政府购买服务中社工机构的问题及改善措施

　　一、政府购买社工服务的缘起与经验

　　政府提供社会服务是一个既古老又鲜活的话题，而政府与社会的关系是政治家和学者们共同关注的话题。西方社会背景下多元主义支持市场化的政府采购模式。而国内许多机构需要突破重重制度困境，克服资源障碍，仍然难以发挥社会治理的水平。当前政府的“权利让渡”（贺立平，2003）和社会组织的“参与式”发展有利于双方“协同治理”（郑巧，2008）。政府应该释放更多权力空间，对社会组织继续给予资源支持；而社工机构也要找准定位，善用资源。在积累中寻求突破，在冲突中实现整合。

　　总结起来，政府购买社工服务有以下几点经验：

　　（一）政策开道，资源保障

　　政府购买社会工作的政策实践是实现政府职能转型，建立服务型政府的制度安排。政府出台了一系列的政策性文件以及制度法规来支持并规范社工机构的发展，包括资金拨付，合同购买，人才培养，督导培训，考核评估等方面；同时政府也在领导资源，行政资源，组织资源等方面给予社工机构大力支持。虽然仍有很多制度漏洞，但政府的政策和资源支持无疑为社工机构的发展铺设了一条平坦的道路。

　　（二）岗位先行，项目跟进

　　纵观发达地区政府购买社工机构服务经验，大多走的是“先岗位，后项目”的路子，最初“嵌入式”的岗位购买方式随着实践的展开逐渐显露出弊端，所以更多地区发展出更为集约化，高效率的项目运作方式，如广东省的综合服务项目以及专项服务项目；通过政府与社工机构进行“意向式谈判”与“招投标合作”，以项目化运作为导向建立两者的契约关系。政府主要负责项目筛查和甄选，项目监督和验收；而机构负责项目策划，项目运营管理。如北京市的社工项目运作就涉及项目申请，项目审核，项目公示，项目购买，项目监督以及检查验收几个步骤。项目化运作模式营造出一种政府大力支持，社工机构积极参与的互动式政社合作氛围。从岗位到项目的运作模式，实际上是社工机构从参与式发展到独立性运作的过程。

　　（三）多元参与，共同推进

　　提升社会治理能力，需要释放社会正能量，政府要做到给社会组织“松绑”、降低社会组织准入“门槛”，下大力气培育、发展和规范管理社会组织。近年来，发达地区先行，突破对社会组织的管理障碍，让渡社会服务空间，释放更多社会资源，也营造出一种社会组织多元参与，共同推进的态势。

　　二、政府购买服务中社工机构的问题

　　（一）专业身份模糊，专业认同度差

　　岗位购买体制中，社工岗位分散，不易形成合力，社工本身的独立性不强，专业服务会被琐碎的行政性工作挤占，造成社会工作行政化的后果。如在“委托管理”机制下，指标化的工作考核超出了社工机构的承载能力。而街道一级对社会工作的认识不足，在工作指标制定方面欠缺专业性，在某种程度上势必影响社会工作者的工作效能。而专业社会工作机构进驻到街道社区，事实上是对街道权威以及常规行政管理方式的一种冲击。出于对原有行政体制的保护，以此造成对社会工作专业性以及其服务效能的质疑，这点在某种程度上极大打击了社会工作者的积极性。

　　（二）资金来源单一，拨付不到位

　　一般说来，不同性质的NGO其运营资金组成包括政府资助、基金会资助、企业赞助、收费项目会员会费等。NGO筹集资金的来源越来越多元化。

　　基金会和企业一般会选择与运作成熟的公益机构合作，处于发展初期的社工机构很难得到这方面资源的青睐。因此，“步履蹒跚”的社工机构只能依赖政府的政策和财政支持。很多机构管理者以及专家也频频怨言，单一从政府获得资助并非长久之计，政府购买服务资金拨款的滞后会给机构带来很大的影响，近几年来，伴随着政府购买服务的开展，深圳市社工机构拖欠社工工资的新闻屡见不鲜，机构称政府拨款不能及时到位，导致机构周转资金用尽，无法再发放人员工资。甚至导致社工机构运转中断；而很多机构也在尝试建立相应的筹款部门，希望开发更多适合服务对象需求的多元化项目，以此广开门路，拓宽筹资渠道以维持机构的运转，从而提升机构的自主生存能力。

　　三、人力资源匮乏，人才流失严重

　　《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中指出，到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人。全国各个地区都面临同样的难题。北京地区不惜以北京市户口的条件，吸引社会工作人才。而在深圳，只要有意愿从事社工行业，即使非社工专业出身也能够在接受机构培训后正式上岗。就目前各地社会发展情况来说，社工人才的缺口相当之大，优秀社工人才的缺乏更是可见一斑。

　　社会工作机构普遍存在员工流动性大，社工员工流失的状况。社会工作认同度底、待遇缺乏保障且待遇低成为了社会工作机构留不住人才的重要原因。很多机构主管都不禁发出了这样的感叹，“社工人才缺乏，优秀的社工人才更加缺乏。尤其是一个新的机构的发展，真的是更需要有经验的优秀社工人才，要敢想、敢做”。“社工机构需要有理想，有激情，有担当的青年人”。

