摘 要
随着我国持续推进构建责任型的政府，进一步探索政府改革的出路，公务员引咎辞职在这一时代背景下发挥的作用不言而喻。目前学者对引咎辞职的研究角度单一，大多从行政管理的角度出发，注重培养公务员的伦理道德建设，企图通过增强公务员责任意识推动引咎辞职制度的运行，笔者认为这样的设想不切实际，故笔者转换研究角度，从引咎辞职的案例出发，先找出其中存在的法律问题，并运用法律思维对辞职制度进行了研究。通过总结发现实践中学者和民众对引咎辞职饱受非议，大家不看好此项制度的根源不在于引咎辞职主体承担责任的意识不强，而在于此项法律制度在运行过程中出现的问题颠覆了民众和学者的期望。笔者希望立足于我国基本国情，通过构建完善的引咎辞职法律体系、加强内部、外部的监督问责机制可以有效解决这些问题，对此项制度发挥它应有的作用，使学者和民众重拾对此项制度的信心。以下为笔者的具体思路：
第一部分从概念入手，分析了引咎辞职的理论基础，还从多个方面系统的比较了引咎辞职与其他辞职方式的差别；深度剖析引咎辞职的责任特点、现有的与引咎辞职相关的具体制度内容，深入研究基本理论是为后续研究引咎辞职的法律问题打下坚实的基础，使研究的主题不空泛。通过分析国外有关引咎辞职的案例，总结出域外引咎辞职制度如何良好运行的特点，从这些运行的特点进一步概括归纳出我国可以借鉴的经验。第二部分从分析法律问题的角度分析引咎辞职实践中的现存问题，通过查阅我国近年来引咎辞职的相关案例，总结出公务员引咎辞职现有规定不完善、在法律适用过程中发生偏离、程序缺失以及后果不明确这四大问题并做详细论述。第三部分立足于我国引咎辞职制度运行的法治环境，提出符合我国国情、具体可操作的对策，通过以下三方面：限定界定适用此项制度的主体、统一规范复出的条件、发挥弹劾制度作用，笔者给出中肯的、符合我国法治环境的建议；针对现有程序缺失这一问题提出较为实际的完善对策；通过内部和外部共同构建引咎辞职监督问责机制；最后明确引咎辞职的后果。本文遵循问题和对策建议一一对应的要求，使提出的对策切实能够解决实践中存在的问题。
本文中最大的特色就是总结出国外引咎辞职制度良好运行的特点，从中探索出我国可以借鉴的经验，具体包括借鉴国外的弹劾制度，分析了《公务员法》中规制弹劾制度的可行性和必要性。将弹劾制度运用到我国引咎辞职制度中，针对公务员中的领导成员这一主体，不仅有助于形成从公民个体到权力机关人民代表大会这一自下而上的监督问责体系，这也有助于推动引咎辞职制度取得良好的效果。
关键词： 公务员；领导成员；引咎辞职；监督问责；弹劾。
Abstract
With the further advancement of the construction of responsible government and the deepening of the government reform, the resignation of civil servants to take the blame arisesat the historic moment. Scholars to resign Angle in the study of a single, mostly from the perspective of administrative management, attach importance to the cultivation of morality construction of civil servants, trying to enhance the operation of the system of civil responsibility consciousness to promote to resign, the author thinks that the idea of such unrealistic, therefore the author transformation research perspective, the analysis from the Angle of thinking legal issues to resign, found in the practice of civil servants resign much-maligned is not only a responsibility consciousness weak, more important is civil servants to resign a lot of legal questions appeared in the process of operation, It is hoped that these problems can be effectively solved by building a sound legal system for resignation and strengthening internal and external supervision and accountability mechanism, so as to make a weak contribution to exploring the system suitable for China's national conditions. The following are the specific ideas of the author:
The first part combs the basic theories of resignation, including the concept of resignation, and distinguishes it from other forms of resignation. Full study of the responsibility characteristics and institutional content of resignation as a follow-up study of the legal issues of resignation. The second part analyzes the basis of an analysis of the legal issues to resign the existing problems in practice, by looking at the resignation of related cases in recent years, sums up the existing civil servants resign regulation is not perfect, in the process of legal application, lack of procedure and the consequences are not clear the divergence of the four major problems and make detail. The third part analyzes the characteristics of the system of resignation due to culpability through cases outside the region and summarizes the experience that China can draw lessons from. The fourth part puts forward the countermeasures and Suggestions suitable for China's national conditions, and puts forward the legislative Suggestions from three aspects: defining the main body of resignation, standardizing the conditions of resignation, and introducing the impeachment system abroad. Aiming at the problem of current program missing, some practical countermeasures are put forward. Through internal and external joint construction of responsibility resignation supervision and accountability mechanism; Finally, clear the consequences of resignation. This paper follows the requirements of one-to-one correspondence between problems and countermeasures so that the proposed countermeasures can effectively solve the problems existing in practice.
