公共管理论文
当前，随着教育体制改革的不断深化，教育行政事业单位资金规模扩大，收入和支出均呈现多样性和复杂性，这对教育行政事业单位会计核算质量和内部控制效率提出严峻的挑战。
1948年美国着名科学家诺伯特·维纳首次提出了控制论 （cybernetics）的概念，控制是 “根据组织的设计和事先规定的标准，监督检查各项活动及其结果，并根据偏差或调整行动或调整计划，使计划和实际相吻合，保证目标实现”[1].控制论为单位经济资源管理带来了启示---内部控制，指单位保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动等一系列的方法、程序，主要包括控制环境、控制程序和会计系统三个部分。运用到教育行政事业单位的内部控制中，主要是指教育行政事业单位内部各个管理层级之间既相互分工协作、又相互制约的一种制度性设计和安排，是保证单位内部资产安全完整、决策程序可控、会计信息真实可靠的内部管理制度，是会计控制和管理控制的综合反映，是实现单位经营目标和管理目标的可靠保证。
在反腐大潮风起云涌之时，加强教育行政事业单位内部控制建设，准确揭示教育行政事业单位内部控制风险，有效防范和化解教育行政事业单位内部控制风险，对预防经济腐败和职务犯罪将发挥重要作用。
一、教育行政事业单位内部控制的现行措施。
我国教育行政事业单位承担着教育行政职能，影响其内部控制的重要因素起码有三个方面是需要考虑的：首先，业务活动范围比较广泛。教育行政事业单位的业务活动广泛，和企业相比，不仅拥有类似企业的资产管理和收入支出等经济活动，也有专属教育行政事业单位独特的业务活动。因此，只要是教育行政事业的业务活动，都应该属于内部控制体系涉及的范畴。其次，会计核算体系更加复杂。教育行政事业单位的公益属性决定了其公共服务的社会职能，也决定了其非盈利的性质，因此这类机构通常采用非营利组织会计规范。和企业相比，教育行政事业单位釆用的会计准则和核算体系更加复杂，作为独立的体系，其采用 的会计制度 、报表 结 构 、记 账 方 法 、科 目 设 置 、项目规则等与通行的企业会计完全不同[2],这就导致通用的审计、核算会减弱对其的监督功能。再次，内部控制侧重点比较特殊。企业的发展是建立在获取利润的基础上，因此企业的内部控制主要目的是追求利润最大化。但教育行政事业单位是为公共教育服务而设立的，是追求社会效益的非营利机构，因而教育行政事业单位内部控制的侧重点是为了追求更大的社会效益，实现单位为社会服务的职能，保证公共资源的公平分配和使用。
在以上特点的影响之下，目前教育行政事业单位的内部控制，一般采取以下主要措施，以适应当前行政事业单位内部控制的工作需求。而这些实际情况，都是探讨我国当前行政事业单位内部控制问题，以及寻找内部控制存在问题和改进策略的现实基础和基本前提。任何改革措施及制度设计都必须建立在对这些实际情况的分析基础之上。
1.决策接轨问责，力行逆查制度。
为了改变教育行政事业单位重大决策 “一言堂”和一把手独断专行的局面，决策单位不断完善民主集中制，强化问责机制---谁决定谁担责，集体决策人人担责。有学者指出， “受托经济责任乃现代会计、审计之魂，受托经济责任关系的存在乃审计产生、发展的首要前提”[3],基于 “公共受托责任”理论，教育行政事业单位承担社会赋予的教育行政活动，审计作为其内部控制的方式之一，是在本质上保证受托责任得到有效全面履行的经济控制。因此，单位作为 “受托人”常常以全体为单位进行民主决策，在重大事项研究讨论时，必须充分酝酿，与会成员的表态结果以书面形式写入会议纪要，以确保集体人人有决策权利，同时也强化其责任感。
对于错误决策造成后果的要实行责任追究逆查制度，凡投赞成票的都要问责，决策与问责接轨确保了重大事项决策程序内部控制的有效性。逆查法是指“取证的顺序与反映经济业务的会计资料形成过程相反的方法”[4].审查人员分析检查财务活动中的问题线索，确定审查重点；再追查至相关细目，进一步确定重点财务凭证，直至原始凭证，以最终查明问题的原因和过程。这类方法常常适用于教育行政事业单位这类规模较大、内部控制系统比较健全、管理基础较好的单位。
2.教育借力纪检，筑牢思想防线。
近年来，行政事业单位不断加强惩防并举的监督机制，纪检监察部门积极参与内控制度的设计和制定，预防力度大大增加，从反腐倡廉角度推进内控制度。教育行政事业单位在此机制下，通过严格的监督机制和各种反面典型案例，积极开展警示教育和党风廉政教育。为进一步推进依法治国， “将权力关进制度的笼子”[5],国家陆续出台了 《会计法》、《预算法》、《行政事业单位内部控制规范 （试行）》等法律法规，促使此类单位经济活动参与者在制度内明确自己的职责权限。
为了确保内部人员循规蹈矩，抛弃幻想，对内控制度保持敬畏之心，思想教育也必不可少。一方面，经常开展行政事业单位人员风险知识培训，可以强化风险意识，防止急躁冒进行为给国家财政造成重大损失；另一方面，将预算资金风险管理列入单位目标考核管理日程，建立事业单位风险管理文化。[6]思想教育的成效不是立竿见影的，却以渗透的形式牢牢筑起内部控制思想防线。
3.财政结合审计，合力内外监督。
在行政事业单位内部控制体系中，发挥财政和审计部门的双重作用，不断加强对教育行政事业单位内部控制制度建设的组织指导和监督考评。要求各级单位经济活动严格秉承 “财政资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里”的理念，财政部门和审计部门重点检查单位资金的使用是否合理、合法，财政部门用以保证单位经济活动的公开和透明，审计部门则确保对经济活动审查的独立和公正。[7]同时，定期对内部控制制度的建设和实施开展指导和考评，既保证内部控制的实施，也为内部控制制度的改进提供参考性和建设性的意见和建议。
此外，控制理论中“内部牵制”是组织机构内部职务分离控制的理论基础，教育行政事业单位现行的监督体系应发挥内部审计和外部审计的作用，开展对单位内部职务分离控制的再监督。设置单独的内部审计部门，配备内部审计人员，确保它具有很强的独立性，有效地开展内部审计工作；同时引入外部审计机构，专项审计和评估内部控制系统单元，对单位内控制度进行专项审计评价，从而查找出本单位内控制度设计和实施方面的漏洞，以不断完善单位内部控制体系。
二、教育行政事业单位内部控制现存的问题及原因分析。
1.无对价收入多，决策流于形式。
教育行政事业单位资金来源绝大部分来自财政拨款和事业性规费收入，与企业相比资金来得非常容易，不需支付对价，因而在资金管理和支配上随意性较大。许多单位的重大决策，通常以党政联席会议的形式决定，但实际上由于主要管理者的个人素质及其管理理念、管理风格等影响，加之其他成员对内部结构中经济责任不明确，其他人一般不发表不同意见，集体决策最终就变成一把手决定，决策实际上流于形式。究其原因主要是单位领导内部控制的“公共委托责任”意识淡薄，许多单位内部控制“挂在墙上、印在纸上、说在嘴上”,但没有“记在心上”,在物品采购、招生就业、基建工程等方面经常容易发生违纪违法案件。