　　四、社会合法性不足，缺乏社会基础

　　所谓社会合法性，就是社会工作机构得到所在社区居民，街道办事处工作人员以及社会公众的认同与支持。相比法律合法性的强制性和易得性，社会合法性对于社会工作机构来说需要相当一段时间才能建立。

　　社工机构融入当地社区存在一定的障碍。在机构发展初期，社区居民对机构的认同感与归属感尚未建立，机构主要依赖街道及居委会工作人员的引领和介绍下才能与社区内的居民见面、上门探访，才能与社区的居民建立起初步的关系；机构在社区内的影响力与口碑尚未形成；机构同社区内其他组织之间的关系尚在探索、建立中。而对于社会公众来讲，接受并认可社会工作这一新理念和新方法也同样需要一段漫长的时间。

　　五、改善购买关系的策略：提升专业性与治理能力

　　改善政府购买社工机构服务现状，一方面政府应该进一步扩大社工机构服务购买范围，形成充分的市场竞争机制。加大资金保障力度，确保购买经费有效落实。同时推进社工机构的标准化管理，加大过程性评估力度。另一方面社会工作机构也应善用各种社会资源，提升组织治理能力。

　　（一）依托高校：善用专业资源

　　机构发展之初，往往需要借用高校的知识支持和人力支持，以度过初始阶段。其中很多社工机构就是由高校教师一手创办；高校在校生和毕业生也已经成为社工机构员工和志愿者的主要来源；伴随着社工机构核心团队的建设，社工机构对高校资源的依赖程度下降；最初由高校教师担任督导的社工机构绝大多数聘请香港督导为社工机构服务，而高校教师则为社工机构的兼职督导。而此时社工机构对高校的资源依赖程度已经降到最低点。而社工机构是社会工作师生的重要实践场所，能够在社会调研，项目管理和组织运营方面积累经验；而对于社工机构来说，吸引高校师生参与并推动社工机构建设，则能够为社工机构注入新鲜血液，保证社工机构能及时更新理念，完善专业方法和技能，并且有效补充了社工机构人力资源的不足。所以社工机构应该善用高校资源，协助其走向专业化和职业化的道路。

　　（二）协同治理：携手共谋创新

　　在很长一段时间内，社会工作的发展路径是“嵌入式”发展，这种发展模式决定了社工机构要受到政府行政体制和行政权力的制约。而如何突围？有的学者建议社工机构要走一种“妥协式”发展道路。香港社工模式的成功之道在于其处于政府、机构以及公众之间的"中立"位置。“中立”位置能为社工自身赢得一种主动，去迎合政府以及公众的需要；在目前这种不对等的关系下，社工机构如何抓住机遇，利用资源，做到与政府“共舞”才是社工机构需要考虑的问题。笔者认为，社工机构要认清自己的劣势和不足，抓住机遇，与政府合作谋求生存和成长才是上策。

　　（三）创建平台：走向“多元依赖”

　　由于依赖政府的财政拨款，政府在两者关系上一直处于“强势”状态，社工机构对政府则呈现“强依赖”关系，政府对社工机构的管制以及行政权力的蔓延在一定程度上成为社工机构自主发展的阻碍，且短时间内我们无法改变这种资金来源单一性的现状。而马迎贤（2004）曾经提出组织在环境中是可以选择的，可以向周边的环境选择替代性的资源以满足自身发展的需要。而这里所说的资源不仅包括资金，也包括其他一切社会资源。例如筹款，社工机构应该了解自己所在地区的区位资源，文化资源，组织资源，人力资源，而组织定位，项目策划可以力求满足多元主体的需求，包括政府，基金会，企业，学校等主体，而这些主体都可以成为购买社工机构服务的主要“顾客”。总之，是从需求对接的角度建立组织的资源依赖关系，构建组织的社会支持网络，走向“多元依赖”的格局。

　　（四）机构建设：提高治理水平

　　在抱怨政府政策不力以及角色缺位的同时，不可否认当前一部分社会组织还面临着专业经验缺乏及素质薄弱的问题。而随着政府政策放宽，政府购买服务所蕴含的机遇将会越来越多，社会组织自身的问题将暴露得越来越突出，这点给社会工作机构敲响了警钟。

　　社会工作不仅要践行以人为本、助人自助，维护社会公平正义的使命。此外，社工机构专业性的提升还应该落实到具体的管理运用以及服务提供上，如塑造良好的组织内部氛围，理顺员工关系，规范人事制度和管理制度，加强项目管理，提升服务绩效。

　　社会工作机构通过提升专业性，可为自己赢得更多自主性空间。

　　社会管理改革需要来自政府与民间组织的共同努力，将专业性“嵌入”到行政性中，实现政府和社会机构的“协同治理”（汪锦军，2008）的局面，最终将实现专业性与行政性的融合。

　　总而言之，在原有的社会格局中，政府、市场、社会三个主体，政府和市场的力量过于强大，社会空间被极大的压缩，社会力量得不到培育。但现在，“小政府、大社会”的治理格局渐达成共识，政府开始转变职能，权力让渡和为社会力量创造空间。

　　而社会工作机构则应该抓住机遇，找准定位，加强机构能力建设。

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