摘 要
目前，我国的环保督察制度基本上形成了中央环保督察、六大区域督查中心例行性督查以及环保综合督查共同发挥作用的基本模式。中央环保督察的督察主体为生态环境部下设的中央生态环境保护督察办公室派出的督察工作领导小组，主要由省部级领导组成，督察对象为各级党委、政府以及企业。我国目前的环保督察制度具有中央环保督察层级高、督察范围广、党政同责、一岗双责等特点，但是也存在法律依据不健全、督察主体范围过窄以及督察问责机制不完善等问题，需要通过立法予以完善。
第一部分是论述环保督察制度的实施现状与特征，以及相关基础理论。从“环境监察”到“环保督查”，再到党政同责、督企督政并重的“环保督察”，我国的环保督察目前已经形成较为完整的制度体系。环保督察以政策性规范为主要法律依据，以党政同责为核心责任，并且逐步由非常规型治理模式向常规型治理模式转变。环保督察的理论基础来源于权力制约监督理论以及责任政府理论。权力制约监督理论指出了对权力进行监督的必要性与方式，即权力制约权力以及权利监督权力。责任政府理论则要求政府必须承担法定职责，履行职能。
第二部分是对我国环保督察制度存在的法律依据、监督主体以及督察问责这三个比较突出的问题进行分析。我国目前的环保督察制度以党政联合规范性法律文件为主要的和直接的依据，环保督察问责主要以党内法规与党内规范性文件为直接依据，狭义上的法律规定相对缺乏；且目前条文的逻辑结构存在规定不明确的情形，容易产生适用上的困难。监督主体上，目前的环保督察主要以行政机关为督察主体，以公众为主体的外部监督缺乏。因此，应当将监督主体扩大至公众。督察问责上，我国环保督察制度仍然存在行政问责的某些固有弊端，如督察问责程序缺失、问责权限范围过窄等问题。
第三部分是对环保督察制度的域外经验考察以及环保督察制度的完善对策。主要借鉴了美国的大区制督察制度以及俄罗斯的土地督察制度。首先，借鉴美国关于建立有一定执法权的跨区域督察机构，以应对我国目前环保督查中心督察权限范围过窄的问题，具体是通过完善环保督察制度的相关的法律规范的方式。其次，通过考察俄罗斯土地督察制度中的沟通协调制度，提出我国应当在督察过程中加强各部门的信息共享与协作沟通，同时完善公众参与机制建设，建立良好的外部沟通机制。要应对环保督察问责中存在的问题，主要从完善环保督察问责程序以及督察问责救济程序两方面进行。
关键词： 环保督察；督察主体；督察问责；公众监督。
Abstract
At present, China's environmental supervision system has basically formed the central environmental supervision, the six regional supervision center routine supervision and comprehensive supervision of environmental protection work together.The main body of the central environmental protection supervision is the leading group of supervision work dispatched by the central office of environmental protection supervision under the ministry of ecology and environment, which is mainly composed of leaders at the provincial or ministerial level. The supervision targets are party committees, governments and enterprises at all levels.China's current system of environmental protection supervision has the characteristics of high level of central environmental protection supervision, wide scope of supervision, the same responsibility of the party and government, and double responsibility of one post.
The first part is to discuss the status and characteristics of the implementation of environmental supervision system, as well as the relevant basic theories.From "environmental supervision" to "environmental supervision", and then to "environmental supervision", which places equal emphasis on the responsibility of the party and government, supervision and supervision of enterprises, China's environmental supervision has now formed a relatively complete system.The environmental protection inspectorate takes the policy norm as the main legal basis,takes the party and government together responsibility as the core responsibility, and gradually transforms from the unconventional management pattern to the routine management pattern.The theoretical basis of environmental supervision comes from the theory of power restriction and supervision and the theory of responsiblegovernment.The theory of power restriction and supervision points out the necessity and way of power supervision, that is, power restriction and power supervision.Thetheory of responsible government requires the government to assume legal responsibilities and perform functions.
The second part is to analyze the legal basis, supervision subject and supervision accountability of China's environmental supervision system.At present, China's environmental supervision system is mainly based on party-government joint normative legal documents, and the accountability of environmental supervision is mainly based on inner-party laws and regulations and normative documents.At present, the logical structure of the provisions is not clear, which is easy to cause difficulties in application.In terms of supervision body, the current environmental protection supervision mainly takes the administrative organ as the supervision body,and the public as the main body lacks of external supervision.Therefore, the main body of supervision should be expanded to the public.In terms of supervision accountability, China's environmental supervision system still has some inherent disadvantages of administrative accountability, such as the lack of supervision accountability procedures and the narrow scope of accountability authority.
