社会救助长效机制面临的困境与对策建议

　　摘    要：　社会救助制度是社会建构中的一项重要的制度安排，这种制度保障了绝对贫困人口的基本生存权利，从经济和道义两个层面体现了共享发展理念。社会救助制度降低了绝对贫困发展的概率和程度。在精准扶贫过程中，社会救助体系也在不断地调整和完善，减贫作用越来越明显，成为全面建成小康社会的重要助推力量。但是基层救助人员短缺，救助资金不足，地区间发展不平衡，各部门信息沟通不畅等因素在一定程度上制约了社会救助减贫效能的发挥，同时还引发了新的社会矛盾。调整制度逻辑，提高救助水平，缩小地区间差异，提升基层救助效能应是发挥社会救助减贫作用的政策探索方向。

　　关键词：　多维贫困指数; 社会救助机制; 贫困效应; 精准扶贫;

　　社会救助制度是一项事关扶贫减贫的重要制度安排，它能有效发挥兜底保障的功能，有助于保障低收入者的基本生存权利，维护社会稳定。习近平强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。党的十八大以来，党中央将扶贫开发工作纳入“四个全面”战略总体布局，扶贫开发已经由解决贫困地区和贫困人口温饱问题转变为脱贫致富，实现全面建成小康社会。习近平总书记提出的精准扶贫理论体系是深刻认识当前扶贫工作的阶段性特征，准确把握扶贫工作规律，在新形势、新条件下开创扶贫工作新局面的重要指南[1]。

　　一、理论背景及概念分析

　　（一）多维贫困的理论背景

　　长期以来，一般都把经济指标作为衡量贫困的重要甚至是唯一的指标，其内在逻辑凸显经济是发展的唯一目标。只要人们的货币收入高于贫困线，那么，这就意味着所有其他方面的福利水平都在贫困线以上了。但是在理论研究和扶贫实践过程中，一些学者也认识到单纯从经济角度对贫困进行度量有失偏颇，并不利于对贫困问题的认识和解决。自Booth和Rowntree从维持最低生活所必需的经济资源或收入水平界定和测度贫困以来，对贫困的识别经历了静态到动态、客观到主观、确定到模糊、一维到多维的发展过程。

　　多维贫困的理论基础是印度学者阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）提出的“可行能力”理论，其中最核心的概念是“可行能力”。一个人的“可行能力”指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性组合的实质自由[2]。阿玛蒂亚·森将“可行能力”概念引入到贫困研究领域并提出了“能力贫困”概念。阿玛蒂亚·森所说的贫困并不单纯指收入或者经济的贫困，其更关注的是个人“可行能力”的不足所导致的功能性福利的缺失。他认为个体处于贫困状态是由于功能的缺失，而功能的基础就是“可行能力”。这种基础性的“可行能力”包括一系列功能性表现，例如免予饥饿获取足够食物的行为、维护自身健康的行为、接受教育、参与经济社会活动等。阿玛蒂亚·森认为个人“可行能力”缺失既是产生贫困的原因也是贫困发生的表现，所以提升个人的“可行能力”既是摆脱贫困的治本之策，也是个人全面发展，实现个人福利的必由之路。

　　阿玛蒂亚·森的贫困理论是对传统贫困理论的发展和超越，两种理论都在关注贫困问题，但是理论视角的切入角度不同。传统的贫困理论从经济角度切入，关注个体和家庭的经济收入和支出以及家庭生活成本核算。虽然也对经济以外其他因素比如教育或医疗有所关注，但更多地研究其对个体和家庭未来经济收入的影响，把教育或医疗等因素当作提升收入消除贫困的工具。“可行能力”贫困理论对经济之外因素的关注并不是仅仅将其作为提升收入消除贫困的手段，而是将其视为个体发展的目的，其本身就具有丰富的人文价值。由此可见，“可行能力”贫困理论已经超越了传统贫困理论对贫困的狭隘认识，把健康和教育等因素的缺乏本身看作一种贫困状态。阿玛蒂亚·森的多维贫困理论认为，经济变量作为一种衡量指标在社会实践中并不能全面地反映被评价对象的贫困状况；要全面反映被评价对象的贫困程度就需要从多个功能性维度考察“可行能力”的缺失情况，构建多维贫困指标体系。
 

 

