公共管理论文
摘要：公共卫生事业单位的发展质量与预算管理工作水平有紧密关系，预算管理影响到财政资金配置的公平公正和使用效率，同时也影响社会公众对公共卫生事业单位的信任度。本文对公共卫生事业单位全面预算管理进行探究，从预算管理的现状入手，分析目前存在的问题，并从加强全面预算管理建设出发，从做好预算基础工作、建立符合实际要求的预算框架、完善预算绩效考核等方面提出对策建议。
关键词：卫生事业单位； 全额拨款； 预算管理；
随着近几年国家对公共卫生事业的投入规模增大，对于公共卫生事业单位来说，加强本单位的预算管理工作水平，不仅有利于节约财政资金成本支出，还能够提高专项工作成效。
一、公共卫生事业单位预算管理工作现状与特点
1. 预算管理工作现状
整体来说，随着国家财政预算体制改革的推进，公共卫生事业单位的预算管理工作质量得到有效提升。疾病预防控制财务统计的相关数据表明，"二上二下"的预算编审制度，促进了预算管理的科学性，采购及资金支付方式的改革，强化了预算执行刚性力度，财务报告信息披露的要求细化，也进一步加强了预算控制的监管效果。与此同时，政府机关和社会公众对公共卫生事业单位的预算管理水平和资金使用效率提出更高的要求。部分公共卫生事业单位受内外诸多因素的影响，依然存在新会计制度落实不到位、内部控制意识薄弱、预算管理机制运行不畅等问题，全面预算管理的贯彻实施存在困境。
2. 预算管理工作特点
绝大部分公共卫生事业单位属于全额拨款事业单位，所有资金都来自财政拨款。公共卫生领域的工作内容除了做好疾病预防控制，提供公共卫生服务，加强药品和医疗设备的管理，还有就是对突发公共卫生事件的及时处理，带有一定的特殊性和突发性特点。这也导致了公共卫生事业单位本身预算编制难度较大，预算编制人员的工作技能要求也相对较高。公共卫生事业单位除了部分疾病的常态化防控，还要设立重大疾病应急处置项目资金，以提高突发公共卫生安全事件的及时处理能力。因此，公共卫生事业单位的编制预算准确性及完整性，直接影响到后期预算计划的有效执行和预算工作的顺利开展。
二、公共卫生事业单位预算管理存在的问题
1. 预算编制的质量不高
第一，预算编制的时间较短，虽然新预算法调整了预算编制的时间，以保证预算编制经过了充足论证，但是部分事业单位仍然会做突击工作，压缩预算编制的时间，对预算"二上二下"的编审制度落实不到位，经过"一上"就结束编制工作，交由单位财务部门完成，预算编制时间太短，导致预算编制随意性偏大、科学性不足。
第二，预算编制不够准确，在编制科目支出预算明细表时，填列部门预算经济科目和政府预算经济科目考虑不周或者不够严谨，一些部门在编制测算依据时，制定过于宽松的预算计划，以规避预算超支风险，造成资金浪费。部分公共卫生事业单位项目专项资金使用不规范，项目支出预算与基本支出预算没有严格区别开来，经费的适用范围和支出标准也欠缺明细，影响预算编制的准确性和有效性。
2. 预算执行力度不强，缺乏刚性约束
第一，单位内部各个部门之间的协作不紧密，导致预算与公共卫生事业单位的工作实际脱节。单位内部不同部门资金使用和需求存在差异，预算内容也存在差别。而预算人员不能与各个部门充分沟通，根据各部门具体需求来细化预算，导致预报编制的弹性不足，影响后期预算计划的顺利执行。
第二，公共卫生事业单位"重核算、轻预算"的观念，影响预算执行的力度。首先，预算编制没有将单位的发展实际与政府制度联系起来，实现有效衔接，增大预算执行的不确定性；其次，对于预算执行过程没有制定周密的监管制度，对于执行效果欠缺考核与相应的奖惩条例，追加预算的数额标准和审计程序存在不规范操作现象。这些问题的存在，影响预算执行效率，预算管理的权威性受到质疑，同时也影响单位全面预算管理的实施和良性发展。
3. 预算执行进度有较大偏差
公共卫生事业单位全面预算执行进度受多方面的因素影响，从年初开始就存在偏差。第一，"二上二下"的编制制度原则性较强，经过多个流程的审查和批复，很多公共卫生事业单位在每年的3-4月份才能按照正式的预算计划进行工作安排，导致实际的预算执行时间只有8到9个月。第二，由于预算编制的中长期规划不足，与政府长期规划脱节，再加上年初资金划拨速度较慢，影响到预算执行进度的稳定性。第三，每年正式预算批复下来后，为了缓解前几个月预算执行缓慢的问题，中期就开始突击补充各项预算，后期则不断缩小预算偏差，导致预算执行进度不平衡，预算管理工作无法稳定运行。
