国境卫生检疫与非传统安全风险防控

　　1 前言

　　非传统安全(Non-Traditional Security，NTS)与传统安全(Traditional Security，TS)不同，是指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类生存与发展构成威胁的因素，主要包括经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、公共卫生安全、资源安全等。其中，国境卫生检疫作为中国出入境检验检疫的重要组成部分，承担着防止各类传染病传入传出中国国境，扞卫出入境口岸公共卫生安全，保护我国国民生命健康安全的神圣使命和重要职责，因而也成为非传统安全研究涉及的主要领域之一。为进一步加强国境卫生检疫在守护口岸公共卫生安全方面的重要职能，完善我国对口岸公共卫生危机事件的应急处置与管理体系建设，本研究从非传统安全的视角审视当前国境口岸公共卫生存在和潜在的风险与危机，并进行系统分析与论证论述，希望对我国非传统安全中的口岸公共卫生安全监管工作具有一定的借鉴意义。

　　2 国境卫生检疫与非传统安全风险防控

　　2.1 非传统安全之口岸公共卫生安全

　　非传统安全的概念始于20 世纪70 年代，与传统安全相比，它具有普遍性、潜在性、扩散性、多样性和综合性等5大属性。与之对应，国境卫生检疫扞卫的口岸公共卫生安全兼具该5大属性特征：①普遍性特征。非传统安全关注的对象主体不只是国家，还包括作为个体的人与人类整体及人类赖以生存的地球，即非传统安全超越以国家为中心的传统安全观，更多关注个体和全人类的安全，而这正是国家赋予国境卫生检疫的基本职能之一。②潜在性特征。非传统安全由于威胁来源隐蔽，暴发时间和地点存在极大的不确定性，常以突发性事件的形式造成巨大危害；而传染病随着全球气候环境恶化、物流人流的扩散，造成疾病从世界的一个角落发生，并迅速在一定范围乃至全球范围内广泛流行传播，同时对我国国境口岸造成冲击，而这种冲击对国境卫生检疫来说同样具有极大的不确定性。③扩散性特征。

　　非传统安全威胁往往在地域上有明显的蔓延和扩散性，而不是单独哪一个国家或地区的难题；同样，传染病在国际的传播也没有疆域边界之分，只要有易感人群的地方，就会有传染病的播散。

　　④多样性特征。非传统安全威胁的来源多元、复杂，既可以国外，也可以国内，还可能是国内外因素相互作用的结果；国境卫生检疫防控的危险因素同样形式多样，包括传染病病原体、外来媒介生物、核辐射、化学等有害因子。⑤综合性特征。这个特征着重体现在治理方面。由于非传统安全问题的跨国性质，使其具有极大的破坏性，为此，利益相关各国多数采取互助的姿态和行为，与他国合作以共同应对危机和挑战；口岸公共卫生安全同样需要各国设在国境口岸的检疫机构共同采取措施实施防控；此外，口岸公共卫生安全防控的综合性特征还体现在多部门齐抓共管，如需要检验检疫、地方卫生部门、食品药品监督管理部门以及环保部门共同履行职能，才能达到目标。

　　2.2 卫生检疫在非传统安全维护中的地位作用

　　世界卫生检疫最早始于14 世纪中叶，并且正是由于传染病的国际间流行催生了各国纷纷设立国境卫生检疫这一重要职能。

　　世界各国在共同抵御各类传染病在全球播散、流行的实践斗争中产生了卫生检疫法规，因而它倍受世界各国的遵从，且具有国际约束力 ， 同 时 也 对 各 国 的 卫 生 立 法 产 生 了 深 远 影响。19 世纪中叶，巴黎第一次国际卫生会议制定了世界上第一部包含卫生检疫性质的国际法规即《国际卫生公约》(International SanitaryC o n v e n t i o n ) ； 1 9 4 8 年，世界卫生组织 ( Wo r l dHealth Organization, WHO)正式成立，由WHO制定的《国际卫生条例》(International HealthRegulation, IHR)成为指导各国卫生检疫立法的权威性文件，该《条例》分别于1969年和2005年两次修订更新。《国际卫生条例》以“最大限度地防止疾病在国际间传播，保障安全，同时又尽可能小地干扰世界交通运输”为宗旨，较好地调整与处理国际贸易与公共卫生之间的关系。因此，从世界卫生检疫的历史看，WHO及各国国境卫生检疫的设立从根本上保障了全人类的生命健康安全，其作用与影响力巨大且深远。

