社会救助论文
"失独"是指由于疾病、意外事故、自然灾害或自杀等原因，致使独生子女家庭失去唯一子女，使失去独生子女的父母成为失独者。全国老龄办发布的2013年《中国老龄事业发展报告》显示，2012年中国至少有100万个失独家庭。卫生部发布的《2010中国卫生统计年鉴》显示，中国每年的新增失独家庭约为7.6万个。据人口学家推算，我国失独家庭未来将达到1000万，失独老人将增至2000万。
失独老人的社会救助问题不是个别家庭的特殊问题，而是相对普遍且亟待解决的重要社会问题。
一、失独老人的类型及生活现状
1.失独老人的状况各有不同。失独老人可以按照经济经济状况（包括富裕型、贫穷型）、地域类型（包括城市型、农村型）、身体自理程度（包括自理型、失能型）、是否留有下一代（包括有隔代型、无隔代型）等划分成不同类型（见表1）。这些不同类型的失独老人，他们对社会福利体系的需求也各不相同。应根据失独老人的类型差异，结合不同类型失独老人的各自特点，探讨不同类型的福利需求，推行对应的救助方式，明确各类型失独老人的救助标准，其目标是建构适应不同失独老人特点的救助体系，从而不断提高社会服务水平，以满足失独老人身体和精神等方面的需求。
2.身处经济和精神双重困境。目前我国包括失独老人在内的大多数老年人都面临四大难题：由于丧失劳动能力而产生的收入风险、由于年纪增大而产生的疾病风险，由于疾病或意外造成的老年人失能风险以及由于缺乏子女陪伴而产生的精神孤独。这四方面问题中，失能和精神孤独，在失独老人群体中表现得尤为明显。根据中国计生协会2011年调查发现，我国有超过一半的失独家庭的生活水准达不到当地平均水平，87%的失独老人经济来源主要依靠政府发放的计划生育家庭特别扶助金、低保和养老金，失独老人在生活、养老、医疗等方面存在经济困难。此外，失独老人患病率较高，据山东社科院人口所崔树义的调查，50%的失独老人患有慢性疾病，15%的失独老人患有重大疾病，60%以上的失独老人患有不同程度的抑郁症。
在对失独老人精神方面的社会调查发现，47.62%的失独老人时常感到绝望，38.1%的失独老人感到孤单、寂寞，3.28%的失独老人感觉无事可做。
子女的离世势必会对整个家庭带来无法弥补的伤害，同时也给失独父母造成难以弥补的精神重创。
3.社会再融入困难。失独老人在失去独生子女后，因其家庭结构发生剧烈变化，他们社会交往的主观意愿显着降低，尽管内心很渴望得到他人、组织和社会的支持，但却很少向邻居、同事和其他在社会上交往过的人员寻求交流。失独老人社会参与的减少，不仅弱化了失独家庭的社会网络，也削减了失独家庭获取社会资源的机会，不利于失独家庭对社会系统的融入与适应。失独老人生活困难、精神孤独，面临着与他人、组织和社区社会关系的断裂，社会交往、社会融入困难，而现有的失独帮扶政策不能提供失独老人的社会支持。基于以上种种，失独老人很难融入社会和重新开始社会生活，存在成为新的社会弱势群体的可能。
二、失独老人救助政策缺失
1.帮扶对象识别缺乏针对性。目前，各地政府对失独老人的帮扶没有区别对待，除了在经济扶助上区分了城乡差别外，其他帮扶都是"-刀切",并没有注重结合失独老人的年龄、家庭经济状况等实际情况，也没有按照失独老人的福利需求提供岗位就业支持、医疗保健支持等有针对性的帮扶措施，造成帮扶内容与失独老人的需求错位，帮扶的效果受到严重影响，极大浪费了社会资源。
这种局面的出现，多是因为现在我国没有设立专门的失独老人帮扶机构和人员，也没有明确具体由哪个政府部门主导管理，当前失独老人帮扶的政府职责大致分散在计生部门、民政部门、财政部门等，看似"人人在管",实质"人人难管".
