社会救助论文
社会救助是政府的重要职责，属于公共服务体系，是政府进行社会管理的重要组成部分。无论是古代简单的、施舍性质的慈善行为和济贫活动，还是现代各国的社会救助制度，政府作为主导者及参与者，介入程度最深，较其他主体而言，通常被视为当然责任者。
一、各地区社会救助概况介绍
就目前而言，中国大陆的社会救助项目包括：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等，这些救助侧重于现金补贴，在其他方面的救助较为薄弱。
日本的社会救助已有一千多年的历史，项目涵盖范围较广，针对不同人群的需要。
韩国社会救助制度的建立开始于1945年美军统治时期，经过几十年的改革与完善，基本上形成了以国民最低生活保障为基础，包括灾害救助事业等其他临时救护事业在内的社会救助体系。
香港地区类似于自由福利主义模式，社会保障以救助型的社会福利为主体，由于推崇自由市场经济，政府极少干涉社会保险的缴纳，只是搭建起托底作用的社会救助网，其中包括综合社会保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡补偿计划、交通意外伤亡援助计划、紧急救济等。
我国台湾地区的社会救助项目分为四类：生活扶助、医疗补助、急难救助和灾害救助。其中，生活扶助有现金和服务两种给付方式，年老者享有照顾服务、儿童享有教育服务、失业者享有接受培训和创业指导等服务。
二、五地区间政府责任分类比较
（一）立法责任比较
一个完善的社会救助体系，应当以充分的法律保障为基础，而相关法律的制定要充分考虑受助者的需要、政府可支付能力、国家行政机构设置等实际情况，形成较为完整的制度体系，并且通过国家立法的形式加以规范，从而保证社会救助活动的稳定性和强制性。
在中国大陆地区，社会救济制度是非常分散的，应急性规定比较多，一直没有形成一个比较系统的体系。
伴随着经济体制的改革、新的社会保障体系的建立，社会救助立法从20世纪90年代开始迅速发展。《城市居民最低生活保障条例》（1999）的出台，使针对城镇贫困者的社会救助有了法律依据。《农村五保供养工作条例》（2006）规定了农村“五保户”供养工作的财政来源，完善了农村社会救助体系。《国家自然灾害救助应急预案》（2006）的颁布实施，填补了救灾工作流程规定的空白。《就业促进法》（2008）要求各级人民政府建立健全就业援助制度，对就业困难人员进行扶持。《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（2011）走出了住房救助制度建设的关键一步。
日本政府于1946年颁布了《生活保护法》，并对其进行了多次修改，最近一次修改是2013年，在促进劳动自立方面、实施范围方面、实施项目方面、福利事务所的调查权限方面进行了相应的完善。日本每一项社会救助项目都是立法先行而得以建立，大大减轻了制度的随意性，避免了因执政党改变而引起的社会救助政策上的较大变动。
韩国保健社会部于1968年颁布《有关劳动自救指导失业的临时措施法》，1977年又颁布《医疗保护法》，将医疗保护从生活保护中分离出来，并分别于1982年、1997年、1999年对《生活保护法》进行修订，在扶贫综合对策、救助对象范围等方面做出调整。1999年又颁布《国民基础生活保护法》，2004年国会又通过《国民最低生活保障法（修订案）》，至此，国民基本生活保障制度已成为社会救助制度的核心。
在香港地区社会救助体系构建中，具有进步性意义的法律文件有：《社会福利工作之目标与政策》（1956）、《香港福利未来发展计划白皮书》（1973）、《进入80年代的社会福利白皮书》（1979）和《综合社会保障援助计划》（1993）。
我国台湾地区立法院1963年制定《台湾省社会救助调查办法》，1965年通过《民生主义现阶段社会政策》，1972年颁布《台湾省消灭贫穷计划纲要》。由于经济结构变化的全球化冲击，台湾地区于1980年颁布《社会救助法》，并先后于1997年、2000年、2005年、2008年做出修订，在低收入家庭审核条件等方面不断完善。1997年颁布《社会工作师法》，2001年颁布《志愿服务法》，至此，我国台湾的社会救助法制体系日趋完善。