　　2.3 国境卫生检疫领域的风险识别

　　防控口岸公共卫生安全，国境卫生检疫需要对各类风险因素应用科学的技术方法进行识别鉴定，并构建国境卫生检疫风险因素数据库，以有效应对可能造成口岸公共卫生危机的突发事件。

　　本研究通过文献检索的方式获得近百篇国内外各类传染病病原体、外来医学媒介生物、核生化恐怖因子、包括“洋垃圾”在内的外来有毒有害物质等相关的文献资料，应用溯源分析与比较分析的方法梳理出与国境卫生检疫有关的各类风险因素，并构建涉及生命健康安全的风险因素数据库（见表1），这些风险因素在一定条件下还可转化为对国家和地区的经济发展与社会稳定造成威胁的危害性因子。如SARS在我国流行期间，社会公众恐慌情绪弥漫、人人自危；人感染高致病性禽流感流行期间，全社会谈“禽”色变，随之带来的悉数扑杀禽类等行为严重影响到我国经济秩序的正常发展。因此，表1展示的是国境卫生检疫面临的第一层次的风险因素，而经济下滑和社会不稳则是其可能造成的次生危害。【表1】

　　
　　2.4 涉及口岸公共卫生安全的重特大事件

　　事件一：2009年4 月，甲型H1N1流感最先暴发于墨西哥。WHO在3个月内连续将流感全球大流行警戒等级从3级提高到最高等级的6级；疫情在短短一个半月内迅速蔓延至全球69个国家和地区，美国确诊10053 例，占全球病例总数的50%。

　　这场源于境外的传染病疫情引起我国政府的高度重视，强调要在口岸加强国境卫生检疫工作；我国出入境检验检疫机构积极采取健康申报、登轮(机)检疫、体温监测、医学巡查、联防联控等一系列举措，积极应对并有效处置口岸疫情防控工作。截止到2009年7月，我国在口岸发现的甲型H1N1流感确诊病例约占输入性病例总数的42％，使中国出现了长达3个月的甲型H1N1流感低水平发病平台期（被称作“中国平台”），为疫苗研制和抗病毒药品生产等准备工作争取到了宝贵时间。在这场史无前例的口岸传染病疫情防控工作中，社会公众满意度达到87%，为中国卫生检疫史、为质检事业书写了光辉的一页。

　　事件二：2011年在应对日本核泄漏事件中，我国出入境检验检疫机构对来自日本的交通工具、入境人员加强放射性监测，同时注重与卫生、环保、公安等部门的沟通与合作，共同做好应对处置工作。2010年在口岸发现并处置的放射性超标事件1200余起，2011年迅速攀升到1968起，到2012年更是达到2200多起。通过出入境检验检疫机构在全国入境口岸的严格把关与严密防控，既保障了我国国民的健康安全，也避免了社会公众的恐慌情绪，维护了社会的稳定与和谐。

