我国支出型贫困救助现状与应对策略

　　摘    要：　不同于传统的以收入作为判断标准的贫困，支出型贫困是相对贫困的重要表现。随着我国绝对贫困和区域性整体贫困的全面解决，支出型贫困应受到更多重视。目前，我国支出型贫困救助政策呈现出多项救助模式并行，救助对象范围逐渐扩大，救助方式从粗放救助到精准救助等特点。但也存在一些问题，如贫困者主体性发挥不够；过度依赖政府，社会力量参与薄弱；制度规范性不足，碎片化严重。完善支出型贫困救助政策，塑造贫困者脱贫能力是关键路径，重视社会力量参与是辅助路径，加快相关法制建设是保障路径。

　　关键词：　支出型贫困; 支出型贫困家庭专项救助; 临时救助;

　　Abstract：　The expenditure-based poverty is different from the traditional poverty judging by income, and it is an important manifestation of relative poverty. With the comprehensive solution of absolute poverty and regional overall poverty, expenditure-based poverty deserves more attention. At present, China's expenditure-based poverty assistance policy has these characteristics: multiple modes of coexist, the scope of the objects of assistance gradually expanding,from extensive assistance to precise assistance. At the same time, there are problems, such as the subjectivity of the poor is not enough, over-reliance on government, the participation of social forces is weak, and the system is not standardized and fragmented.On the basis of sorting out the problems, this paper puts forward the ways to improve the expenditure-based poverty assistance policy:building the ability of the poor to escape poverty, attaching importance to the participation of social forces, speeding up the construction of legal guarantee.

　　Keyword：　expenditure-based poverty; special assistance to families of expenditure-based poverty; temporary assistance;

　　中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“到2020年，要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。随着我国绝对贫困和区域性整体贫困的全面解决，相对贫困以及个体性贫困将成为下一阶段贫困治理的重点，其中，带有典型个体特征的支出型贫困将成为贫困研究和政策实践的一个重要方面。作为相对贫困的表现之一，支出型贫困以支出作为致贫判断的起点，区别于传统以“收入”作为判断贫困的标准，这不仅是简单的贫困标准的变化，更体现了对新时代人民对美好生活需要的回应。

　　一、我国支出型贫困救助政策及其特征

　　支出型贫困，是由于出现疾病、子女就学、住房、突发事件等原因，使家庭收入低于当地低保标准的家庭陷入困境的贫困现象。2007年，上海市民政局首先关注到支出型贫困问题，他们将这种收入低于低保线，但由于高支出导致的贫困现象称为“上海式贫困”。随后，支出型贫困逐渐引起学者的注意，从中国知网上搜索发现，目前学者们主要围绕支出型贫困的界定、救助必要性、救助模式、救助机制等方面进行研究，有的还引入了颇有意义的研究视角，如贫困衡量[1]、发展型社会政策[2]、精准扶贫[3]、博弈论[4]、消费支出[5]等视角。这些研究中，不少是以地方经验为研究范本进行的，如以上海、江苏、河北、山西等为研究对象，还有相当数量的研究是以某种致贫因素的分析为着眼点，尤以因病致贫为众。这些研究对于丰富贫困理论内涵、推动支出型贫困进入政策视野起到非常积极的作用，但对于支出型贫困宏观政策的梳理及逻辑提炼仍显不足。
 

 

　　2014年颁布的《社会救助暂行办法》明确将“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭”纳入临时救助范围，各省纷纷探索支出型贫困的救助之策，有的还以法律形式进行了规范，如浙江省2014年7月公布了《浙江省社会救助条例》，广东省于2017年7月公布了《广东省社会救助条例》，北京市于2018年4月公布了《北京市社会救助实施办法》，上海市于2018年11月公布了《上海市社会救助条例》等，其中尤其是《上海市社会救助条例》明确对支出型贫困家庭救助进行了规定。2007年以来，对于支出型贫困，其救助模式、救助对象、救助方式、救助参与主体都在不断发生变化，并呈现出以下特点：

　　（一）救助模式：从临时救助为主到多项救助并行

　　因支出型贫困的特殊性，对这类群体进行救助需多管齐下，目前实践中，各地政府多采取多项救助并行的模式：即首先是保障基本生活需要的生活救助（多数是纳入低保，以低保救助的形式进行；少数地区如上海市以支出型贫困生活救助金的形式进行）；其次是解决医疗、教育、住房等特殊支出问题的专项救助；还有就是针对突发困难的临时救助。

