从主观评价与客观现实分析农村救助瞄准问题

　　一、引 言

　　谁是农村社会救助群体? 他们是否获得了社会救助? 有多大比例未获得救助? 又有多少非贫困群体占用了扶贫资源? 未获得救助的困难户自身采取了哪些策略来应对生活困境? 上述问题涉及社会救助的核心问题。

　　现阶段，我国还无法满足为全部低收入公民提供社会救助的要求，因此甄别救助对象，将救助资源集中于最需要救助的贫困人群至关重要( 刘畅等，2011) 。社会救助瞄准( 或贫困瞄准) 的第一步是界定和识别真正的贫困群体( 汪力斌等，2010) 。识别贫困人口的方式对国家层面政策与战略的设计与执行有潜在的重要影响( Brian 等，2011) 。然而，对谁是真正的贫困群体，不同的人会有不同的角度不同的标准，从而就有不同的答案。

　　贫困户瞄准困难在于缺乏统一的贫困界定标准，统计局依据经济指标，民政部门依赖一些间接的贫困指标( 汪三贵等，2010) 。贫困人口识别通常是以收入为标准，例如国际上每人每天 1. 25美元以及中国人均年收入 1196 元贫困线，但是由于缺乏完善的核算体系，准确的收入核算对于包括中国、印度等在内的发展中国家都是一个难题( John Weiss，2005) 。而且，以收入为标准界定贫困户会由于医疗、教育、住房价格偏高使这几类支出占据了很大部分，是否需要承担这类费用直接决定了一般收入家庭的生活状况，因此，如果单以收入为标准来界定贫困线也会造成瞄准失衡问题( 世界银行，2009) 。基于此，欧盟在 2010 年设计贫困战略时将度量贫困的标准由单维度扩展为多维度，包括贫困风险、物质匮乏、家庭失业 3 个指标，但其中如何具体衡量物质匮乏等指标在学术界存在很大争论( Brian 等，2011) 。采用多指标还会面临如何取合、合成的问题，即使利用住户调查资料构建 Probit 模型，也只能识别 50% 以上的贫困户( 汪三贵等，2007) 。更何况，精确收集大量数据也是不太现实的，还面临着及时更新调整问题，因为随着真实生活水平与人们期望的提高，各类指标需要及时进行更新以对贫困人口进行准确定位( Layte 等，2000) 。在中国，民政救助对象往往是极端困难群体，通常采用村内贫困排序的方法获得贫困户( 汪力斌等，2010) 或农户自主申请、逐级上报( 汪三贵等，2010) 。

　　农村社区精英( 如村干部) 在确定弱势群体的主观判断中发挥关键作用( 陈传波等，2006) 。本文采用农户自评和村组干部评估的双重认定来界定应救助群体。再根据实际受救助情况将农户分为 4类，通过 4 类农户所占比例评估农村社会救助瞄准现状。然后对 4 类群体分别就资产状况、人口与就业、家庭负担、临时困难、总体经济状况及遭受疾病风险时的生计策略进行对比，从主观评价与客观现实两方面分析农村救助瞄准问题。

　　数据来自于湖北红安和孝昌，四川阆中和富顺 4 个县，县内的乡镇、村和组的选择皆采取随机抽样的方式。在每个县随机抽取 3 个乡，每个乡随机抽取 10 个村，每个村随机抽取 1 个自然村，以自然村为单位普查约 100 户( 若所抽取自然村较小，则扩展到临近的自然村) 。由于自然村是分阶段随机抽取，对选中的自然村采用的是整群抽样方式，既保证了样本的代表性，又能保证样本含有极端困难群体，通常极端困难群体在总人群中的比重很低，常规抽样( 如一个行政村只抽取 30 户) 无法保证足够的样本。调查于 2007 年开展，采用入户调查方式，共获得样本 12131 户 50357 人①。

　　二、群体划分

　　调查中，受调查者在“比较富裕、约有节余、基本够用、有些困难和十分困难”5 等分级中选择自评其经济状况，其中自评为“十分困难”的户占样本的 13. 46 %。调查结束后，调研组将全自然村的名单列出，让熟悉情况的村组干部讨论，把样本农户分为 3 类，分别是“贫穷、一般和富裕”，其中村组干部评出的贫穷户占 18. 83%。本文将既自评为“十分困难”又被干部评价为“贫穷”的户定义为“困难户”，占样本户的 5. 67%。

　　在农户实际获得接受救助方面，本文将农村救助方式限定为“农村特困户，低保户和五保户”3类，统称为受助户，共占样本户的 4. 54%，其中特困户、低保户和五保户分别占样本农户的 2. 28%、1. 67% 和 0. 60% 。【表1】