In this article, the biggest characteristic is the experience of other country's resignation system, introduce the foreign impeachment system, analysis the feasibility of impeachment system legalization, this paper discusses how to apply in impeachment system in civil servants to resign, not only to form the bottom-up supervision and accountability system of civil servants, and to promote the implementation of the resigned.
Key words ： The system of culpable resignation of civil servants ； Leading Members ；Impeachment System；Application of law；Oversight and accountability mechanisms。
引 言。
一、研究背景及意义。
（一） 研究背景。
权责统一构建法治政府必不可少的，在构建责任政府的过程中，公务员的问责制度是责任政府体系中重要组成部分。我国公务员问责制度中，引咎辞职制度是至关重要的一环，因为与引咎辞职相关的各类案件都涉及担任政府机关中重要的领导职务的官员，他们关乎民众的切身利益。这些案件一经报道，立刻引发社会热议，社会对领导成员引咎辞职如此关注一方面是因为法治观念已经渗透到人们的思想中，另一方面也反应出引咎辞职制度还存在许多问题。从总体上看，我国公务员引咎辞职制度受行政牵制较强，并没有成为领导成员内心所制约的制度；引咎辞职制度内容、程序方面有所欠缺；引咎辞职制度落实与制度预期效果差别很大。因此，深入研究引咎辞职制度内容、存在问题以及借鉴域外引咎辞职制度从而提出适合我国的引咎辞职制度很有必要。
（二）研究意义。
本文的理论意义在于通过梳理概念，全面的分析引咎辞职的理论基础，有助于正确的认识引咎辞职制度。能够深度剖析引咎辞职的责任特点、现有的与引咎辞职相关的具体制度内容，深入研究基本理论是为后续研究引咎辞职的法律问题打下坚实的基础，使研究的主题不空泛。通过分析国外有关引咎辞职的案例，总结出域外引咎辞职制度如何良好运行的特点，从这些运行的特点进一步概括归纳出我国可以借鉴的经验。本文的实践意义在于另辟蹊径的从分析法律问题的角度分析引咎辞职实践中的现存问题，然后立足于我国引咎辞职制度运行的法治环境，提出符合我国国情、具体可操作的对策，在引咎辞职现有的困境中探寻出一条出路。
二、国内外研究现状综述。
（一）国内研究现状综述。
引咎辞职属于公务员退出机制中的一个分支,行政法领域和行政管理领域都有研究,由于两个领域理论基础不同因此研究的侧重点也不同:行政法领域多从依法行政、责任政府、公务员的权利义务等角度加以讨论,试图在宪政体系下分析引咎辞职所出现的法律问题，并从法律的角度寻找解决问题的途径；而政治学中则更注重引咎辞职制度该如何建设,如何加强公务员的责任意识。其中许多文章中通过实证研究来分析引咎辞职在中国的现状以及可能的解决之道。
在行政法领域其中具有代表性的观点如下：
贺日开教授认为公务员引咎辞职制度实践中存在三大问题：一是引咎辞职制度规定不清晰，无法有效运行；而是制度在时间运行中变形变质；三是解决引咎辞职制度中存在的问题已经刻不容缓。引咎辞职制度能更好运行的制度基础很难在短期内形成，与其花很大成本构建一个耗时长的制度框架，不如加大对犯罪的领导成员的打击力度，因此贺日开教授建议在修改《公务员法》时,去掉有关公务员引咎辞职的法条，用现有的其他法律条文规制公务员的行为。
