。国家水电移民政策的不断完善、新型移民安置方式的大胆实践、新农村建设的稳步推广、生态环境的高度重视、市场经济的快速发展、后期扶持政策的持续贯彻、移民意愿听取的认真落实及权益的确切保障等，为水电工程建设征地移民安置工作创造了一个良好实施环境；移民安置后很少再出现吃住行、上学看病、宗教信仰等方面的问题；逐年补偿确保了移民收入的稳定；尤其是近几年安置的移民，其生产生活必然很快超越居住区非移民水平。

　　（1）逐年货币补偿安置方式发挥出超强功效

　　积石峡水电移民采用的逐年货币补偿、土地+逐年货币补偿组合安置方式，大大降低了以土地安置人口的比例，缓解了因土地资源缺乏带来的移民安置压力；避免了新开发土地熟化期减产减收问题的产生，减少了土地开发期间移民生活水平可能短时降低的风险；同时把移民从繁重的种植业劳作中解放出来，通过政府引导和技能培训进一步增强移民的谋生能力，库区移民劳务性收入增大，“拉面”经济发展强势。这是适应新时期经济社会发展的必然，也是水电工程建设征地移民安置规划设计与时俱进、开拓移民安置新途径的成果体现。

　　（2）住房安全保暖，居住环境优美

　　积石峡库区居民现状房屋多为土坯房和土木房，土木结构房屋的墙体抗剪强度低，房屋变形能力差，抗震性能普遍较差。移民安置规划设计中增加了抗震、保暖、节能等措施[7],在有效缓解库区移民建房压力的同时，确保了移民住房建筑的安全可靠，移民住房条件大大超越了居住区非移民的住房。移民居民点住房排列有序、整体美观，活动休闲广场、移民阅览室、健身器材室等公共设施的配置，拓展了移民的精神生活空间，提高了移民村庄的社会管理水平。

　　（3）县内搬迁安置促进了社会管理职能的统一

　　循化撒拉族自治县是撒拉族唯一的自治县，撒拉族人口占到全国撒拉族人口的70%以上。黄河上游水电工程开发以来，相继有李家峡、公伯峡、黄丰、苏只、积石峡5座水电站的建设征地涉及到循化县。循化县黄河谷地耕地资源十分紧张，河谷两岸可开发利用土地资源也十分紧缺，县内安置移民困难较大。积石峡水电站移民安置规划设计创新安置方式，顺利实现移民全部在县内安置，避免了县外安置可能带来的移民社会关系网络的破裂和民族归宿感的失落，促进了撒拉族社会管理职能的统一。

　　（4）移民安置方案的客观变化，影响了移民安置平稳实施

　　积石峡水电站建设征地移民安置工作历经新旧《移民条例》的过渡，移民规划设计依据的《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》亦是如此，进入实施阶段后，移民意愿对安置方案的决定作用以及新规范对移民工程设计深度的要求，使得实施阶段的移民安置方案相对于可研阶段发生了较大的变化，且方案决策效率低下、变化频繁，重复设计工作大量发生，导致移民安置实施计划一再推后，移民生产生活过渡期延长，积石峡水电移民安置目前还在实施中。

　　4、黄河上游水电移民安置规划设计创新

　　在近70 a的黄河上游水电工程建设征地移民安置规划设计实践中，西北院本着与时俱进、变革创新的精神，依据国家水电移民政策、黄河上游水电移民特点及经济社会发展要求，开展了卓有成效的水电移民规划设计探索和创新，推进了水电移民安置规划设计的理念提升和技术进步。

　　（1）因地制宜，依时顺势扩大移民安置环境容量

　　开发性安置移民是我国多年来一直坚持的水电移民安置方针，开发性的主旨是保护生态环境、合理开发资源、解放和发展生产力、为移民提供可获得稳定就业机会和收入来源的安置措施。黄河上游水电移民安置规划设计，从早期的大力开发荒滩资源、撤销国营农牧场，到后来的调剂耕地或草山、通过培训提高移民从业技能以及发展二三产业，再到积石峡时期的逐年货币补偿等，不断增加的移民安置环境容量扩大方式，从根本上满足了各时期不同水电站对“安置资源”的需求，土地资源已不再是影响黄河上游移民安置环境容量的决定性因素。

　　（2）与时俱进，调整移民安置理念，拓宽移民安置渠道

　　移民安置方式取决于国家移民安置政策法规、区域经济社会发展水平、安置区资源组成、移民生产生活风俗习惯以及对新生活方式的接受度等。黄河上游水电移民安置规划设计从早期的后靠开发土地、以农安置为主的理念，到积石峡时期逐年货币补偿安置、土地+逐年货币补偿组合安置、自谋发展二三产业安置等多种安置方式理念，顺应了我国经济社会发展的要求，拓宽了移民就业及创收的途径，促进了移民搬迁安置后“稳得住、能致富”目标的实现。

　　（3）“二生”并重，满足移民对美好生活的全面向往

　　“生活安置”和“生产安置”是水电移民安置的2个重点，同等重要，不可偏颇。黄河上游水电移民安置规划设计中，从早期生活安置满足基本的吃住行和上学就医需求，到积石峡时期的美丽乡村建设，注重格局布置、村容风貌、民族特色、绿化美景、精神享受、社会管理等。同时为居民住房采取了抗震、节能、保暖等措施，大大改善了移民居住条件，提高了移民住房的安全性和舒适度。农村移民安置区在继续保持安宁、舒缓等特性的情况下，缩小了与城市生活在便利性、环境优美度等方面的差距。

　　（4）规划相合，促进地方经济社会发展

　　黄河上游水电移民安置规划设计践行了移民安置规划与安置区发展规划相衔接的理念，移民安置规划目标要与当地经济社会发展规划目标相一致，移民生产安置方案要与当地产业发展规划相匹配，移民搬迁安置方案要与当地城镇体系和村镇体系规划相统一，安置区水电路、环保、学校、卫生等公共基础设施要与当地各专业规划相衔接等；有时为了提高规划的相合性，在移民安置规划前，西北院根据国家政策要求，帮助地方政府编制或调整地方发展规划，进一步促进了地方规划的实施，促进移民安置区与当地非移民的共同发展。

　　（5）科研创新，提高规划设计效率及移民安置管理水平

　　西北院紧随信息科技发展之势，开展了“3S”技术在移民规划设计中的运用、移民信息管理及应用系统等科研创新工作，这些科研创新成果不仅可以提高水电移民实物指标调查和社会经济调查的精度，提高移民安置规划设计方案的科学性及规划设计工作的效率和质量；同时可以实现对移民安置规划、安置实施进度、安置实施现场等方面的综合管理，加强了对包括移民安置规划设计在内的移民安置工作的有效控制和实时监督，实现移民安置信息资源的共享，促进水电工程建设征地移民安置规划设计工作的顺利开展。

　　参考文献：

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