　　作为一种相对贫困，较为明确的支出型贫困救助政策首先在河北廊坊市、上海市、江苏海门市三地出台。2011年河北省廊坊市出台《廊坊市支出型贫困家庭救助暂行办法》，对因病致贫家庭、因学致贫家庭、突发事件致贫家庭进行救助。2013年上海市政府探索建立专项的支出型贫困救助制度，并于同年发布《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，后根据办法执行效果并结合贫困问题现状，经两次修订，于2016年正式出台《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法》，为救助工作的开展提供更为明确的政策指导。2013年，江苏省海门市出台《因病支出型贫困家庭救助办法》，对因病致贫家庭进行生活救助和医疗救助。在这三地试点之后，部分省市也建立了明确的支出型贫困救助政策，如浙江、青海、重庆、安徽、天津等省市。

　　在2014年之前，支出型贫困救助主要是局部试点。地方政府模仿《社会救助暂行办法》中的临时救助模式，尝试在本地也以临时救助解决支出型贫困问题。同时，东部各省市基于自身发达的经济实力以及政府的创新管理，在建立临时救助制度的同时，仍不断探索建立明确的支出型贫困救助制度。《上海市社会救助条例》首次将支出型贫困家庭作为救助对象之一进行规定。支出型贫困家庭可享有生活救助、住院医疗费用救助、临时价格补贴等救助。《浙江省社会救助条例》则主要以“最低生活保障边缘家庭”囊括了对支出型贫困家庭的救助，救助项目包括医疗、教育、住房、就业、临时救助等。2018年7月，民政部、财政部、国务院扶贫办发布《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，各省市都发布了本地的实施意见，不乏对支出型贫困进行救助规定，如《广东省社会救助条例》明确提出实施双向衔接，以加强社会救助与扶贫开发的互补互动；同时，扩大低保覆盖面，从传统的收入贫困群体扩大到三类（因病、残、学等）支出型贫困。

　　（二）救助对象设置:从有限到全面

　　随着政策的日益完善，支出型贫困救助的覆盖范围逐步扩大。首先是从最低生活保障家庭扩展为困难家庭。《社会救助暂行办法》和《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》中，支出型贫困救助对象起初只局限于最低生活保障家庭,但2018年《民政部财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》中将救助对象扩展为“因教育、医疗等生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活一定时期内出现严重困难的家庭”。北京、吉林、江苏、浙江、贵州及甘肃等省市打破了低保家庭的限制，以困难家庭、低收入家庭以及最低生活保障边缘家庭为救助对象。

　　其次是从以家庭为主的救助到兼顾家庭及个人的救助。到目前为止，大多数省份在实施支出型贫困救助时都是以家庭为单位进行的。但是也有一些省份将救助对象予以扩展，如海南省将救助对象扩展为“因医疗、教育等生活必需支出超出家庭承受能力，导致家庭基本生活难以维持的家庭或个人”；江西省将“因遭受特别重大困难，造成重大刚性支出，远远超过家庭或个人承受能力的对象”纳入救助范围；云南省也将“因生活必需支出突然增加，导致基本生活暂时出现困难的最低生活保障家庭和低收入家庭或个人”作为救助对象。这表明，现阶段的支出型贫困救助已将救助的范围扩展到个人，突破了我国传统救助政策重点针对家庭进行的救助。

　　再次是对各种致贫因素形成的支出型贫困群体的全覆盖。支出型贫困家庭救助在最先进行试点的阶段主要是对因病支出型贫困家庭进行救助，目前，因学致贫家庭、突发事件致贫家庭也明确出现在救助对象范围内。如浙江省支出型贫困救助做到了因病、因意外人身伤害致贫家庭、因学致贫家庭、突发事件致贫家庭的全覆盖。

　　（三）救助方式选择：从粗放救助到精准救助

　　早期支出型贫困救助在救助方式上采取发放补贴等经济上的帮助，是较为粗放的救助方式。从现今救助方式看，支出型贫困救助突出需求导向，针对不同的致贫原因，实施差异化的救助方式，保证个性化的救助需求，体现出救助方式的精准化。