4. 预算绩效评价模式单一
目前关于预算的考核导向更倾向于对成本投入方面，而忽视了资金使用保值增值的引导。主要体现在对预算成本控制与预算执行偏差等方面的指标考核，而关于财政资金使用效率，投入成效尤其是社会综合效益的考核不够重视，指标内容较少。作为财政全额拨款的公益性公共卫生事业单位，这种单一的考核模式很容易造成资金浪费、使用效率低下的风险。随着政府会计制度的改革，国库集中支付和政府采购等政策更完善，加大了预算的规范性管理力度，但是在信息不对称和委托代理的现实状况下，如果忽视对资金使用综合效益的考核与评价，将会极大影响预算管理考核的科学性。
三、公共卫生事业单位加强全面预算管理的建议
1. 完善预算管理体系
公共卫生事业单位要加快落实全面预算管理制度，实现预算全过程、全方面以及全员参与。针对本单位整个业务流程及各个岗位，明确规定预算管理责任，提升预算工作严肃性。建立专门的全面预算管理机构，做好权责划分，优化预算管理工作流程，按照"合法预算、以收定支、科学支出"的原则实施计划编制。加强预算执行过程的监督，对存在的矛盾和问题做到尽快发现、及时解决。要构建畅通的预算信息沟通渠道，形成良好的预算协作配合机制和双向沟通机制，帮助预算工作人员了解实际，科学进行预算编制。
2. 做好预算基础管理工作
为减少预算编制的随意性，首先是保证工作流程的规范性，严格遵守"二上二下"的编制制度要求，加强部门间协作，保障优势预算项目资金有所侧重；其次是尽可能收集全面的基础数据信息，建立基础数据库，在参照以往数据的基础上，集合部门动态进行综合测算，为预算编制提供充足依据；最后是加强沟通和协商，保证基础经费，整合专项资金，加强"第二阶段"的预算调整与反馈，充分保证预算编制的质量具备科学性。
3. 建立符合实际需求的预算框架
通过全面预算管理，来延伸单位预算控制范围，可以将预算管理与资产管理融合起来，通过资源管理平台来共享预算信息，细化预算流程。另外，资产采购与政府集中采购政策结合起来，明确资产采购标准和流程，提升资产方面的资金使用效率，提升预算管理的准确性。细化预算资金支付进度安排，按照各个部门和科室的项目需求，制定预算实施进度和资金使用计划，按照计划确保资金分配效率，确保预算开支的均衡性和有序性，减少由于突击使用或者进度迟缓造成的风险，同时促进预算执行顺利开展实施。
4. 强化项目预算管理
在编制项目支出预算时，要综合利用滚动预算、零基预算以及比率预算等多种预算方法，减少预算编制过程中的人为干扰因素，防止预算过度松弛。要对所编制的项目方案以及资金预算进行充分论证，可邀请专业权威人士参与到单位的项目预算方案的编制工作中，对资金预算进行充分论证，判断各项项目预算开支的合理性，同时细化项目支出预算编制。由于公共卫生事业单位预算管理存在较大的不确定性，一些单位的管理人员认为细化预算编制项目反而影响到预算计划的有效执行。实际上，这种预算管理认知是不全面、不准确的。对于一些能够通过科学的测算手段量化的预算指标数据，细化其预算科目，更有利于实施精准的预算控制措施。
5. 完善预算考核机制
预算考核就是对资金使用绩效的考核。除了考核成本支出、执行结果与编制的偏差，还要增设社会效益和综合效益相关的评价指标，对资金配置效率进行评价。首先，明确岗位权责，设置预算管理的目标，并将其层层分解，落实到各个部门、科室及个人，提高全员对预算编制与执行的重视程度；其次，为了保证考核结果的可用性，建立健全预算编制及执行的考核机制，执行严格的奖惩激励方案，以目标为导向，将预算结果和预算编制的结果进行对比，根据偏差实施奖惩激励，以形成有效反馈；最后，提高预算工作人员的预算管理意识及预算管理水平，促进预算编制计划、执行过程、执行结果评价的有效衔接，形成预算编制有基础、预算过程有监管、预算结果有评价、预算评价有应用的全面预算管理机制。
四、结语
预算管理工作水平直接影响到公共卫生事业单位发展质量，也对国家财政资金配置效率造成影响。在政府会计制度改革背景下，我国加强了对事业单位预算管理的要求和指导。对于公共卫生事业单位来说，推行政府会计制度一定要对本单位的全面预算管理引起足够的重视，抓住制度改革机遇，完善全面预算管理体系，以实现持续稳定的发展。
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