综观五地区社会救助立法状况，大多呈现出立法先行的特征，以法为指导，进行社会救助活动的具体实施，否则各个环节无法可依，制度漏洞容易引发更多的社会问题。日韩两国均已颁布《生活保护法》并进行多次修改，我国台湾也已经建立以《社会救助法》为中心的社会救助法制体系，但中国大陆和香港地区至今仍无一部统一的、专门的法律指导实践。加快《社会救助法》的出台是两地区今后制度建设的重点。
（二）财政责任比较
国家财政作为社会救助的经济后盾，是进行社会救助的必要前提。社会救助活动中政府财政供给的多少直接体现该国对贫困问题的重视程度和对社会底层困难人群的关爱程度，从而演变成为一定意义上的政治问题。
在中国大陆地区，社会救助的资金保障，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补贴；发生重大自然灾害时，各级人民政府民政部门可以开展救灾募捐并接受国内外的社会捐赠。受赠的财产应当按照国家有关公益事业捐赠的规定使用。
日本实现一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级政府审批。国家财政由中央财政和地方财政（包括都道府县和市町村的财政）组成。具体到社会救助领域，中央主要是通过国库支付来实现财政转移，且关于社会救助的转移支付占国库支付金的主要部分，可细分为社会救助负担金、儿童保护费负担金、残疾人自立支援负担金、儿童津贴交付金等。
韩国社会救助的财政支出分别由国家预算和地方预算负责，但负担比例因各地具体情况而异。一般而言，对于最低生活费的给付，中央财政负担80%，广域市及都市负担10%以上，市、郡、区负担10%以下。
香港地区政府利用税收和财政收入承担社会救助的全部费用，由社会福利署进行规划，由各区社会保障办事处具体经办，根据支付条件，对通过资格审查的在港居民进行补贴。香港的非政府机构难以从社会获得充足的资金来源，只能依靠政府的财政支持。这样，形成一种官办民营模式，即由政府出资，由社会团体提供服务。近些年来，政府的资助模式渐渐从津贴补助模式向整笔拨款模式转变，资金的运用具有更高的灵活性。
我国台湾地区虽然主张社会共同责任，但仍由政府担负主要财政责任，将救助服务外包，同时给予资金补贴，一定程度上实行税收优惠。各级政府财政负责生活扶助补贴的支出，当地财政部门负责资金的统筹、运作、发放及监管，当地主管机关、社区办公室、分支办公室审核实际情况。
中国大陆地区的社会救助财政实行由上往下转移支付，中央政府财政基本能代表全国的社会救助财政；日本的财政收支层级之间相互独立，中央对于地方多是补助，因此全国的财政支出于社会救助占GDP比例并不止0.46%；韩国的中央、地方政府财政责任由法律规定且划分明确，社会救助各项目的财政支出预算也较为细化，可供今后我国借鉴；香港地区受英国政治体制影响，其人性化的服务供给及世界一流社工队伍的建设，使得社会救助财政支出比例在五地区中最高；我国台湾社会救助政府财政总体呈上升趋势，同时地方政府支出增速显着提高，对于更直接地发挥社会救助功能起到推动作用。
（三）实施责任比较
社会救助中的实施责任包括行政机构设置，各级岗位设置及人员管理，具体事务的执行，救助服务的提供，引导、支持民间团体等具体操作。
在中国大陆，政府需要对受助者的申请资格进行审查，负责社会救助基金的筹集、管理、发放，以及提供实物或服务等形式的救助。尽管社会救助政策是由国务院做出的统一规定，由中央政府向地方政府实行财政转移支付，但实施方面呈现出地方政府分层管理模式。实施对象范围的不断扩大，一定程度上体现了近些年我国政府救助责任的不断完善。除此之外，政府非民间力量在慈善事业发展中扮演着重要的角色。例如，中华慈善总会并不是一个民间组织，而是一个具有政府背景的慈善组织。政府不仅是慈善组织经费的重要资助者，而且也是慈善活动的组织者、参与者及管理者。
日本的实施责任同中国大陆地区相似，即地区分散管理模式，由各级政府承担责任，厚生省负责具体实施。其中，厚生大臣在考虑需要救助者的性别、年龄、收入、家庭总人数及家庭所处生活区域等客观因素的基础上界定低保救助标准，同时还考察救助者是否具有独立生活的能力、其资产的多寡情况、抚养义务是否繁重等因素。1956年，日本颁布社会福利事业法，规定各市必须普设福利事务所，对需要救助的儿童、残疾人、弱智者、老人、寡母等实行生活保障。