　　在临时救助模式中，地方各级政府与中央政府基本一致，除了发放临时救助金，还有发放实物以及为困难群体提供转介服务。但在具体选择中，强调精准识别，即要根据救助对象的实际情况，综合运用多种救助方式。在山西、河南、湖北、湖南、江西、吉林、新疆、西藏、内蒙古、甘肃、云南、贵州、广西、宁夏及陕西15个主要通过临时救助对支出型贫困群体进行救助的省份中，都强调要针对救助对象的迫切需求，提供精准化的救助。多数省份要求在提供转介服务时，特别强调需求导向。在救助方式的选择上，多是针对致贫因素进行专项救助。例如，青海省、重庆市、浙江省及河北省对支出型贫困群体的救助综合采用了医疗、教育、住房、就学等方面的救助以及给予生活补助、优先安排就业等方式。

　　（四）救助过程参与者转向：政府主导到多元参与

　　支出型贫困救助过程中的参与者是指支出型贫困救助过程中的所有参加者，既包括支出型贫困救助的提供者，也包括支出型贫困救助的接受者。当前我国支出型贫困救助的参与者转向主要体现在由政府主导式转向多元主体合作共治式，较为重视社会力量的参与，并在一定程度上体现出贫困者参与。

　　改革开放以后，政府首先对贫困问题有了清晰的认识，开始出台相关政策对贫困群体进行救助。政府主导式的贫困救助有利于政策的大范围扩散，但同时也存在监督不力、救助提供方式有限等问题。随着我国经济社会的发展，社会力量尤其是各类社会组织得到了发展，政府逐渐重视到社会力量的作用。在支出型贫困救助的相关文件中，不断强调社会力量的参与。《社会救助暂行办法》中将“社会力量参与”作为专门的一章进行重点强调，甘肃、云南、陕西、江西、河南、山西、吉林及海南等省市在制定关于加强临时救助的相关办法中，无一例外地都将社会力量参与写进了政策文件中。这充分表明，我国政府对社会力量参与救助愈发重视。在实践中，我国社会力量的发展不断壮大，为参与救助创造优势条件。据《2018年民政事业发展统计公报》，截至2018年底，全国共有经常性社会捐赠工作站、点和慈善超市1.2万个（其中：慈善超市3464个）；全国社会组织捐赠收入达919.7亿元，比上年增长26.1%；全国共有社会组织81.7万个，比上年增长7.3%。社会力量自身的蓬勃发展为参与支出型贫困救助提供了可能，尤其是在为支出型贫困群体提供转介服务时，慈善组织、专业社工组织的加入使救助更具有针对性，使贫困者享受到更好的保障与服务。

　　在重视社会力量的同时，政府也渐渐重视贫困者在救助过程中所起的作用。在贫困者参与支出型贫困救助方面，目前只有广东、海南、浙江、江苏及重庆等发展较好的省市在临时救助的政策文件中提出要“家庭自救”（参表1）。

　　可见，目前我国支出型贫困救助已初步形成了政府、社会力量、贫困者合作脱贫的新格局。

　　表1 参与支出型贫困救助主体表

　　（根据各省相关法规文件整理）

　　二、我国支出型贫困救助存在的问题

　　从2007年我国开始关注支出型贫困问题以来，支出型贫困救助制度建设已取得初步进展，不论是临时救助还是支出型贫困家庭救助，政府都认识到了只从“收入”判断贫困的局限性，探索建立以“支出”为导向的支出型贫困救助制度。但由于建设时间短、经验不足等原因，支出型贫困救助政策还存在缺失，主要体现在：

　　（一）贫困者主体性发挥不够

　　阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》中提出：“必须把人们看作是要主动参与———在他们有机会时———他们自身前途的塑造的，而不只是被动接受某些精心设计的发展计划的成果。”[6]43反映在支出型贫困救助中，就是要确立贫困者的主体地位，消除贫困者被动接受的观念，激发贫困者主体能动性，提升贫困者的可行能力，使贫困者通过自身的努力摆脱贫困，而这恰恰是我国支出型贫困救助中所忽视的。

　　在各省实施的支出型贫困救助政策中，只有较少的省市如广东、海南及江苏等近10个省市在文件中规定了“家庭自救”，更多省市还是只关注到了政府以及社会力量所发挥的作用。而在实际的救助过程中，政府发挥的作用较大，社会力量只起到较小作用，家庭或者说是贫困者自身所起的作用微乎其微，家庭自救或贫困者自救形成了文件上的重视而实践中忽视的局面。但支出型贫困救助最终所要达成的目的是要实现贫困者永久脱贫，只依靠政府和社会力量是无法实现这一目标的。贫困者永久脱贫的关键因素还是在于贫困者自身能动性的发挥。只有贫困者真正参与到救助过程中，政府以及社会力量各项救助措施才会达到事半功倍的效果。因此，不论是在文件规定还是实践参与中，都不能忽视贫困者自身救助过程的参与。