齐瑞从理论的视角对引咎辞职制度进行探讨。分析了引咎辞职制度的概念、内容以及为什么要实施引咎辞职制度，同时基于宪政理论、责任政府理论、善治理论视角对引咎辞职制度的分析理论基础，接着文章重点回归到我国当前的制度建设，结合我国当前引咎辞职制度建设的现状,归纳我国当前引咎辞职制度建设中存在的问题,并提出完善的对策。
在政治学（行政管理）领域其中具有代表性的观点如下：
孟桢博士认为引咎辞职制度是一种重要的政治制度,贯彻落实该制度,不仅会提高政府的执政能力,增强领导成员的自律意识,还有利于推进我国政治制度科学化、规范化。
他从道德层面论述了引咎辞职受道德意识的支配、引咎辞职是道德活动的结果、引咎辞职包含特定的道德关系。又系统分析了完善公务员引咎辞职制度时要注意领导成员承担的责任问题，引咎辞职制度中领导成员承担的是行政伦理责任，也是政治责任，而非过错责任。论文最后阐述了我国公务员引咎辞职制度法制化的完善与构想。
顾茜茜和金太军分析当前我国公务员引咎辞职制度作为一项现代政府问责制度,在实施中会与传统政治文化观念相矛盾,同时因为缺少相关配套的制度、机制也不健全,引咎辞职制度在实践中会遇到种种困境,还没有发展成为一种成熟的领导成员追责制度。
论文中论述的引咎辞职制度在施行中面临的困境有以下几方面，第一，领导成员本来应该辞职却不辞职；第二，领导成员对制度理解不深入，上级官员要求辞职却不辞职；第三，引咎辞职制度成为领导成员的缓兵之计。深入剖析了造成上述问题的原因是根深蒂固的传统政治文化和政府事务不公开、不透明。通过以上分析得出了解决引咎辞职制度中存在问题的对策：一是打破传统政治文化观念中的“官本位”思想；二是完善相关的政府事物公开制度和监督机制；三是保障引咎辞职后领导成员的权益。
（二）国外研究现状综述。
引咎辞职制度发源于西方国家,并没有被国外的法律明文规定下来，所呈现的形式更像不成文的政治惯例。在国外,政府官员引咎辞职的动力来源并不是上级官员的要求,也不是违反了法律条文中的规定需要引咎辞职,主要动力来源于官员较高的政治觉悟和负责的意识。所以,引咎辞职是一种依靠自身道德的行为规范，并不是一种“制度”层面的概念。由于西方国家并没有将引咎辞职的具体操作流程和适用范围进行明确规定，导致各国在引咎辞职的具体的处理方式上各不相同。
英国的引咎辞职是在弹劾制度的基础上衍化而来的。英国产生弹劾制是国会为了制约内阁的权力，是最早追究政治责任的形式。在英国弹劾可以使弹劾的对象进入刑事诉讼程序，从而接受刑事审判。英国对引咎辞职的适用条件、如何启动、如何进行没有纳入法律规制的范畴，该制度只依靠政治惯例运行。美国引咎辞职制度具有独特的制度设计，其独特之处体现在针对主体特殊、程序独特、后果严厉。德国的公务员引咎辞职制度作为政府的主要组成部分,公务员不仅要承担法律和政治方面的责任外,他们还应当承担一定的有关道德的责任。由此我们可以看出,国外有关引咎辞职的研究,往往更多地是站在道德的高度,辅助以道德自律方面的规范。
①国外学者各自从不同的角度提出自己的灼见,研究主要集中在如何去完善引咎辞职制度的路径,大都散见在政治学、法学和行政学等学科的文献中。
三、研究方法。
1．文献研究法：本文以公务员引咎辞职为对象进行展开，通过查阅文献资料充分了解了当前的理论研究现状，搜集相关法律法规并展开了分析，指出了我国在这项制度上的不足之处并提出了改进方向。
2．比较研究法：国外的公务员引咎辞职制度发展的相当成熟，发展也较为完善，通过本论文通过对国外各种引咎辞职制度进行比较，分析了他们之间的同一与差异，合理借鉴国外的先进经验，为完善我国公务员引咎辞职制度提供思路。
3．实证研究法：引咎辞职制度本身有着很强的操作性与实践性，对它的研究也必须时刻与现实情况相联系。本文从理论上探讨了我国实行引咎辞职制度的基本理论，结合我国的具体实践进行分析，探讨了完善我国引咎辞职制度的措施。
