少数民族流动人群突发事件全面风险控制体系的分析

  一、少数民族流动人口突发事件的界定及产生原因.

    (一) 少数民族流动人口突发事件的含义及特点.

    少数民族流动人口突发事件包含“少数民族”“、流动人口”和“突发事件”三个概念.少数民族从统计学上指总体人口较少的民族,根据我国的民族状况,是指除汉族以外的其他民族.[1]流动人口一般指那类在一定时期内(通常指一年)不改变自身户籍状况,并且离开常住户口所在地在另一行政区域暂住寄居或临时外出的人口.[2]少数民族流动人口通常指由于经济原因从农村、牧区、乡镇流入城市且不改变户籍的、作为民族文化携带者存在的少数民族人口.基于某一具体城市而言通常是指流入人口,不包括流出人口.[3]突发事件是指“突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件.”

    综上所述,少数民族流动人口突发事件是指由于各种原因由原户籍所在地流入其他地区的少数民族人口之间或与其他人员(包括当地居民或其他流动人口)之间突然发生的、对社会造成一定危害的社会事件.

    少数民族流动人口突发事件通常具有以下特点:一是民族性.民族问题是当今世界的热点问题,也是导致一些地区冲突的重要因素.我国是多民族国家,民族问题是必须妥善处理好的重大问题,一旦出现冲突事件,就会影响民族团结、社会稳定,甚至引发民族冲突,造成极为恶劣的社会影响;二是不确定性.流动人口突发事件本身在其时间、空间和发生形式上都难以预知,加上各个少数民族因宗教信仰、生活习惯各不相同,因此,少数民族流动人口突发事件在引发原因、爆发形式、产生后果等方面具有难以预料的不确定性;三是社会危害性.少数民族流动人口突发事件的处置不能简单地看作是一件治安或刑事案件,它往往涉及到民族关系、宗教信仰、区域合作等问题,一旦处理失当,不仅会影响人民生活秩序、影响各民族安定团结,甚至会危害到社会稳定和国家安全.

    (二) 产生少数民族流动人口突发事件的原因.

    首先,经济发展不平衡是少数民族流动人口产生突发事件的首要原因.大多数少数民族流动人口是因为经济生活水平不高,为了维持基本的生活需求而到经济相对发达的地区务工或经商赚钱.在这一过程中,如果发生经济纠纷或一些利益失衡,就会产生摩擦和矛盾,极易造成少数民族人口之间或少数民族与相关利益关联人口之间的冲突事件.

    其次,宗教信仰和文化差异是导致少数民族流动人口产生突发事件的主要因素.我国有55个少数民族,各个民族在风俗习惯、宗教礼仪、生活方式等方面都存在一定差异,加上流动人口本身就处于文化冲突的中心,他们在个体的习惯上不仅遵循着原来所属群体的行为规范,而且又必须遵循现在所属群体的规范,这就使得这些少数民族流动人口更容易产生宗教礼仪、文化价值观等方面的误解或矛盾,爆发冲突事件.

    再次,社会政治保障机制的不完善也是诱发少数民族流动人口突发事件的重要因素.尽管我国大力推进社会保障制度,但目前对户籍不在当地、从事个体经营或在一些私营企业务工的少数民族流动人口的社会保障工作还难以全面实施,这就使得他们在医疗保障、失业保障、子女入学、购房入户等方面遇到很多困难,有时甚至受到一定的社会歧视和排斥,容易在心理上产生偏激,形成社会冲突.

    二、风险管理相关基础理论综述.

    最早提出风险概念的美国学者海恩斯在其1895年出版的著作《Risk as an Economic Factor》

    中写到:“风险一词在经济学和其他学术领域中并无任何技术上的内容,它意味着损害或损失的可能性”.通常来讲,风险就风险损失而言包含三个要素:风险因素、风险事故以及损失.这可以看作是一种广义的风险定义.而狭义的风险是指客观存在的,在特定情况下、特定期间内,某一事件导致的最终损失的不确定性.

    1931年美国管理协会首先提出“风险管理”的概念.对风险管理的系统研究以梅尔与赫尔奇斯《企业风险管理》、威廉姆斯与汉斯《风险管理与保险》的出版为标志.后者指出风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制,以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法.此后,对风险管理的研究逐步趋向系统化、专门化.美国国防部认为,风险管理是处理风险的行为或实践,它包括风险计划、估计辨识和分析风险区域、制定风险解决方案、监督风险事件以确定风险评估值的变化,并且归档整体风险管理方案.我国学者陈秉正认为,风险管理是通过对风险进行识别、衡量和控制,以最小的成本使风险损失达到最低的管理活动.许瑾良认为,风险管理就是应用一般的管理原理去管理一个组织的资源和活动,并以合理的成本尽可能减少灾害事故损失及其对组织、环境产生的不良影响.由上可见,风险管理的最终目的是为了降低、减少甚至是消除风险损失;风险管理过程通常包括风险的识别、评估、处理及善后总结等几个基本环节.