就连建立失独老人数据库这样的基础工作，推进也不顺利，造成我国失独老人底数不清，情况不明。因此失独老人的差异化福利需求很难明确掌握，提供针对性帮扶更是无从谈起。
2.帮扶内容简单。现阶段，无论是国家层面还是各级地方政府，对于失独老人的扶助方式主要是通过物质补偿来实现。虽然，这些经济扶助措施在一定程度上缓解了失独老人的生活困难，但对于精神抚慰、养老和收养子女等方面都鲜有提及。精神抚慰和情感关爱制度缺失，社会精神赡养体系和感情关爱机制严重缺位。同时，弥补失独家庭情感悲伤的制度，如孤儿收养、生育检查、优生保健等，也未能有效跟进，这导致失独老人不能得到有效的心理疏导和情感关怀。
实际上，对于心理创伤严重的失独老人而言，身体照料和精神抚慰比经济扶助更重要。总的来说，现行的政府帮扶内容过于单一，只涉及经济层面，失独老人身心方面的需求未得到帮扶。
3.帮扶主体单一。目前我国对失独老人的帮扶，无论是《人口与计划生育法》还是国家计生特别扶助政策，以及《中华人民共和国老年人权益保障法》，都规定失独老人由地方各级人民政府依照有关政策给予供养或者救助。帮扶的主体仅限于各级政府，帮扶主体单一。就政府而言，其主要职责更多是对宏观的行政政策做指导，缺少务实的具体方法，缺乏对失独老人供养的方式、标准和实施细则的具体政策性规定。这种单一的帮扶主体，统一的扶助方式，不仅增加了扶助成本、延长了扶助周期，还制约了帮扶效果。其实，关爱失独老人不仅是政府主导的事业，更需要全社会的参与，特别是社区、非政府组织、社会团体和企业的参与。政府应协调不同群体的利益，整合社区资源，扩展失独老人帮扶的主体。
4.帮扶水平有限。2013年12月，国家卫计委等五部委联合发出通知，自2014年起，将独生子女伤残、死亡家庭特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制，中央财政也按照不同比例对东、中、西部地区予以补助。
造成救助水平有限的原因有二：一是制定救助水平时考虑的因素不够科学。现有的救助标准只限于从维持基本生活的角度出发，没有或很少考虑失独老人的其他需求。只是把这一特殊群体当作一般"困难群体"对待，没有其他照顾。
二是动态调整机制不够健全。救助标准什么时候调整、怎样调整，目前多数地区都缺乏可操作的规定。这种机制的不健全，有可能带来救助标准调整的随意性，同时还有可能使救助标准在面对物价上涨等问题时，应对能力不足，减弱实际的救助力度。
5.救助法律缺乏。伴随我国老龄化进程的加快，"失独群体"面临的已不单纯是一个经济问题，更是一个社会问题，需要政府部门和社会各界形成合力加以解决。但目前对其救助遵循的只有临时性的地方政策，至今还没有全国性的法律来规定保障这个群体的权益。《老年人权益保障法》第二章和《婚姻法》第21条明确规定了养老是子女的法律责任和义务。但是，对于失去赡养人的失独家庭来说，失独老人的救助和养老并没有明确的立法保障。2001年底颁布的《人口和计划生育法》第27条规定："独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予他们必要的帮助。"但是如何具体实施、"必要"帮助遵循的标准如何制定等问题，在法律上都没有一个具体的量化标准，执行起来就有很大的弹性，是否帮助以及如何帮助失独者，全凭地方政府自觉。
养老资源补贴供给、政府提供免费服务、医疗救助报销比例、监护人指定、综合保险类别设置、廉租房申请程序等诸多失独群体生存和生活的重要领域，各地往往"灵活"掌握和执行，造成标准不一、无序发展的现实状况。
总之，由于缺乏国家层面的统筹规划和刚性规制，无论是基本生活保障制度或是专项扶助制度都严重缺位。
三、建构失独老人社会救助体系的对策建议
1.对救助对象加强分类指导和服务。由于失独老人存在地域、身体状况、经济条件和心理承受力等方面的差异，因此，对失独老人的帮扶应根据其不同的需求区别对待、分类帮扶。对于农村地区的失独老人而言，由于他们大多数只是购买了农村养老保险，且收入来源单一，政府应当以经济帮扶为主，确保其基本生活需要。城镇地区的失独老人由于拥有较为丰富的物质条件，对于他们应以精神抚慰为主。对有隔代的失独老人，政府应以提供经济救助为主；对于无隔代的失独老人，则应采取经济救助和精神抚慰相结合的救助方式，定期安排社区人员到家中探望。此外，在失独老人最为关心的养老方式的选择上，也应该根据不同家庭的差异性提供不同的养老方案。对于双方都失去生活自理能力的失独老人，政府应提供机构养老服务；对于具备自理能力的失独老人，则以居家养老和社区养老结合为主。对于那些经济收入较低的失独家庭，应当居家养老与机构养老相结合，降低养老机构的门槛，同时增加对这些家庭的补贴；对于那些经济条件较好的失独家庭，则可以采取互助养老、以房养老、社区养老等方式，在增加社会互动的基础上偏重他们的精神生活。