　　3 国境卫生检疫未来风险预警

　　据统计，全球新发的40余种传染病已有半数在我国被发现，有些还造成恶劣影响与严重后果。尤其是近年来暴发的“非典”、“人感染高致病性禽流感”、“甲型H1N1流感”等传染病不仅使公众生命受到威胁，社会经济遭受巨大损失，正常生产生活秩序遭到严重破坏，还一定程度上导致社会的局部动荡和不稳。可见，口岸公共卫生安全直接关系到我国广大人民群众的生命健康安全，直接关系到发展和稳定的大局，直接关系到国家利益和国际形象。因此，将口岸公共卫生安全纳入非传统安全问题积极开展研究，更有效地遏制流行性疾病的传播与蔓延、防控口岸核生化及恐怖事件已经成为中国应对非传统安全所面临的新任务和新挑战。为此，本研究对未来我国国境卫生检疫可能面对的风险进行预判与预警。

　　3.1 口岸核生化恐怖风险将可能持续升级

　　据不完全统计，1987-2005年，全球共发生24起核及辐射恐怖事件；1945-2005年，全球约发生121起生物恐怖事件；1946-2005年，全球约发生146起化学恐怖事件。每年发生的核生化恐怖事件呈逐年上升趋势。大量证据表明，在可预见的将来，世界各国遭受恐怖主义使用核生化武器袭击的可能性正在不断加大，并且有调查结果显示，因为近年来生物技术的迅猛发展使制造强杀伤性生物武器的能力大为提高，因此未来10年内各国遭受核生化袭击的比例中，生化武器袭击的可能性要比核袭击的可能性更大。生物战剂多为烈性传染性病原微生物，其传染性强，极易传播、蔓延，引起传染病流行。为防生物恐怖袭击，美国政府目前已经在境内至少31个城市投入巨资，秘密地安装了先进的“生物监视”系统，可以探测到空气中的炭疽、天花等危险病原微生物。可以说，国际社会所面临的核生化恐怖袭击风险与威胁正在与日剧增。

　　另外，从地域分布来看，东亚已成为继北美和欧洲之后发生核生化恐怖事件重灾区，占到总量的21%（见图1）。【图1】

　　
　　中国国境口岸核生化恐怖威胁的现状是：国际恐怖组织发动核生化恐怖的企图明显，实施核生化恐怖能力增强；国内恐怖组织积极寻求核生化恐怖手段；境内外势力勾结加剧。

　　3.2 新发或再发传染病大范围流行的风险持续增强

　　新发或再发传染病是指新出现的、再度肆虐的或死灰复燃的传染病，包括由于已存在的病原体变异或进化导致的新传染病、原先未被认知的传染病、已知的传染病扩散到新的地理区域或人群，以及已被控制的传染病由于抗药性的改变或公共卫生措施的削弱而重新出现或再度流行。国际卫生条例(2005)将霍乱、肺鼠疫、黄热病、病毒性出血热(埃博拉热、拉萨热、马尔堡热)、西尼罗热、登革热、裂谷热、新亚型病毒引起的人流感等列为国际重点关注传染病，其中不少就属于新发或再发的传染病。由于新发或再发传染病的致病微生物的基因变异导致其致病力、传染力、侵袭力或者毒力等产生改变，而人群又对新发传染病缺乏免疫力，一旦受到感染即会致病；另一方面，全球化进程加快，人流物流的国际间交往加速，另外，还有气候变化、生态环境破坏等因素均在一定程度上加剧新发或再发传染病流行的风险和规模。因此，致病微生物本身因素和社会环境因素致使全球未来新发或再发传染病大范围流行的风险将持续增强，中东呼吸综合征即是例证之一。2012 年9 月，WHO通报称，英国从一名急性呼吸道综合征和肾功能衰竭患者的标本中分离到一株新的病毒，该病毒与引起传染性非典型肺炎 (Severe Acute Respiratory Syndromes，SARS) 的病毒同属冠状病毒，但它具备的四项特征应更加引起我国政府的高度重视与关注：一是该病毒株更易于侵入人体，且其在体内的复制能力超过SARS病毒；二是能造成人际间的传播；三是存在大量轻症患者或无症状携带者的可能性较大；四是该病毒株可跨越种属壁垒，能同时感染猪、蝙蝠和人。2013 年5 月15 日，WHO正式将该新型冠状病毒(曾被称为“类SARS病毒”)更名为“中东呼吸综合征冠状病毒(Middle EastRespiratory Syndrome, MERS)”。截止2013年10月18日，全球已确诊139例，其中60例死亡。鉴于确诊病例不断增多以及其易于侵入人体，复制能力高于SARS 病毒和具有人际间传播能力等特点，中东呼吸综合征冠状病毒在外界条件成熟的前提下存在较大范围内流行的风险性。
　　
　　3.3 外来医学媒介生物入侵危害日益严峻