　　
　　救助瞄准中存在问题可以分为两类，即覆盖不完全和漏出，前者指需要救助者未得到救助，后者指不应救助却得到了救助( Thandika Mkandawire，2005) 。为了不使分析过于复杂，本文将那些村组干部与农户自我评估不一致的争议农户排除在外，样本规模缩小到 9590 户，即只包含双重一致认定的困难户和非困难户。然后再根据是否为正规救助户将农户划分为 4 种类型，其中未受助非困难户在后面的分析中作为参照( 以下统称“参照户”) ; 困难受助户已被准确瞄准; 困难未受助户属于覆盖不全的类型; 受助非困难户不应被救助却得到了救助，属于漏出户; 后两类是存在瞄准偏误的类型。【表2】

　　
　　由表2 可见，在688 个困难户中，仅有192 户被民政部门列为特困户、低保户和五保户，即有72%的应救户未获得救助，可见农村救助存在很大程度覆盖不完全的问题。与此同时，有 119 户在自评与他评中均不被认为是困难户，但却获得了正规救助，占 311 个受助户的 38. 26%，漏出率也相当高。

　　综合两类问题可见，农村社会救助的瞄准存在较大的偏差。考虑到双重界定中存在的主观性，本文进一步从“资产状况、人口与就业、家庭负担、临时困难、总体经济状况及遭受疾病风险时的生计策略”角度对 4 类农户进行客观比较。由于缺乏获得救助之前的数据，只能采用反映调查时点的数据，但由于现阶段社会救助金额较小，不同于小额信贷等可足够进行生产投资活动，因此接受社会补助不会对家庭资产状况、人口与就业、家庭负担等造成显著影响。

　　三、资产状况

　　贫困的一个重要维度是缺乏财富，包括生产性和生活性的必要物质资产。由于估值困难，本文只考察农户是否拥有某类资产而不进一步细分资产数量和现值。不同类型农户资产拥有百分比差异在一定程度上反映了不同群体的贫富状况。

　　从资产的拥有情况来看，除了少量例外( 如洗衣机) ，4 类群体的拥有率按从低到高排列依次为困难受助户、困难未受助户、受助非困难户和参照户。受助非困难户一方面的确要比参照户的状况差一些，另一方面他们又明显好于困难未受助户。对于价值较高的资产( 如拖拉机、摩托、洗衣机、冰箱、组合家具等) ，参照户的拥有率比其他 3 类农户要高 1 倍多。

　　水源污染和卫生厕所是衡量生活环境的重要指标。困难受助户中，只有 45% 的农户使用自来水和自家的压水井，36%农户的水源被污染，使用卫生厕所( 冲水和有盖厕坑) 的只有 5%。绝大多数厕所是不能冲水的敞口厕坑，甚至是旱厕，这种卫生状况很容易传播疾病，严重影响自身健康和生活环境。困难受助户在这些方面的条件都要比参照户差。【表3略 表4】

　　
　　四、人口与就业状况

　　劳动力的数量和质量是决定家庭经济状况的重要因素，调查时询问了每个人的劳动能力，分为能正常活动、不能干农活但能做家务、不能做家务活但生活能自理和生活不能自理 5 类。由于农村人口通常只要力所能及，就“活到老干到老”，因此不分年龄，仅根据劳动能力进行分类，把家庭的劳动力界定为 16 岁及以上、未上学、至少能从事家务劳动者，把外出劳动力界定为外出务工半年及以上者，留守劳动力则指留在家里至少能干轻农活的劳动力，留守在家可以干家务活的劳动力归为另一类。然后分户统计各类劳动力数，针对 4 类农户类型分别求平均，得到表 5。【表5】

　　
　　从家庭规模和劳动力来看，同样表现出困难受助户最缺乏劳动力、困难未受助户次之、受助非困难户再次之、而参照户家庭劳动力数量最多的特征。困难户主要表现为缺少劳动力和家庭需要照料的人多，困难户不仅家庭规模小，同时劳动力少，能外出的劳动力也少，有 14% 的困难受助户家庭没有能干轻活的劳动力。与此同时，困难家庭的负担却更重，困难受助户平均需要照料 0. 3 ～ 0. 35个人。

　　五、家庭负担能力

　　在家庭经济的的负担能力方面，自评和村组干部评价困难户在粮食短缺、子女教育、购置家庭财产等方面经济负担压力大，相当一部分家庭仍然处于温饱未完全解决的状况，困难受助户中有 31%存在粮食短缺，困难未受助户 15%存在粮食短缺，相比较而言，受助的非困难户只有 4% 存在粮食短缺，与参照户差异不大。【表6】