韩国社会救助管理体系分为三个部分：第一是行政主管机构，保健福祉部长官决定最低生活保障实施的对象范围，费用给付的计算方法等政策的制定，生活保障科负责执行，通过专门的公务员来完成。第二是生活保障委员会，分为中央和地方多级，负责计划的制定及基金的运营。第三是基层服务组织体系，主要负责受助者的财产调查、救助水平的确定、档案管理等。近些年，韩国政府在社会救助部门公务员培训教育方面增加投入，提高工作效率，并且在电算等软件设施上改善，将社会救助的行政机构与收入财产进行网络共享，方便快捷。
在香港地区，社会救助的实施部门主要有社会福利署、房屋委员会及房屋署、卫生署、法律援助署、安老事务委员会、医院管理局等。社会救助的实施分为物质救助和服务救助。其中，物质救助主要是指现金的发放，服务救助指法律援助的提供、照料服务的提供等。香港政府提出“就业是最好的援助”理念，推广自力更生援助计划，根据贫困者自身特点及市场需求提供岗位信息和培训等，为生活贫困者提供工作机会或援助其创业。另外，在社会工作者的教育与培训方面，香港政府与非政府机构合作，共同为社会输送优质的社工人才。其社工数量之多、服务面之广堪称世界一流。
我国台湾社会救助的政府实施责任呈现出多样化的特征：第一，内容多样化，集中在生活、就业、创业、医疗等十几个方面，多元化的扶助项目满足了不同困难群体的个人需求以及不同层次的社会需求，对于提升整体社会的凝聚力起到了基础性作用。第二，层次多样化，基于对贫困者“保护”的理念，根据致贫原因的不同，区分救助服务供给的不同层次。第三，方式多样化，具体表现为机构服务、社区服务、居家服务、日间照料等。
中国大陆、日本的社会救助实施责任由地方政府承担，可根据各地区不同的物价水平、实际需求及财政负担具体制定给付办法，充分考虑地方实际，但难以形成全国统筹，容易使地区间贫富差距加深；韩国实行中央集中管理模式，无论经济发达地区还是落后地区，均享受同等待遇，经济发达地区的受助者难以应付较高的物价，不能解决贫困问题反而容易形成“贫困陷阱”；香港台湾两地区均从就业角度实施救助，大大减轻了政府财政负担，在考虑各类救助对象经济压力的前提下，尽可能地满足其多方面的需求。
（四）监管责任比较
政府在社会救助中的监管责任主要包括对低保申领人资格的监管、对社会救助各环节中工作人员的监管、对社会救助基金运行的监管、对民间慈善组织的监管等。世界各国的社会救助制度发展进程表明，健全的监控机制能促进社会救助的良性发展。对社会救助运行的监控，主要是通过监督有力的监督系统来实现，它一般包括行政监督系统、财政监督系统、专门监督系统、司法监督系统和社会监督系统。
我国审计署对城乡最低生活保障资金、城乡医疗救助基金、农村五保供养资金进行监管。审计报告包括资金收支和结余情况，审计发现的主要问题及需要进一步完善的问题。对于救助对象的监管较为细化，以城市居民为例，如有违反《城市居民最低生活保障条例》者，不但取消其领取资格，还要处以不同级别的处罚。对于慈善组织的监管方面，《社会团体登记管理条例》中明确规定包括总则、管辖、成立登记、变更登记、注销登记、监督管理等在内的多项内容。《中华人民共和国公益事业捐赠法》在规范捐赠和受赠行为方面进行规定，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展。
日本的社会救助行政监督体系包括：劳动和社会保障部门的监管、财政部门的监管、审计部门的监管、民政部门的监管、其他部门的监管等。
韩国保健福祉部不仅负有制度制定责任，同样负有监管责任，市长、道知事要定期将生活保障事业发展的状况向保健福祉部长官报告，其中包括自立中心相关事项、委托受益人保障设施相关事项、地方生活保障委员会相关事项、受益人现状相关事项、制定相关政策计划事项、处理争议相关事项、基金运营发放事项。同时，中央和地方生活保障委员会为保护受助者权益，对生活保障费的管理实施监管。
香港地区的社会救助社会化程度较高，非政府组织是社会救助的中坚力量。目前，从事社会救助的教会团体、社会团体、服务联会已发展到几百家，因此，对于此类机构的监管已成为香港政府工作的重要部分。