The third part is the investigation of the environmental protection supervision system outside the regional experience and the implementation of environmental protection supervision system to crack the barriers.It mainly draws lessons from the American regional supervision system and the Russian land supervision system.First of all, the establishment of a trans-regional supervision agency with certain enforcement powers by referring to the United States is to deal with the narrow scope of supervision in China's current environmental supervision center, specifically through the rule of law of the environmental supervision system.Secondly, through the investigation of the communication and coordination system in the land supervision system of Russia, it is suggested that China should strengthen the information sharing and cooperation and communication among all departments in the supervision process,improve the construction of public participation mechanism, and establish a good external communication mechanism.To solve the problems in the accountability of environmental supervision, we should improve the accountability procedure of environmental supervision and the remedy procedure of environmental supervision.
Key Words: Environmental Supervision; Environmental Supervision Body; Environmental Supervision Accountability; Public Scrutiny。
绪 论
一 、选题背景及研究意义。
（一） 选题背景。
环保督察制度是加快推进我国生态文明建设，落实环境保护党政同责的一项重大制度安排。“我国目前已形成‘1项核心责任+3个督查层面+1个重要载体+8种压力传导机制’的环保督察体系和‘中央—部委—地市级及以下’自上而下的环保约谈体系。”1总体而言，我国的环保督察制度经历了从只督察企业到企业与政府并重，从地方一级转变到省级与中央两级共存的制度演变。
1. 以“环境监察”为开端。
“目前的环保督察制度，最早可以追溯到2002年，国家环境保护总局于当年7月份下发了《关于统一规范环境监察机构名称的通知》2，将各级“环境监理”类机构更名为“环境监察”机构，以区别于社会中介性质的监理机构。另外，还将专门负责环境执法与监督检查的机构更名为“环境监察机构”，分为国家级的环境监察局、省级的环境监察总队、地市级的环境监察支队以及县级的环境监察大队。
2. “环保督察”制度逐步建立。
除了分层级进行环保督察工作之外，原国家环保总局还通过划区域监管的方式对环境保护工作进行监督与指导。
2002年成立了华东和华南环境保护督察中心，以划片的方式进行环境监管。
2006年至2008年，西北、西南、东北、华北环境保护督察中心相继成立。
2008年7月，国务院办公厅发布了《关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设立环境监察局负责监督环保法规的执行以及组织拟订重特大突发环境时间的应急预案等。另外，该规章还对环境督查中心的职责进行界定，明确六大区域环境督查中心承担所辖区域内的环境保护督查工作。至此，我国已经初步形成了按照行政区划设立的环境监察机构与按照地理位置划片设立的跨区域环境保护督察中心并重的监督模式，纵向与横向共同发挥监管作用。
2015年开始，为了弥补原先的环保督查制度存在的督查主体过窄以及督查效力不强的缺陷，中共中央以及国务院办公厅相继发布了一系列规范性文件，将环保督察主体提高到国家一级，极大提高了环保督察的效果。