　　
　　资金方面，90%以上的困难户评价资金紧张，相反，而受助非困难户只有 68%，仅略高于参照户的 53%。有近 30%的受助困难户仍然无力负担看小病的开支，有病只能拖和扛，在未获得救助的困难户中，也有 21%的家庭存在无力负担小病开支情况。90%以上的困难户无力承担子女上高中和大学的费用，100%的受助困难户认为无力置办大的家当。六、相对经济状况及其变化。。

　　前述的农户自评是绝对状况，笔者同时调查了农户相对村里其他户的经济状况，分为 3 等; 同时也调查了农户的经济状况变化情况，分 4 类农户统计总的经济状况，得到表 7。【表7】

　　
　　就 4 类农户的相对经济状况来看，受助困难户几乎全为相对贫困户，困难未受助户中有 96% 是相对贫困户，有 4%为参照户。但在受助的非困难户中，相对较贫困的只占 3/4。

　　就经济状况变化的情况，困难未救助户最严重，其中表示日子过得越来越糟糕的占 45%，而困难受助户表示越来越差的只有 36%，由此看来救助还是发挥了一定的作用。【表8】

　　
　　受助群体的困难原因主要是疾病、失能以及劳动力缺乏，两者合计，困难受助户占 88%，比受助非困难户高 7 个百分点。

　　七、遭受疾病困难时的处理策略

　　由于疾病及疾病导致的劳动力缺乏是贫困的主要原因，以 4 类农户应对大病风险为例，分析正规救助的瞄准以及农户的生计策略以及新农村合作医疗制度的保护作用。【表9】

　　
　　新农合的报销情况，困难受助户的比例最高，但在医疗救助方面，受助的非困难户比例最高，超过医疗费用的 50%，困难未受助户的境况最差，具体表现在一方面其医疗平均开支最高，同时所获得的正规报销和救助额均很低，且主要依赖非正规借贷。农户应对看病所需的大额医药费、住院费，在新农合、医疗救助等正规救助途径外，农户还会采取一系列的策略来应对，如运用家庭储蓄、减少饮食支出、使子女辍学、出售部分家庭资产与外出打工等方式来缩减生活上除医疗外的其他支出，增加收入，从而减轻经济负担。【表10】

　　
　　农户在面临大病时应对策略可以反映不同农户的困难程度，由于困难户储蓄少，能动用的其他资产( 如粮食、贷物、家畜和生产性工具) 少，因此只能更多地采用压缩生活开支的方式来应对风险。困难受助户与未受助户均有近 30%会减少食物消费，这与受助的非困难户形成鲜明对比。对有 6 ～15岁孩子的家庭，当遭遇大病时，困难受助户约 1/4 会选择让子女辍学来应对大病的开支。13%的困难非受助户会选择让子女辍学，而非困难群体则很少会让孩子辍学。阎竣等( 2010) 还发现，在困难情况下，高龄老年人的医疗开支也会被挤压。此外，困难户还积极寻找零工，寻求各种增收活动，但是受制于劳动力少，很多家庭也无力采用这类措施。

　　八、结论与讨论

　　贫困具有综合性和复杂性，本文以村民自评和村组干部估评的双重界定方法从 12131 户界定出一个困难群体，大约占总户数的 5. 67%。这个群体中只有 28%是获得了正式救助，通过对“困难已救户”和“困难未救户”这两个群体在资产拥有、人口与就业、家庭负担能力、相对经济状况及其变化，以及遭受疾病困难时的行为方面进行全面对比，发现在大多数指标方面，尽管“困难未救户”群体比“困难已救户”要好一些，但差异很小; 而在某些方面，如总体经济状况恶化程度方面，“困难未救户”群体更糟糕，恶化程度更历害。需要增加农村社会救助资源，扩大救助的覆盖面，使困难未救助群体获得必要的救助。

　　然而，在存在“困难未救户”的同时，也有相当多的非困难户获得了正式救助，这类“不应救获救户”的群体占总救助户数的 38%。通过多方面的对比，这个群体与一般参照户相比仅略差一些，但是这个群体与困难户的差距更大，即说明农村的社会救助资源存在较严重的漏出问题。

　　针对社会救助类资源的申请，部分生活困难的农户可能会碍于面子选择隐瞒自身情况，同时亦存在农户出于自身利益考虑而争抢资源，发生说谎、多报的行为( 刘畅等，2011) 。作为一个调研项目，农户及村组干部的评价受私利趋动的可能性大大下降，相对更客观一些。综合受访者和村组干部的双重认定，本文所界定的困难户相对来说是比较有说服力的。

　　此外，有相当一部分贫困家庭仍然处于温饱未完全解决的境状，尤其是面临大病风险时，近 30%的困难户会减少食物消费，约 13% ～25% 会选择让子女辍学，这种被迫牺牲当前营养摄入和未来发展机会的无奈将使他们陷入持续贫困和代际贫困陷阱，应该给予更多的正规救助。