防控疫情下社会救助采取的措施和经验

　　摘    要：　新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，在抗击新冠肺炎疫情中社会救助机制在保障困难群众基本生活和维护社会公平稳定方面发挥了重要的作用。社会救助机制主要从最低生活保障救助、医疗救助、就业救助、临时救助和社会力量参与救助等五个方面采取了防控措施，起到了很好的兜底保障作用，防止新冠肺炎疫情扩散，保障困难群众基本生活。通过研究，总结了社会救助机制在疫情防控中所取得的经验。社会救助机制充分发挥了政府的主导作用，鼓励多主体参与，多方聚力抗击新冠肺炎疫情，保障对象上实现应保尽保，应收尽收，保障水平上维持基本生活水平，注重效率，及时有效地发挥了社会兜底保障作用。

　　关键词 :     社会救助机制;疫情防控常态化;措施;经验,

　　一、问题的提出

　　我国的社会救助经过70年的发展，其覆盖面、保障水平、救助项目等逐渐完善，形成了以最低生活保障救助为主，涉及多个专项救助，以及临时救助和社会力量参与等多个方面的“8+1”社会救助体系。社会救助是社会保障体系最基本、最持久的制度安排，也是免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制[1]。2019年年底爆发新冠肺炎（COVID-19）疫情具有扩散范围广、破坏力大、持续时间长的特点。受到新冠肺炎疫情的影响，一些原本经济基础薄、抵御风险能力弱的困难群众面临着生存危机，此时，社会救助机制发挥了重要的兜底保障功能，防止困难群众因“疫”致贫、因“疫”返贫，确保维护困难群众切身利益。社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情中从多个方面采取了救助措施，很好地保障了困难群众的基本生活。研究社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情所采取的措施和所取得的经验是有必要的。

　　二、疫情防控社会救助机制采取的措施

　　新冠肺炎疫情爆发，我国众多行业延期复工复产，特别是低收入群体和特殊群体面临诸多生活困难。国家相关部门下发一系列有关社会救助工作的文件，积极地采取措施应对新冠肺炎疫情。企业、个人和慈善组织积极主动参与疫情防控，贡献力量，保障困难群众的基本生活，渡过难关，使得社会救助机制充分地发挥了强有力的保障作用。社会救助机制采取“政府+企业+个人+慈善组织”的多主体参与、多方聚力机制对困难群众采取救助措施。政府的救助主要包括：最低生活保障救助、医疗救助、就业救助和临时救助。“企业+个人+慈善组织”的救助主要是社会力量参与救助，形成了互助、互补的社会救助新机制，很好地发挥了兜底保障作用，维护好困难群众的基本生活。

　　（一）最低生活保障救助

　　适度扩大最低生活保障救助的覆盖范围。社会救助的覆盖范围是救助力度的主要体现。社会救助的对象不仅仅局限于之前认定的困难群众，还包括新增的生存系统脆弱的群众。适度地扩大保障范围是有必要的。民政部出台《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》，强调社会救助应当适度地扩大保障范围，确保兜底保障“不漏一户、不落一人”[2]。截止2020年5月底，全国共为6155.3万人次的困难群众发放了补贴18.8亿元，其中低保对象是5446万人次，特困对象是639万人次，低收入家庭等其他困难群众70.3万人次[3]。可见为应对新冠肺炎疫情，最低生活保障救助适度地扩大了救助范围，保障更多的困难群体。

　　适度提高低保发放金额，注重实物救助。社会救助对低保对象、特困人员、低收入家庭、建档立卡贫困户中确诊感染新冠肺炎的，根据困难程度每户发放1000～10000元不等的临时救助金，2020年以来，已向各地低保对象、特困人员等困难群众发放了价格临时补贴资金37.1亿元，惠及8168.9万人次[4]。在保证困难群众及时足额获得现金救助的同时，注重实物救助，向有需要的困难家庭提供米、面、油等生活物资以及紧俏的口罩、酒精、消毒液等医用防控物资。最低生活保障救助灵活地应对新冠肺炎疫情的影响，调整发放金额，注重实物的供给，保证救助的针对性和有效性。