　　（二）社会力量参与仍显薄弱

　　在我国70年的贫困治理过程中，政府主导的救助模式发挥了重要作用，如我国近年实行的精准扶贫政策，成效显着。但也必须承认，转型期我国社会组织存在发展缓慢、救助能力弱小以及公信力缺失的问题，亦阻碍了其救助作用的发挥[7]。2014年，国务院出台《社会救助暂行办法》，其中首次正式提及社会力量参与社会救助。到目前为止，我国支出型贫困救助中的社会力量参与尚处于初级阶段。政府主导与社会力量参与相结合的支出型贫困救助在具体实践中呈现出“强政府—弱社会”的总体布局，表现在社会力量在日常运行、人员配置、资金来源上都受到政府的管理，严重影响其主体性、独立性、创造性的发挥。同时，社会力量参与救助大多是通过捐赠、志愿服务等方式，内容单一、方式不灵活，救助的可持续性较差，社会力量的多样化救助尚未充分发挥其功能。《社会救助暂行办法》和地方省市关于支出型贫困救助的行政法规中虽然对社会力量参与做出了相关规定，但其立法层次较低，社会力量参与救助仍然缺乏进一步的法律保障。这些因素都导致了社会力量参与救助的效能低下。

　　（三）制度规范性不足，碎片化严重

　　新中国成立后相当长时期，我国没有一部关于社会救助的专门性法规。1999年的《城市居民最低生活保障条例》，被视为中国社会救助制度奠基和创新的里程碑[8]。但该条例及此后的《社会救助暂行办法》都以收入贫困作为判断贫困的标准。2007年，民政部颁发《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》，2014年，国务院相继发布《社会救助暂行办法》和《关于全面建立临时救助制度的通知》。2018年，相关部门又发布了《民政部、财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》。除此之外，全国各个省市都出台了相关的政府规章及文件，对支出型贫困救助的相关工作进行规定。

　　支出型贫困救助的开展过度依赖地方政府规章及文件，导致了各地各级的规定都不同，呈现一种“碎片化”的发展。而在行政法规与部门规章中与支出型贫困救助相关的规定是较为模糊的，如在救助对象的认定上，2018年《民政部、财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》才第一次明确提出了“支出型救助对象”。到目前为止，中央层面并未出台“支出型贫困救助”专门性文件，只是在临时救助下开展对支出型贫困群体的救助。

　　每一项制度与政策的发展都离不开法律的保障。从我国社会保障的法律体系来看，《社会保险法》和《慈善法》都已经通过和实施，《社会救助法》的缺失是我国社会保障法律体系的“短板”，不仅阻碍着支出型贫困救助制度的完善，也影响了我国社会救助制度的发展。

　　三、我国支出型贫困救助政策的完善路径

　　新时期支出型贫困救助政策的完善，需从创新救助方式，建构完整的救助主体结构，建构法制保障，完善新时代支出型贫困救助政策等方面进行。

　　（一）关键路径：贫困者脱贫能力塑造

　　最大限度地促进贫困者主体参与，激发贫困者自主脱贫的动力，增强贫困者脱贫能力，是救助的关键和核心。

　　第一，救助要以提高贫困者的素质，提高其可行能力为主。阿玛蒂亚·森对贫困的界定不单单是收入低下，更多的是依据个人的可行能力被剥夺[6]85。要提高人的可行能力，单纯提供经济上的援助是很难做到的，加拿大的托马斯·勒米厄(Thomas Lemiews)、凯文·米利根(Kevin Milligan)就提出福利的过多给付将会减少就业,从而使贫困群体无法自我脱困[9]。对于具有劳动能力或有就业潜力的贫困者，可通过提供就业信息咨询、就业岗位介绍、就业技能培训等方式，提升贫困者的劳动能力。除此之外，要加大对贫困者的教育支持力度。首先是加大对义务教育的支持力度，让贫困地区的孩子们获得接受教育的机会，减少乃至消除贫困代际传递现象的发生；其次，大力发展职业教育和成人教育，使贫困群体通过教育拥有一定的劳动技能和文化素质，助力其更快、更好地融入到就业市场中，实现自主脱贫。