四、研究思路。
第一部分从概念入手，分析了引咎辞职的理论基础，还从多个方面系统的比较了引咎辞职与其他辞职方式的差别；深度剖析引咎辞职的责任特点、现有的与引咎辞职相关的具体制度内容，深入研究基本理论是为后续研究引咎辞职的法律问题打下坚实的基础，使研究的主题不空泛。通过分析国外有关引咎辞职的案例，总结出域外引咎辞职制度如何良好运行的特点，从这些运行的特点进一步概括归纳出我国可以借鉴的经验。第二部分从分析法律问题的角度分析引咎辞职实践中的现存问题，通过查阅我国近年来引咎辞职的相关案例，总结出公务员引咎辞职现有规定不完善、在法律适用过程中发生偏离、程序缺失以及后果不明确这四大问题并做详细论述。第三部分立足于我国引咎辞职制度运行的法治环境，提出符合我国国情、具体可操作的对策，通过以下三方面：限定界定适用此项制度的主体、统一规范复出的条件、发挥弹劾制度作用，笔者给出中肯的、符合我国法治环境的建议；针对现有程序缺失这一问题提出较为实际的完善对策；通过内部和外部共同构建引咎辞职监督问责机制；最后明确引咎辞职的后果。本文遵循问题和对策建议一一对应的要求，使提出的对策切实能够解决实践中存在的问题。
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第一章公务员引咎辞职基本理
第一节公务员引咎辞职内涵
第二节公务员引咎辞职与其他辞职方式的差异
第三节公务员引咎辞职的责任特点
第四节公务员引咎辞职制度内容
第五节域外公务员引咎辞职制度
第二章 实践中公务员引咎辞职现存问题
第一节 公务员引咎辞职现有规定不完善
一、缺乏配套的法律法规作支撑
二、现有规定标准不一，难以落实
三、应当引咎辞职情形规定过于原则
第二节 公务员引咎辞职在法律适用过程中发生
一、借助引咎辞职逃避其他责任
二、复出程序条件不明确
第三节 公务员引咎辞职的程序缺失
第四节 公务员引咎辞职后果不明确
第三章 完善我国公务员引咎辞职制度的对策探寻
第一节 完善立法并借鉴域外引咎辞职制度
二、借鉴域外引咎辞职制度
第二节 完善引咎辞职的程
一、完善引咎辞职的--般程序
二、完善引咎辞职制度监督问责程序
第三节 明确公务员引咎辞职的后果
结 语
我国公务员引咎辞职制度经历了从政策文件到写进法律这一艰难历程。不可否认的是引咎辞职发挥了一定的社会作用，逐渐受到公民的广泛关注，只是配套的法律法规不完善，具体内容没有细化导致在法律适用过程中发生偏离，乱象丛生，导致公众不看好这一制度。
为了研究辞职主体承担责任和辞职过程中存在的法律问题，首先要理顺引咎辞职的理论基础，并对此进行分析公务员在责任追究制度中具体承担了哪些责任，现行法律和政策文件规定了哪些具体内容，通过细致梳理后发现，辞职主体主要是承担大都是政治责任，责任承担范围过于狭窄，辞职的主体规定有冲突，辞职需要满足的条件要求不一致、辞职主体遵循的步骤和方式规定缺失等等问题，这些问题产生的原因具有关联性。
在本文的第二部分进行归纳概括具体总结为四大问题，并逐一解释，辅助以案例进行佐证。公务员引咎辞职制度毕竟是从国外的制度基础上衍化而来，以上所呈现的问题自然是与我国法治环境有冲突的具体表现，为了使该制度为我国的发展服务，为构建责任政府贡献一份力量则需向域外借鉴发展数百年的经验，通过分析英国、美国、德国独特的引咎辞职制度设计，总结出三个方面可以让我们学习借鉴，分别是拓宽适用引咎辞职的情形、程序运行的全程接受民众和媒体的监督和发达的舆论监督体系，这对后文提对策建议很有助益。针对笔者总结出的法律问题，一一提出切实可行的对策建议，其中最具特色的就是论述将弹劾制度用法律规制，因为它对辞职制度有助推作用，便于形成内部监督问责机制，提高制度实施效率。
本文打破了之前大部分学者以公共管理的思路，另辟蹊径的通过剖析法律问题的思路分析我国公务员引咎辞职，希望有助于促成更完整、更具操作性的引咎辞职制度。
参考文献.