　　（二）医疗救助

　　国家承担主要医疗救治费用。医疗救助结合医疗保险、大病保险后个人部分由国家财政承担，对于新冠肺炎确诊患者、疑似患者，所产生的诊疗费用，由国家财政进行全额负担，减免感染者的医疗费用，充分发挥了医疗救助制度的整体效应，保证患者得到及时救治。截至2020年7月19日，全国新冠肺炎确诊和疑似患者发生医保结算13.55万人次，涉及医疗费用18.47亿元，医保支付12.32亿元，支付比例达到67%[5]。新冠肺炎的医疗救治需要花费巨额的医疗费用，对于患者个人及家庭来说是一笔巨大的开支，影响到患者及家庭的基本生活，为此，国家承担主要医疗费用，减轻患者及家庭的医疗费用开支，保障患者不因治疗费用负担而陷入生活困难，无法维持基本生活。

　　出台相应的政策，规范救治行为。新冠肺炎疫情在全国蔓延的第一时间，财政部和国家医疗保障局要求全国医保系统按照“两个确保”做好救治工作，即确保患者不因费用问题而得不到及时救治，确保定点医疗机构不因医保总额预算管理规定影响救治[6]。同时将新冠肺炎感染的患者纳入阶段性追踪观察，对该部分群体治愈后期所需诊疗的相关费用纳入常态化管理，进行常态化医疗救助诊治，以此免除患者后顾之忧，进行兜底保障。疫情防控进入常态化，医疗救助实行常态化管理，逐渐形成常态化医疗救助管理机制。

　　（三）就业救助

　　国家采取积极的就业政策。新冠肺炎疫情对各行各业产生了巨大的冲击，受新冠肺炎疫情影响而无法工作或暂时失去工作的劳动者收入大幅下降，对其提供相应的就业救助、保障基本生活。失业保险通过给付基本生活待遇，帮助其渡过难关，受影响人员通过职业培训使其尽快重新获得就业岗位。国家通过发展生产、扩大就业和大规模的城市失业救济，使城市居民能够通过自己的劳动或政府的帮助解决生计问题，从而维护了社会稳定，颁布实施《劳动保险条例》，为工薪劳动者建立起一套完整的基本风险保障体系[7]。国家采取积极的就业政策，保障困难群众的就业问题，构建了完整的保障体系，提高了困难群众抵御风险的能力。

　　关注未缴纳失业保险的困难群体。对生活困难且未参加失业保险的人员进行救助帮扶，全面建立乡镇临时救助备用金制度，积极开展“先行救助”[8]，解决了尚未缴纳失业保险的失业人员的救助问题，救助的全面性更强，更有力。出台新的就业政策。就业是民生之本，提供就业救助一方面有利于社会公平，另一方面有利于社会稳定。政府专门出台强化稳定就业的举措，鼓励推行“地摊经济”，保障更多的低收入群体充分就业，既可以缓解人口就业压力，提供更多的就业机会，又属于“发展型”救助，刺激低收入群体的内生动力，可抵制因“疫”返贫，因“疫”致贫，保障困难群众顺利渡过难关。

　　（四）临时救助

　　临时救助是一项特别的制度安排，具有应急性的特点，在社会救助体系中具有极为重要的作用。临时救助是国家对遭遇急难事件导致基本生活陷入困境的家庭或个人给予的应急性、过渡性救助，具有兜底保障的意味[9]。面对突发事件时，临时救助可以迅速地实现救助，筑牢安全底线，减轻突发事件对困难群众的冲击和影响。疫情防控常态化下建立临时救助的常态化管理机制，着力推动疫情防控常态化下城乡困难群众应保尽保、应救尽救是提升临时救助功能和救助力度关键的一步。

　　国务院印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中强调依靠临时救助完善急难社会救助，强化急难社会救助功能，完善临时救助措施，关注流浪乞讨人员，健全和完善临时救助的急难救助功能，为受新冠肺炎疫情影响却未参加失业保险的困难群众发放一次性临时救助金。临时救助及时、有效、充分地发挥救助功能，对困难群众进行兜底保障，提供救助服务，缓解困难群众的生活压力，并且一帮到底，直到渡过疫情影响期。

　　（五）社会力量参与救助

　　在政府的主导下，以慈善组织和企业为主的各界社会力量广泛参与新冠肺炎疫情防控，弥补了资源的不足。截至2020年4月底，红十字会累计拨付捐赠资金约345.19亿元，拨付捐赠物资约10.49亿件。全国各地的医护人员驰援疫情重灾区，社会工作者、志愿者等积极参与到疫情阻击战中，为战胜疫情增添力量。社会团体和企业等组织，具有救助资源多、救助方法灵活、救助响应及时等方面的优势，在世界各国都是一支不可忽视的社会救助力量，可以对社会救助起到有力的补充作用[10]。