　　外来病媒昆虫（Imported Medical Vector）是指外来的具有医学重要性的昆虫及其近缘节肢动物，包括昆虫纲、蛛形纲、倍足纲、唇足纲和甲壳纲的部分动物。由于这些昆虫中有相当一部分可以通过机械性或生物性传播方式引起人类媒传性疾病的发生，如可以传播病毒、立克次体、细菌、原虫、线虫等传染病，因此对传入地区的人群生命健康构成严重威胁。另外，有些传入的物种具有超强的繁殖与扩散能力，一旦传入，可以迅速成为单优势种，对我国的生物多样性造成严重破坏。最典型的就是德国小蠊(Blattellagermanila)，该种属最初为外来种，在我国从无到有，不断扩散。根据文献报道，1985年以前，主要分布在黑龙江、吉林、辽宁13个省、市；到1990年，其分布范围扩大到包括河北、山西、江苏在内的22个省、市；到2000年，我国各省、市、自治区均有德国小蠊的分布。并且由于其生活周期短，繁殖力强，易扩散，对多种杀虫剂产生抗药性，因此在全国许多地区逐渐取代黑胸大蠊、美洲大蠊已逐渐成为蟑螂的优势种群，成为极难治理的一种卫生害虫。出入境检验检疫机构在对国际航行船舶、集装箱的卫生检疫过程中多次截获该种小蠊。此外，还多次截获褐带蜚蠊、次生锥蝇、古巴蜚蠊等国内无分布报道的新种，以及环跗脉毛蚊、似同杵蚊、赛伦优毛蝇等国内仅极少数省份有分布的物种。

　　其他非传统安全危险因素，如超级细菌的出现在未来必然危及我国的公共卫生安全，因此也应成为国境卫生检疫防控的重点之一。超级细菌首次在印度新德里被发现，因其携带的主要耐药基因“新德里金属-β-内酰胺酶1 (New Delhimetallo-beta-lactamase，NDM-1)”而具有对各种抗生素均耐药的特点，该p-内酞胺酶的基因存在于细菌的质粒中，导致该耐药基因可以在细菌之间传播。携带NDM-1耐药基因的超级细菌复制能力超强，传播速度快且容易基因突变，将对人类的生存与生命健康安全造成巨大威胁。超级细菌发现之初即在短期内从印度迅速传播至巴基斯坦、孟加拉国、英国、澳大利亚、日本等国家，截至2010年11月，NDM-1耐药基因超级细菌感染病例已在四大洲、超过20个国家被发现并诊断；2010年10月26日，中国疾病控制中心通报我国大陆出现3例感染NDM-1耐药基因超级细菌的病例。

　　由于新型超级细菌对几乎所有抗生素均具有免疫力，欧洲临床微生物和感染疾病学会预计至少10年内没有抗生素可以“消灭”含NDM-1基因的细菌。因此，一旦失控，超级细菌将造成全球范围内大流行，尤为可怕的是感染该细菌的病例将无药可医。

　　4 结论

　　当前，我们国家已将国家安全观构建提到重要的议事日程，包括要构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。口岸公共卫生安全作为非传统安全的核心内容之一，只有识别出口岸公共卫生安全的风险因素，并将其应用于对未来中国乃至全球非传统安全风险的研判及预警，才能最大可能地提升我国国境卫生检疫把关与防控的科学性与有效性。

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