　　（二）多维贫困指数

　　贫困是与人类社会相伴而生的一个历史难题。长期以来，因为受到观念认识和数据收集技术的限制，对贫困概念内涵认知的关注点基本集中在经济维度，即人们习惯于用收入和支出等货币尺度为贫困设定标准。在我国的扶贫实践中则体现为脱贫标准的货币化，承担脱贫工作的一线工作人员最主要的工作就是计算贫困户的收入和支出，并以此为依据开展帮扶工作。但是在扶贫工作当中，我们发现贫困并不仅仅是个经济问题，致贫原因是多维度共同作用的，仅仅使用或者主要使用货币尺度作为脱贫标准是不恰当的[3]。当今世界上被广泛采用的贫困测量标准有3类：收入标准、人类发展指数（Human Development Index,HDI）和多维贫困指数（Multidimensional Poverty Index,MPI）。联合国开发计划署与牛津大学贫困和人类发展项目自2010年起运用多维贫困指数发布《人类发展报告》，并逐年更新《全球多维贫困指数》报告。报告使用“多维贫困指数”作为指数测量方法，该指数从教育、健康、生活水平3个维度10个指标综合全面地衡量多维贫困状况（如图1），使用定量的方法准确描述多维贫困状况，弥补了传统贫困测量方法只关注收入的不足[4]。

　　图1 全球多维贫困指数指标体系

　　二、社会救助长效机制的制度化及其困境

　　（一）社会救助长效机制的制度化

　　社会救助制度是社会建构中的一项重要的制度安排，这种制度保障了绝对贫困人口的基本生存权利，从经济和道义两个层面体现了共享发展理念。建立社会救助长效机制有利于维护社会稳定。社会救助制度也是一项事关扶贫减贫的重要制度安排，它能有效发挥兜底保障的功能，降低绝对贫困发生的概率和程度。在精准扶贫过程中，社会救助体系也在不断地调整和完善，减贫作用越来越明显，已成为全面建成小康社会的重要助推力量。

　　消除绝对贫困是当前决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会的关键目标，但这只是万里长征的第一步。中国的现代化必然包含农业和农村现代化。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在扶贫工作领域最为明显。党的十九大报告中提出的乡村振兴战略所要解决的不仅是贫困问题，更多的是农业、农村、农民的发展问题。根据多维贫困理论，改善贫困户的经济状况只是扶贫的一个层面。随着城镇化和人口老龄化，中国的贫困问题会更加多样且更加复杂，可行能力贫困将成为主要的贫困类型。社会救助将有助于可行能力贫困的缓解和消除。

　　根据中国社会贫困状况的重大转变即由绝对贫困向相对贫困转变[5]，社会救助机制需要因应现实状况进行调整，具体的制度设计探索方向包括以下4个方面。

　　1. 综合救助与个性化相结合的救助制度

　　传统的社会救助偏重于经济方面，综合救助制度是在物质保障的基础上更加注重生活照料和精神关怀，同时针对不同救助对象采取个性化的救助方式。加大心理健康救助在社会救助中的比例，将心理健康救助作为社会救助的一个重要组成部分，形成制度并固定下来[6]。

　　2. 关注发展的救助制度

　　社会救助的关注点需要逐步从关注基本生活需求向关注发展需求转变。对救助对象“可行能力”的恢复和发展是今后社会救助制度的重要关注点，例如医疗救助和教育救助就是针对“可行能力”的救助模式。在下一步的制度规划中要考虑增加职业发展救助的内容。

　　3. 以家庭为单位的救助制度

　　现在的社会救助关注的是个体，救助标准和救助实施以个体为单位。以家庭为单位的社会救助制度更为关注的是阻断贫困的代际传递。为家庭提供就业政策咨询、情感支撑和青少年儿童教育等服务项目，降低家庭贫困风险，提升家庭抗风险能力，阻断贫困向下一代传递。

　　4. 社会力量参与的救助制度

　　积极鼓励大中型企业和慈善组织联合设立社会救助基金。税务部门与民政部门需要统筹协调建立配套制度体系，对参与救助的企业按规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等相关政策进行总体规划，进一步简政放权，减少审批流程和办事环节，设立相关事务办理绿色通道，方便社会力量参与社会救助。