2.实行经济救助和身心照料双保障。由于失独老人面临老年照料、住院照料、心理抚慰、临终关怀、丧葬服务等需求，因此有必要扩充现有的救助内容，不仅从经济上救助，更应提供失独老人适合入住的养老机构、社区里的照料机构，建立相关护理制度，给予精神上的抚慰和政策上的倾斜。对失独老人经济救助的性质定位需要进一步明确，救助还是补偿，这关系到扶助力度。可以通过增加为失独者购买养老和医疗保险等方式提高他们的现有保障水平。在身体照料方面，针对失独老人情况和进行医疗救治中对监护条件的限制，政府可设置特定部门为其提供群体服务，统一负责处理失独老人的养老、治疗以及身后财产处理等事项。在心理关怀方面，政府要支持建立心理关怀和精神抚慰机制，设立专门的心理咨询机构，对失独者进行专门、悉心的心理辅导。
此外，社区还可以搭建活动平台，为失独老人开展丰富多样的精神文化活动。
3.建立多元救助主体支持网络。失独老人的救助，应在政府主导下，即政府主管部门应当扮演好"第一责任人"的角色，同时联合社区、社会团体、企业等各方面的社会力量，多措并举，引导、组织、构建失独家庭救助的社会支持网络。在社区居家养老方面，社区既可提供居家、入户的社会服务，对失独老人的日常生活进行照顾，又可提供以归属感为表现形式的心理支持，推进社区功能的发挥。
各种民间组织也可以召集社工、义工入户帮助、照料失独老人，给其更多的精神抚慰，探索建立一种人性关怀体系，对失独者展开心理辅导、家庭创伤治疗等。此外，还可以发挥机构养老的作用。由政府建立或与企业合作建立保障型、服务型、享受型等层级养老机构，满足困难失独老人、中低收入失独老人和高收入失独老人的不同养老需求，营造全社会关怀失独老人的环境。企事业单位可利用自身的社会关系、人力和物力，为失独老人提供物质、精神方面的帮扶。
在这个由多元主体构建的支持体系外，整个社会也应通过邻里互助、亲属互助以及志愿者服务等方式进行有益补充，形成全社会的老龄服务体系，给予失独老人关怀、照料。
4.救助标准与经济发展水平同步调整。救助水平在一定程度上直接决定着部分救助对象未来的生活水平，因此要科学合理地制定救助标准。首先，在制定救助标准时不能仅仅将保障失独老人的基本生活作为唯一目标，要全面考虑失独老人救助所涉及的因素，这包括需要支付基本生活费用、身心照料的相关费用、支付护理人员工资等费用。
其次，要完善动态调整机制，逐步提高扶助标准。以年度作为调整周期，调整幅度要与居民生活水平、物价水平的变动同步，不能拉大失独家庭与正常家庭的消费差距。再次，动态调整还要参照各地方的"人均国内生产总值"（或"人均国民收入"）、"人均地方财政收入"（或"人均地方财政支出"）、"居民人均生活费收入"和"居民人均消费支出"等指标，形成一个综合指数，并将全国分成若干层次，对各个层次的救助设定最低标准，防止地区扶助差异的扩大。
5.建立完善有关法规制度和信息管理机制。完善针对失独者的法律规范，保证失独者的基本养老、医疗保险和生活保障都有制度性扶助，这是构建制度化失独老人救助体系的关键。失独作为中国独有的特殊社会问题，不能简单比照或套用其他国家、其他人群的保障制度，必须针对失独家庭的特殊情况，建立专门的保障体制。这就要求制定严格而详细的法规制度。通过立法，明确政府、社区、养老机构、社会组织等多元主体的责任和义务，为失独老人提供制度化的法律保障。同时，各地政府应开展有关失独家庭的普查，建立失独家庭数据库，完善救助对象信息管理系统，打造动态化的信息调整机制，增强政策的针对性和实效性。在此基础上，通过政策导向，鼓励引导各种社会力量参与到失独老人救助中去，创新救助形式。最后，在政府和社会力量的帮助下，充分发挥信息网络的作用，通过网络搭建相互帮扶和情感沟通联络的实时平台，借助信息网络组织各种活动，帮助失独老人实现感情交流。
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