　　第二，救助要重视贫困者主体性的发挥。重视贫困者的主体性，将贫困者置于救助的中心位置，将其视为可开发可利用可发展的人力资源。一方面，政府和相关的社会组织在实施救助的过程中要借助新闻媒介、宣讲活动等宣传主体性文化，培育贫困者自立自强的奋斗意识；另一方面，可将工作福利制度引入支出型贫困救助中，将贫困者积极寻找工作、主动提高脱贫能力等行为作为接受救助的条件，建立权责统一的关系，塑造贫困者的责任感，促进其发挥自身的主观能动性。

　　第三，提供多方服务，确保贫困者社会权利的实质享有。在实施救助的过程中，要针对贫困者的权利诉求，进行专项救助，确保贫困者享受社会资源的权利。一般而言，支出型贫困群体大多是医疗支出、教育支出超出家庭承受能力而陷入贫困。因此，政府应完善对于重特大疾病的医疗救助，使贫困者真正享受到医疗资源。同时，提供完善的医疗、健康等支持性服务，告别“一人得病，全家服侍”的因病失业或者零就业家庭；加大政府财政支持力度，让教育资源更多倾向于贫困地区和贫困群体，完善助学贷款制度，减轻贫困者的上学负担。

　　（二）辅助路径：重视社会力量参与

　　社会力量是支出型贫困救助的重要补充力量，应当在发挥政府主导作用的基础上重视社会力量参与，充分发挥社会力量的优势作用。

　　在社会力量参与贫困救助方面，上海静安区的经验值得参考。他们实施了上海市推行的“9+1”社会救助制度体系，其中，“1”就是强调社会力量参与。政社、政企合作，已成为静安区乃至于上海市社会救助的显着特点。如静安区已实施5年的“桥计划”是一项多重需求家庭综合服务项目，该项目本着“预防为先，家庭为本、社区为中心”的服务理念，帮助受助对象增能，主动脱贫。通过“三级阶梯式”服务模式，为200余户困境家庭，4249人次提供初级预防性服务、次级支持性服务和三级整合性专业服务，并初步探索出“需求发现机制、困境评估机制、多元服务机制”的社会救助工作服务路径。2018年,就通过“桥计划”服务了1700人次。

　　在支出型贫困救助的实施过程中，社会力量通过提供志愿服务、设立帮扶项目、创办服务机构、发起慈善捐赠等方式参与到救助中。政府通过向社会力量购买服务的方式激发其活力，主要为：加强与专业社工组织的合作，使具有专业知识和技能的社工参与到救助过程中；加强与慈善组织的合作，广泛动员慈善组织参与救助工作等，使更多的社会组织都加入到救助工作中；完善和落实支持社会力量参与救助的政策，推动更高层次的立法，形成社会力量参与救助的多渠道、多样化、专业性。

　　（三）保障路径：加快法制保障建设

　　支出型贫困救助的发展必须要有相配套的立法保障，立法的滞后严重制约了支出型贫困救助的健康发展，因此，相关立法工作的开展刻不容缓。一是加快《社会救助法》的立法进程。《社会救助法》是社会救助领域的综合性基本法，是社会救助制度建设与完善的重要支撑，也是支出型贫困救助制度发展的根本保障。至今，经历了长达二十几年的立法长跑，《社会救助法》立法条件已经成熟，应尽快颁布实施。二是修订支出型贫困救助相关法规和规章。在相关条件成熟时，修订《社会救助暂行办法》，明确将支出型贫困救助作为一个专项救助项目，较为系统地对支出型贫困救助进行规范，对救助的原则、救助对象的认定、救助方式的选择、救助标准的确定、救助资金的筹集与监管、救助的法律责任等都进行较为明确的规定。同时适时制定《支出型贫困救助条例》，并依据致贫原因详细划分为《因病支出型贫困家庭救助条例》、《因教支出型贫困家庭救助条例》及《因住支出型贫困家庭救助条例》等法规，确保支出型贫困群体医疗、教育、住房等权益得到法律保障。此外，应当鼓励各地依据支出型贫困救助相关法律法规，因地制宜地颁布有关支出型贫困救助的地方性法规，指导本地支出型贫困救助工作的开展，保障支出型贫困群体的权利得以实现。

　　参考文献

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