相较于其他地区而言，我国台湾地区政府在社会救助方面的监管呈现全面性的特征，经济建设委员会在社会救助财政支出方面进行披露，防止社会救助金的贪污与挪用。在我国台湾，在保证保障水平合理、切实帮助贫困人群的前提下，相关机构定期核查受助者生活水平，不仅能够减轻财政负担，而且避免“养懒汉”现象的出现。
为保证社会救助工作的制度性和政策执行的公开透明性，政府自上而下的监管是其有力保障。五地区的政府监管多集中于对社保基金运行的监管，对实施过程中人员配置、受助者资格审查的监管，共同目标是为了尽量降低政府开支，减少不必要的资金浪费。中国大陆地区日益建立起以政府监管为主、社会监管为辅的独立体系，日本、韩国的监管责任方较为明确，我国香港和台湾地区在帮助解决贫困问题的大宗旨下，处罚措施严厉。
三、我国未来社会救助中政府责任的完善对策
（一）转变指导思想
第一，强调自立，由消极救助向积极救助转变，降低救助补贴，提高就业激励，由经济救助向能力促进转变。例如我国香港地区的就业鼓励计划和台湾地区的“脱贫”目标，均旨在通过受救助者的自立以解决其生存问题。第二，支出型贫困是指由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困。由于这些家庭人均收入略高于当地最低生活保障线，无法享受低保，实际上处于社会救助的“夹心层”，一旦遇到不测，往往比低保户更困难。低保标准的确定方面，由收入性贫困向支出性贫困转变，避免简单地将民政部门认定的低保对象作为专项救助的对象，减少“悬崖效应”的产生，由非政府机构帮助处于贫困线边缘却不能获得救助的贫困家庭。第三，与非政府机构的关系由分割向相互补充的合作转变。其他地区社会服务与社会组织的活动发展如火如荼，为社会救助工作贡献了大部分专业人才和高度社会化的服务，降低了服务成本，节约了政府财政支出，值得我国学习和借鉴。纵使社会救助通常被视为政府的当然责任，但为保证社会资源聚合与充分利用，非政府的作用机构也不容小觑。
（二）加快《社会救助法》的出台
立法先行是国际上社会保障发展的一般规律，当前我国需要将社会救助的立法提升到国家层面，由政策性向立法性转变，使我国的社会救助在法治的轨道上运行。无论政府还是非政府组织的工作都应有一个全国统一的、客观的标准，以减少人为因素在具体操作中的影响，避免地方分权式的管理模式降低效率。在救助资格审查、现金与服务的供给、部门工作的划分、传播人道主义精神等环节建立代表法的权威性机制，避免救助资源的浪费，提高政府部门工作效率，促进地区间、受救助者个人之间的公平。
（三）实行社会救助的统一管理
目前我国社会救助工作政出多门，在民政部门、社保部门、卫生部门、财政部门、教育部门等均有涉及，无法形成统一的登记、审核制度，更没有建立实施制度与监管制度。因此，十分有必要形成专门性的社会救助部门，承办全国性的信息管理工作、地方政府的资金分配工作、非政府组织的监管工作。现金救助往往受到个人非理性消费行为的影响，造成社会资源的浪费，因此在住房、就业等方面提供实物与服务，能在效率最大化的前提下满足受助者的需求。大力发展社会工作者培训事业，加强医疗救护知识、青少年心理疏导知识、法律援助知识、灾害救援知识的教育，为我国培养一支专业化、职业化的社会工作人才队伍，形成志愿服务的规模化、系统化。
（四）深化财政支出改革
合理划分中央与地方在财政方面的职能权限，建立和谐的地方财税平衡机制。规范财政转移支付的办法，让具体操作有章可循。目前，由于社会救助过多地强调地方政府的责任，各地区计算办法和发放方式不够科学、合理，各级政府责任义务划分不明确。测算应从中央和地方两个方面入手，对上一年度国内生产总值、财政收入总额、社会救助对象数目等进行宏观分析，并对地方待遇标准、对象规模、救助内容等进行微观调整，根据获得的中央、地方各级政府待收缴数额，合理确定转移支付程序。
四、结语
从政府责任角度，建立与经济发展水平相适应的社会救助体系，未来我们还有很长的路要走。因此，学习其他四地区社会救助中的政府责任构建，能够更好地从理论层面和现实层面促进中国大陆社会救助事业的发展。
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