　　企业通过各种方式，为返乡的工人提供便利的复工条件，保证外出务工者的从业机会；企业和个人通过各种渠道，为受疫情影响的群众提供各种实质性服务，通过捐钱捐物，支援疫情地区，为因疫情影响的群众的基本生活进行兜底保障。社会力量参与弥补了资源的不足，有效地缓解了特殊时期资源短缺的问题。

　　社会救助机制应对新冠肺炎疫情，从最低生活救助、医疗救助、就业救助、临时救助和社会力量参与救助等多方面都纷纷采取措施抗击疫情，对降低疫情的影响，保障困难群众的基本生活，发挥了不可替代的作用。为抗击新冠肺炎疫情，建立了以“政府+企业+个人+慈善组织”的社会力量参与机制，实施常态化管理，强调社会救助机制中多元主体参与救助的原则，构建稳固的多方参与、多方聚力的社会救助机制。

　　三、疫情防控下社会救助机制的经验

　　重大的公共卫生事件一般经历爆发阶段、迅速蔓延阶段、持续阶段、恢复阶段。社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情的过程中保障困难群众的基本生活，筑牢最后的安全防线，积极地助力战胜疫情，效果值得肯定，经验值得总结。

　　（一）应急防控：政府主导，反应迅速

　　以政府为主的社会救助主体充分地发挥作用。新冠肺炎疫情爆发，政府第一时间启动应急响应预警机制，面对资源紧缺和不足，政府实行高度统筹，鼓励和引导社会力量参与抗击疫情，政府对资源进行合理分配，发挥了有限资源的最大化利用。各部门各单位迅速行动起来，各省市也启动突发公共卫生I级响应，派赴医疗队驰援湖北，集结资源运往武汉，火速建成“雷神山”、“火神山”和方舱医院，提供隔离救治床位。中央财政统筹地方财政，分批拨付社会救助资金，确保疫情区人员的基本生活，及时免除患者、疑似患者的医疗费用。国家出台相关政策，推出“地摊经济”，提供就业机会。整个疫情防控过程在政府的领导下，反应迅速，救助及时。

　　政府在疫情防控中发挥主导作用，反应迅速，高度统筹，果断决策，从中央到地方，各部门、各单位迅速地响应抗击新冠肺炎疫情联防联控机制，加强与其他部门的协调与合作，特别是国家卫健委、民政部、财政部、国家医保局、应急管理部，工作在疫情一线的相关部门，从实际疫情动态出发，不断调整救助策略。从2019年12月26日武汉发现第一例患者，到2020年1月23日武汉“封城”，再到2020年1月29日全国31个省市自治区启动Ⅰ级响应，仅仅用了两个月的时间。政府高度统筹，将生活物资、医疗物资、专业医护力量调往疫情重灾区，鼓励社区、社工、志愿者参与疫情防控，及时掌握辖区内群众基本生活情况，对困难群众及时施救，筑牢兜底保障网。

　　（二）多主体参与：多方聚力，众人拾柴

　　以“政府+企业+个人+慈善组织”的社会救助机制发挥了互助、互补的作用，强化社会救助机制在疫情防控中的高效运转。在政府的主导下，企业、慈善组织、民众等多方社会力量共同参与到抗击新冠肺炎疫情，对缓解疫情带来的负面影响产生了积极作用，有效地缓解了人员不足，资源匮乏等问题，体现了社会救助机制中社会力量的优势。社会力量的参与缓解了特定时期抗疫一线物资短缺的问题，大量志愿者和社会工作者的参与弥补了人力资源的不足，促进了良善互助的社会氛围，社会工作者和志愿者能够通过自身的专业所长，除了提供物质资金的救助外，也提供心理慰藉和情感干预的服务性社会救助，使疫情过后治愈者心理次生危机得到有效遏制。

　　“政府+企业+个人+慈善组织”的救助机制为疫情防控的持续开展和抗击疫情的胜利提供了重要的保障，“以志愿求公益”强化了社会救助的效益，在关键时刻都有效补充了单一力量参与救助的不足。