　　（二）构建社会救助长效机制面临的问题

　　1. 地区经济发展水平低制约了社会救助制度资金来源

　　贫困地区社会救助资金来源单一，主要依靠财政投入，而财政的投入能力与当地经济和社会发展水平成正比。贫困地区特别是革命老区一般地处偏僻，自然资源禀赋条件差，经济发展水平低，较为粗放的经济发展方式无法有效提升资源利用效率[7]。更有可能在扶贫开发中因对经济效益过度关注而忽略环保问题，造成生态环境恶化，故而严重透支了当地经济发展的潜力，加深了贫困程度。

　　各地低保水平和医疗救助水平因地区和城乡发展水平不同而存在明显的差异。根据2019年全国民政工作会议发布的数据，截至当年11月底，全国城市低保年人均标准为7 404元，农村低保年人均标准为5 247元。城市的低保水平明显高于农村的低保水平，在贫困地区这种现象更为突出。根据民政部公布的2019年第4季度低保标准，以农村低保水平比较，上海市（13 920元/人/年）是四川省（4 476.5元/人/年）的3.1倍。贫困地区财政收入少而社会救助的刚性支出大，地区间经济水平的差异造成社会救助的非均等化。这种非均等化一方面加剧了整个社会的不公平程度，另一方面也不利于社会救助制度的可持续发展。

　　2. 制度运行协同度低

　　目前，我国覆盖城乡的新型社会救助体系已经基本形成，但是社会救助体系在运行过程中存在不协调的现象，具体表现在制度内部运行碎片化和制度间协同度低两方面[8,9]。

　　第一，制度内部运行碎片化。在精准扶贫工作中，社会救助主要涉及最低生活保障、特困救助、医疗救助和教育救助等4个方面。具体分工是最低生活保障和特困救助归属民政部门，医疗救助归属于医疗保障部门，教育救助归属于教育部门。这种制度设计使得制度在实施过程中既会产生交叉重叠也会存在漏洞。由于相关部门之间未建立网络系统信息比对机制，给救助对象的财产认定工作带来很大困难，也无法及时掌握和监管低保对象的经济变化状况。一些贫困户同时享受多种专项社会救助，制度的叠加效应非常明显，使贫困户容易产生福利依赖思想，不利于激发其自身的脱贫积极性。同时，制度内部协同度低也会产生保障缺失的现象，如城乡二元管理模式造成制度分隔，大量的人口流动和快速的城镇化使得对流动人口的社会救助力度低，形成了制度漏洞。

　　第二，基层社会救助系统不堪重负。从国家层面看，社会救助制度的不断完善是国家综合国力不断提升的一种外在表现。随着社会救助制度的不断完善，社会救助的覆盖面也在迅速增加，然而基层从事社会救助的工作人员数量受到编制的约束不能相应增加工作人员。仅以低保为例，一般是以县级为统筹单位，设定低保标准，低保人员的数据由村和乡两级汇总后上报县级，村级没有专设的民政工作人员，一般由其他工作人员兼任。各乡镇设民政办公室，大部分乡镇民政工作人员只有1—2人，具体履行社会救助对象申请受理、调查评议、公示审核等职责。由于低保申报和评议工作点多、线长、面广，基层民政机构经办能力薄弱问题越发凸显，工作人员短缺问题突出，根本无法完成大量低保审查复核的任务，上报数据中存在差错或遗漏也就在所难免。低保数据不准确所带来的社会舆论问题也会给脱贫攻坚和政府治理工作增加难度。

　　3. 社会救助与收入水平过度绑定

　　在社会救助制度体系中，最低生活保障制度起到的是兜底保障的作用。在扶贫工作中，低保成为获取其他专项救助的前提条件。政策的隐含假设是收入水平成为开启社会救助的钥匙，即社会救助制度与收入水平深度绑定。如果某个人和家庭需要某种专项救助，因为其收入水平超过贫困救助标准，这些个人或家庭就无法顺利获得相应的社会救助。按照多维贫困理论，这种“可行能力”的长期缺失会产生累积效应，将个人或家庭一步一步拖入贫困的深渊，甚至导致家庭的崩溃，影响社会的和谐稳定。

　　精准扶贫政策制定的主要目标群体仍然是绝对贫困人口群体。经过多年卓有成效的扶贫开发工作，大多数地区的绝对贫困人口事实上已经脱贫，贫困人口的生存权得到了有效保障。在贫困人口中，收入型贫困人口数大幅度下降，而支出型贫困人口占比仍然较高，尤其是因病返贫情况比较多见。因病返贫的风险不只出现在农村，在城市中也比较常见，一般的工薪阶层同样难以负担高额的医疗费用。此时，还将低收入水平作为社会救助评定的关键性指标已经与经济和社会发展现实不相符合，在一定程度上削弱了社会救助制度的减贫作用[9]。