    全面风险管理(ERM)出现于20世纪90年代中后期的欧美国家.它是现代风险管理理论的最新发展,是一种以先进的风险管理理念为指导,以全球的风险管理成就、全面的风险管理范围、全程的风险管理过程、全新的风险管理方法、全员的风险管理文化、全额的风险管理计量等全面的风险管理理论为核心的一种崭新的风险管理模式.目前已成为金融、电信等许多高风险行业研究的热点,它是保证管理活动持续发展和竞争优势的最重要方式,也体现了风险管理的发展趋势.

    三、对少数民族流动人口突发事件全面风险管理体系的分析.

    少数民族流动人口突发事件具有不确定性,而全面风险管理的核心是用系统的、动态的方法进行风险预防和控制,以减少其中的不确定性.

    这就为少数民族流动人口突发事件引入全面风险管理理论形成很好的契合点.全面风险管理不仅可以使管理主体(公安机关或民族、统战机构)、管理者个体建立风险意识,重视少数民族流动人口问题,防患于未然,而且其强调在各个阶段、各个方面实施有效的风险控制,形成一个前后连贯的管理过程.从宏观上讲,这一过程主要包括风险管理环境体系、风险管理目标体系和风险管理流程体系三个部分.

    (一) 少数民族流动人口突发事件风险管理环境分析.

    风险管理环境体系是全面风险管理的生存基础和坚实平台,全面风险管理的其它体系和要素都是在风险管理环境体系这一平台的支持下运行的.少数民族流动人口突发事件的风险管理环境主要包括“硬件环境”和“软件环境”两大方面(见图1).硬件环境主要是对少数民族流动人口管理的资源设施配置;软件环境主要是指对少数民族流动人口风险管理的人文环境.

    少数民族流动人口突发事件风险管理的硬件环境主要包括:预防突发事件和各少数民族宗教习惯等方面宣传资料的充足程度、质量及普及程度;突发事件发生时相关处置工具的装备情况,如防范装备(防护服、盾牌等)、交流工具(喊话的扩音器、通讯对讲机)等;针对少数民族人口进行宣传或处理的少数民族人员(民警)或会讲相应民族语言的人员配置情况,还有其他一些资源的供给,如视频影像资料的配备宣传、少数民族相关知识网站的开设等.

    少数民族流动人口突发事件风险管理的软件环境包括管理文化与制度规定、管理组织、相关管理人员的教育培训等几部分.风险管理文化与制度规定是少数民族流动人口突发事件实施全面风险管理的重要支撑,主要是通过各种宣传渠道进行推广.如通过与社区、工厂企业合作的方式,对少数民族风俗习惯、宗教礼节进行适当宣传,对少数民族工人、商人进行人文关怀,使其充分感受到民族大家庭的温暖;通过制定相关针对少数民族人口的制度,使得民警增强民族意识,保护少数民族流动人口的合法权利.风险管理组织是实施风险管理的组织保障,通常情况下,其主要包括组织机构、管理体制和领导机构等.少数民族流动人口突发事件风险的预防、化解以及处理不仅仅是依靠某个公安局或某个领导的高度重视和相应处理,而是需要一个专门的风险管理机构来执行.这个机构应该建立一套常设的机构和联络人员,组建高效率的突发事件管理小组,防范突发事件的发生,并在出现突发风险事件时进行应急处理.管理的领导机构可由公安系统和民族委员会、统战部门的相关负责人共同组成,下设各个社区或派出所联络人员(通常为少数民族或了解相关少数民族的人员).

    风险管理人员的教育培训是风险管理科学化和常规化的重要保障.通过对风险管理组织机构中的人员进行针对性教育培训,使领导机构明确宏观预警和指挥处置策略,使相关人员掌握风险预防和相关处理的具体方式方法.这样可从不同角度,对少数民族流动人口突发事件中的风险管理发挥各自职能.

    (二) 少数民族流动人口突发事件风险管理目标体系分析.

    目标体系的建立是全面风险管理的出发点,是实施风险管理流程的前提.因此,少数民族流动人口突发事件风险管理目标的制定是其风险管理的第一步,也是管理过程的重要平台基础.

    少数民族流动人口突发事件风险管理的目标依据管理范围和区域可分为总体目标、具体目标和个体目标.几乎所有风险管理的终极目标或理想目标都是不出现风险或没有风险,少数民族流动人口突发事件的风险管理也是如此,所以在制定总体目标上,要根据各个地区少数民族流动人口的构成情况和当地政治经济发展特点进行综合考虑,以期实现科学化;而具体目标就是根据某个社区或派出所辖区的人员构成及社区情况,制定出更加深入、可行的目标;个体目标就是针对所在辖区的某个少数民族流动人口、或某个具体地点出现何种突发事件进行细化的管理目标预案,要具有可实现性.