　　（三）保障对象：应保尽保，应收尽收

　　社会救助本着应保尽保和应收尽收的原则，开展社会救助兜底保障。对受到新冠肺炎疫情影响的低收入家庭、特困群体、农村“三留守”人员、新冠肺炎患者、抗击新冠肺炎疫情一线工作人员、疫情“封城”期间滞留武汉的外地人员以及其他应保社会成员都纳入保障范围，实现了应保尽保，应收尽收，社会救助对象逐步从户籍人口向常住人口扩展。建立救助标准的自然增长机制、临时调整机制和民生兜底保障的社会救助机制，社会救助对象体现出宽领域和广覆盖的特点。

　　面对新冠肺炎疫情，社会救助适度地扩大覆盖范围，将应保对象纳入保障范围，体现了社会救助是保障困难群众生活的最后一道安全防线。任何行业、地区、家庭及个人有社会救助需求的都实施救助，社会救助充分发挥了救急、难的重要作用，体现出面对新冠肺炎疫情社会救助制度的广覆盖性。

　　（四）保障水平：维持基本，兜住底线

　　新冠肺炎疫情爆发，社会救助机制积极地发挥作用，提高社会救助保障水平，筑牢最后一道防线。在特殊时期，财政部下拨“新冠肺炎疫情专项救助资金”，增加社会救助资金，提高救助标准，扩大救助范围，充分地保障困难群众的基本生活，兜牢底线。针对此次新冠肺炎疫情防控，分别从临时救助、医疗救助、最低生活保障救助、受灾人员救助、就业救助、社会力量参与救助等多个方面发挥作用，适当提高保障水平，展示了我国社会救助在保障民生方面所具有的优越性。

　　截止到2020年8月，新冠肺炎疫情期间社会救助为全国各项救助资金下放情况（见表1）。通过数据可以看出，国家高度重视保障困难群众的基本生活，面对特殊的紧急情况下，适当地提高保障水平和保障标准，加大社会救助资金支出，兜牢底线，防止因“疫”致贫，因“疫”返贫，为战胜新冠肺炎疫情提供物质力量，保证困难群众的基本生活不受影响。

　　表1 新冠肺炎疫情期间主要社会救助项目支出情况

　　（注：数据来源：困难群众救助数据来源于中国新闻网；医疗救助数据来源于人民政协网；失业补助、优抚对象生活补助数据来源于中国政府网；社会力量参与救助数据来源于中国新闻网；临时救助数据来源于中国发展网。）

　　（五）注重效率：充分利用现代信息技术，提高救助效率

　　为及时、有效、快速地推进社会救助兜底保障，提高社会救助的效率，一是充分运用APP等方式推行全流程网上办理，便于为困难家庭和个人提供临时性和补充性的最低生活保障救助，确保困难群众基本生活不受影响。二是优化社会救助工作程序，运用大数据以及互联网+技术，简化社会救助审批流程，为抗击新冠肺炎疫情提供了助力。三是推行网上预约诊疗，使得互联网诊疗服务模式成为一种全新的抗击新冠肺炎疫情的特殊方式，集中先进的医疗技术为患者提供全方位的医疗服务，使得社会救助更加的方便快捷，满足更多人的救助需求。

　　面对疫情防控常态化，开通各种便捷服务，优化社会救助的申报流程和审批手续不仅仅是特殊时期的特殊要求，更是疫情防控常态化下注重社会救助效率，优化社会救助申请流程的迫切需要。

　　参考文献

　　[1]郑功成:中国社会救助制度的合理定位与改革取向[J]国家行政学院学报, 2015(4).17-22.

　　[2]民政部、财政部联合印发:关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知[EB/OL].人民网，

　　[3]贾玉娇:从抗击新冠肺炎疫情看社会保障在国家治理中的功能及走向[J].社会政策研究，2020(2):3-12.

　　[4]刘杰:民政部: 2020年以来发放价格临时补贴资金37.1亿元[J].山西农经, 2020(9):83.

　　[5]能先军:截至7月19日全国新冠肺炎确诊和疑似患者医保支付12.32亿元[EB/OL]中国新闻网,

　　[6]民政部、财政部联合印发:关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知[EB/OL].人民网，1

　　[7]张琳:全面建成小康社会与社会救助水平的提升[J]行政管理改革，2020(2):52-59.

　　[8]林闽钢:论社会救助多主体责任的定位、关系及实现[J].社会科学研究，2020(3):97-10