　　4. 医疗救助资金缺口大且对农村人口救助标准低

　　截至2018年底，达州市7个县（市、区）以及经开区全部建立卫生扶贫救助基金，累计筹集3 591万元，累计救助了19 647人，累计救助支出1 267.67万元。但是达州市贫困人口基数大，人均救助支出只有约645元。从以上数据可以看出，一方面，医疗救助资金投入不足。目前，医疗救助资金基本上依赖于上级拨款，县级财政困难大，基本上较少或无力支付医疗救助资金。另一方面，医疗救助资金支出巨大。一是医疗救助对象范围逐步扩大，救助病种逐步增多，对医疗救助资金提出了更大需求；二是由于困难群众多，“参保参合”的资金需求量大，造成医疗救助资金支出增长过快。

　　5. 职业技能培训的扶持力度不足

　　在扶贫过程中对教育因素的关注是多维贫困理论的重要内容，教育与个人“可行能力”存在密切的关系。在扶贫实践中，对教育扶贫的关注点主要是义务教育。一方面增加了资金支持，降低辍学率；另一方面加强义务教育阶段的硬件设施建设。但是在调研过程中发现大多数贫困户的致贫原因是缺乏相应的职业技能培训。2019年达州市开展农民工品牌培训12 217人，农民工返乡创业培训4 112人。相对于全市劳动力输出158万人的规模，职业技能培训力度明显不足。外出务工人员大多也只能选择工资水平较低的体力型工作，随着年龄增长和体力下降，外出务工的机会越来越少，经常面临返贫的风险。这种重知识轻技能的教育扶贫模式可持续性差，无法解决个人能力发展与社会需求之间存在的内在矛盾。

　　三、构建社会救助长效机制的对策建议

　　习近平总书记于2013年首次提出“精准扶贫”的战略构想。这种有针对性地消除贫困的方式是具有可持续性的。精准扶贫的可持续性主要表现在两个方面：一是改善和消除贫困方式的可持续性；二是农民抵御贫困风险的能力不断提升降低了返贫风险，使脱贫效果具有可持续性。这种减贫的思想与多维贫困理论的目标是高度一致的。首先，消除贫困的可持续性包括不断改善的生活水平，收入的稳定，工作岗位的稳定，可持续的转移支付等能够保证贫困户基本生活的必要条件。其次，增强抵御贫困风险的能力包括建立和完善以教育、医疗、救助和防灾等为主体的社会保障体系，尤其在义务教育、医疗保险和住房方面提供必要的兜底性保障，降低返贫风险。实现由“输血”向“造血”的转变，构建社会救助长效机制应该重点做好以下几个方面工作。

　　（一）改变社会救助中资金为主的传统方式

　　贫困地区社会救助资金来源单一，主要依靠财政投入。财政的投入能力与当地经济和社会发展水平是成正比的。贫困地区特别是革命老区经济发展水平低，光靠自身财政力量很难解决社会救助体系不断增长的资金需求。在这种情况下我们要逐步改变资金为主的救助方式，在救助方式中适当增加公益服务和志愿者服务的比重。

　　1. 政府公益岗位和外包服务向社会救助倾斜

　　就业是个体立身之本，就业能力是“可行能力”的一个重要方面。政府在公益岗位招聘中可以设立一定比例的社会救助专门岗位，同时在政府外包服务中要求服务提供单位招聘一定比例的社会救助对象人员，尽量为社会救助对象提供就业机会。

　　2. 社会救助与志愿服务深度融合

　　今后社会救助会更加倾向于发展型救助，职业技能培训的需求会大幅度增加。社会救助应该与志愿者服务建立长期性和制度性联系机制，通过志愿者服务管理部门组织专业技术人员为社会救助对象提供职业技能培训。志愿者服务管理部门也可以根据社会救助的需求与社区合作提供家庭护理、学生课后辅导及日间照料服务。通过多样化的志愿服务提升社会救助对象的生活品质，增强家庭的可持续发展能力。