    在构建好风险管理目标体系后,还需要针对各地公安机关和少数民族分布的实际情况,用定目标提供有力支持.

    (三) 少数民族流动人口突发事件风险管理流程体系分析.

    少数民族流动人口突发事件的风险管理流程同其他风险管理过程一样,通常是由风险识别、风险评估、风险处置和风险善后审视等四个过程构成.

    1. 风险识别.风险识别是风险主体对所面临的风险以及对潜在风险加以判断、归类和鉴定性质的过程,即是了解“有哪些风险”及“这些风险产生的条件和原因”的过程.少数民族流动人口突发事件的风险识别过程首先要对各种风险是否存在进行判断,分析产生风险的原因,然后对风险进行分类,建立风险目录摘要,进而形成少数民族流动人口突发事件风险数据库.在风险识别过程中,风险种类也可以按民族类别、突发事件区域等进行分类制定.

    在风险识别的具体操作方面,可组织专业人员借鉴风险分类树的思路,以战略制定、流程规划和业务活动为出发点,自下而上、由内到外地对各类潜在风险因素进行全方位梳理,形成少数民族流动人口突发事件详细目录清单,并进行风险事件排序.之后,建立少数民族流动人口冲突事件的操作风险分类树,并不断进行动态调整,优化改进对其风险的识别功能.

    2. 风险评估.风险评估主要是估计、预测风险发生的概率和损失程度,掌握“风险出现的可能有多大”和“风险有多大危害”的过程.通常根据不同情况运用风险发生的可能性和产生结果的程度两个维度进行定性定量分析,然后通过风险评价矩阵决定出风险级别,再根据风险级别启动相应的风险应对措施.

    少数民族流动人口突发事件风险发生的可能性可分为几乎肯定发生、很可能发生、有时会发生、很少发生和极少发生等5个级别,对此分别给予5、4、3、2、1的分值;而结果的损失危害程度及相关表现也可按5级评定.然后排列出少数民族流动人口突发事件风险评估矩阵,根据风险级别的计算公式(风险=程度×可能性),确认相应的风险级别.

    3. 风险处置.少数民族流动人口突发事件的风险处置是在对可能遇到的风险因素与风险事件进行识别、评估的基础上,提出风险应对策略与方法并进行处理的过程,是“采取什么措施处理风险”的过程.根据风险评估的情况不同,风险处置策略可以采用风险降低、风险转移、风险控制等.

    在少数民族流动人口突发事件风险评估矩阵表中,对发生可能性较大、且后果危害程度较重的突发事件风险(分值15以上的重大风险),则果断采用风险控制和风险降低的策略;对一些发生可能性较小但后果严重、或可能性较大但后果中度的风险(分值大于10的重大风险),通常采取风险控制、风险降低和风险转移的策略;而对发生的可能性大但危害程度较小、或可能性小且危害程度中度或轻微度的风险,则可以采用风险降低、转移策略.但不论是采用哪种策略,都要充分考虑风险的连锁反应和扩散性.

    4. 风险善后与审视.少数民族流动人口突发事件风险管理的善后与审视通常包括以下几个步骤:一是风险调查.认真调查少数民族流动人口突发事件发生的原因、类型,对事件涉及哪些少数民族,是经济原因还是宗教习俗冲突原因引起等都要进行了解,反思管理工作中的不足;二是整理归档.对管理中存在的各种问题按一定的标准进行综合归类,以便分析补充;三是分析管理过程.包括对风险预警机制的组织和工作内容、应对策略和方法等各方面进行分析,详尽列出管理中存在的各个环节上的问题;四是对相关教训总结形成数据文字,重新审视管理系统的各个环节,并把相关修正内容及时调整补充到风险的识别、评估和处置等过程中,充实少数民族流动人口突发事件风险数据库.

    参考文献:

    [1] 杨思机. 少数民族概念的产生与早期演变 [J]. 民族研究,2011,(3).

    [2] 陈岱孙. 中国经济百科全书(下)[Z].北京:中国经济出版社,1991:1655.

    [3] 张文静,等.城市少数民族流动人口引发问题及管理对策研究[J]. 法制与社会,2010,(3).

    [4]中华人民共和国突发事件应对法·第三条[Z].2007.

    [5]刘新立.风险管理[M].北京:北京大学出版社,2006:10.

    [6]王宏伟.跨河道桥工程防洪风险管理体系研究[D]. 天津大学,2006:118.