　　（二）加强各项社会救助政策和扶贫政策的有效衔接

　　加强各项社会救助政策和扶贫政策的有效衔接是发挥政策合力，构建社会救助长效机制的重要举措。

　　加强低保政策与扶贫开发政策的有效衔接，完善相关制度设计，确保符合条件的建档立卡贫困人口能够实现“应保尽保”。还要逐步建立健全跨部门、多层次、信息共享的社会救助家庭经济情况核查机制，使基层社会救助部门在进行核查时能够对申报救助家庭经济情况进行全面了解，做出准确的判断，减少工作上的失误，提升基层社会救助的经办能力和服务水平[8]。

　　（三）加大重特大疾病医疗救助力度

　　重特大疾病是很多贫困户致贫和返贫的重要原因。加强医疗救助政策和扶贫政策有效衔接，进一步加强医疗保险、大病医疗保险和重特大疾病医疗救助的统筹和衔接；探索与慈善捐助组织合作筹集资金，拓宽资金来源渠道，不断增强资金支付保障。

　　重特大疾病医疗救助的对象主要是城乡低保家庭、农村五保供养及其他贫困家庭中患重特大疾病的人员。首先，要扩大重特大疾病医疗救助制度的覆盖范围。在保障贫困人群医疗救助的基础上，逐步扩大重特大疾病医疗救助范围，关注非贫困家庭因重特大疾病使家庭收入锐减和支出快速增长而导致贫困的情况。与医保部门进行数据互通和共享，在大数据支持下，增强因病致贫早期发现早期预警的能力，及时提供相应的医疗救助，变被动申请为主动帮扶，使个人或家庭的可行能力得到恢复，避免因病返贫的发生概率。其次，医疗救助的资金来源渠道要多样化。一方面要多争取转移支付的支持力度和相关扶贫政策的资金支持；另一方面可以与慈善组织和福利机构进行深度合作获得资金支持，不断拓宽资金来源渠道，提升医疗救助支付能力。同时，建立各项医疗救助政策“一站式”信息交换和即时结算，通过网络技术提升医疗救助效率，减少办理环节，方便群众。

　　（四）增加职业技能培训的投入和扶持力度

　　加强社会救助和就业援助有效衔接，在完善就业援助制度、强化职业技能培训、优化就业服务等方面为社会困难群体提供就业帮助，为建档立卡的贫困人群提供免费的岗位推荐服务；提供一定量的社会公益岗位，为难以通过市场方式解决就业的困难群体提供就业机会。

　　教育是阻断贫困代际传递的有效手段。设置专项扶持基金，鼓励与农业相关的职业院校毕业生从事农业产业化的创新创业工作，提供资金和政策支持，以创新创业带动乡村发展。

　　根据精准扶贫的要求，对有较强脱贫愿望和具备一定劳动能力的贫困户，按照贫困户的具体特点提供相应职业技能培训。

　　建立送教下乡，进村办班的职业技能培训模式，将优质的职业教育资源送到田间地头。

　　（五）加大人力资本投入，强化社会救助专业化建设

　　从长远来看，贫困地区社会救助的可持续发展最终将取决于基层的社会救助工作人员。因此，必须重视人力资本投资，大力提升基层工作人员的工作能力和整体素质。为了提高基层工作人员的责任感和工作满意度，减轻基层工作人员工作压力，政府还应考虑适当增加基层工作人员的数量，改善他们的生活水平。积极引导社会工作专业力量参与社会救助，采取政府购买服务、开发设置岗位等措施，支持社会工作者开展社会救助家庭经济状况调查评估、建档访视、需求分析等服务事项。加强对基层救助工作人员的业务培训，不断提高其社会救助经办服务能力和水平。

　　四、结语

　　马克思主义关于人的全面发展是指人的劳动能力的全面发展，即人的智力和体力的充分、统一的发展；同时，也包括人的才能、志趣和道德品质的多方面发展。多维贫困理论不仅仅将贫困看作经济问题，更多地关注人的全面发展。可见，多维贫困理论与马克思关于人的全面发展的理论有诸多相似之处。在多维贫困理论的认知基础上重新设定贫困指标体系既有利于贫困户摆脱贫困，也有利于他们的可持续发展，这与国家乡村振兴战略的目标也是相一致的。社会救助长效机制的构建对于人的全面发展起到基础性的保障作用。面对由绝对贫困向相对贫困的阶段性转变，随着对贫困认识的不断深化，探索社会救助长效机制对贫困治理的作用也符合中国必须“按自己的国情来走中国特色的社会主义道路”的思想观点[10]。

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