3. 督察对象的转变。
理论上来说，环境保护监督对象包括地方人民政府以及企业。但从长期运作实践上来看，督查对象局限于污染企业，政府的环境保护执法行为被排除在监督范围之外。2014年之前，“我国环保督察的重点是检查、督促污染企业遵守环保政策法规、改正环境违法行为，并通过‘挂牌督办’等方式不断强化监督强度和监察效力。”32014年12月，环境保护部下发了《综合督查工作暂行办法》（环发[2014]113号）（已于2019年6月废止），突出了政府对环境质量的主体责任，将环保督察对象由企业扩大到企业与政府，明确要在全国全面开展以“督政”为核心的环保综合督查。同年，环保部还发布了《环境保护部约谈暂行办法》（环发[2014]）4，该办法在第一条明确约谈工作的主要目的是督促地方政府及其有关部门切实履行环境保护责任，保障群众环境权益。该办法还指出，约谈对象是未履行环境保护职责或履行职责不到位的地市政府及其相关部门有关负责人。处罚方式除了约谈之外，还包括责令整改、立案处罚、罚款、立案侦查、拘留等。
2014年以来，原环保部开展的环保综合督查扩大了督察对象的范围，将政府以及相关职能部门的行为纳入到督察范围内，同时综合运用多种督察手段，督察效果明显提高。
4. 中央环保督察制度的出台。
2014年之后的环保督查制度虽然取得一些成果，但仍然存在一些不足。“督查层级低，无法对市级党委进行督查，更无法对省级党委政府及有关部门开展督查；区域督查中心缺少执法权和督促权，不能问询地方政府负责人，不能查阅地方政府决策部署环保事项的有关文件，无法全面掌握地方政府环境保护履职情况。”52015年7月，中央深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》（以下简称“《督察方案》”），之后中共中央办公厅与国务院办公厅予以印发。《督察方案》中将“环保督查”提升为“环保督察”，同时还在该文件中确立了中央环保督察制度。将“环保督查”上升为“环保督察”，不仅体现了国家对于环保督查模式的调整，还体现了环保督查制度性质的转变。“‘查’是强调检查、调查，是例行性行为，属于系统内部的常态性活动；而‘察’是强调察验，属于突击性行为。”6中央环保督察制度，简单来说就是由中央一级负责监督环保职责履行的制度，监督对象不仅包括地方企业、地方政府，还包括负有环保职责的地方党委。
中央环保督察制度的基本模式是督察组进驻地方企业进行监督检查，而后形成完整的督察报告，将督察报告向地方政府及党委反馈并移交移送问题和线索。在督察组的督促下地方政府以及地方企业积极进行整改落实，同时向社会公开整改方案。之后，中央督察组还会不定期进行抽查——“环保督察回头看”，对整改效果进行查验。主要机构是生态环境部下设的国家环境保护督察办公室以及环保督察组。中央生态环境保护督察办公室性质是中央纪委国家监委驻生态环境部纪检监察组，环保督察组则属于国务院议事协调机构。中央环保督察制度建立之初，在形式上呈现出非常规型治理模式的特征。一般情况下，这种模式都有省部级的领导参加，政策性规范较多。但这种模式的优点在于将督察主体提高到国家一级，督察主体的权力层级较高；督察对象从地市级政府扩张到省级政府，增强了督察的效果。
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二、文献综述
三、研究方法
四、本文创新
第一章. 环保督察制度相关基础理论.
第一节 责任政府理论
一、政府责任概念厘定
二、政府环境责任内涵.
第二节 权力制约监督理论
一、以权力制约权力
二、以权利监督权力.
第二章. 我国环保督察制度的基本特征与实施现状
第一节 我国环保督察制度的基本特征
一、政策性规范为主要依据
(一) 《中央生态环境保护督察工作规定》的性质与特.点
(二) 督察问 责的法律依据
二、党政同责为核心责任
三、非常规型治理模式向常规型治理模式的转变
(一) 非常规型与常规型治理模式的区别
(二) 常规型治理模式的确立
第二节 我国环保督察制度实施现状
一中央环保督察制度实施现状
二、区域环保督查制度实施现状
第三章. 我国环保督察制度存在的法律问题.
第一节 法律依据的不健全
一、规范性文件位阶低
二、规范性文件内涵不明确.
第二节 监督主体过于限缩
一、监督主体的范围.
二、公众监督必要性.
三、公众监督的立法现状与不足
第三节. 环保督察问责机制的缺陷
一、环保督察问责程序缺失.
(一) 督察问责程序的规范现状
(二) 督察问贵缺乏法定程序
二、督察问责权限范围过窄.
(一) 行政执法权的缺失.
(二) 责任承担方式.一.
第四章 国外相关监管制度的经验借鉴.
第一节 设立独立的跨区督察机构一以美 国大区督察制度为例.
一、设立背景
二、基本职能
第二节 建立健全沟通协调机制一以俄罗 斯土地督察体制为例.
一、制度概况
二、经验借鉴
第五章 我国环保督察制度的完善对策.
第一节 完善环保督察法律规范
一、完善环保督 察国家法
二、实现党内法规与国家法的良好衔接.
第二节 . 健全环保督察信息公开与公众参与机制.
一、健全环保督察信息公开与公众参与机制的必要性.
(一) 有利于建立服务型政府.
(二) 有利于保障公众参与环境治理
二、拓宽环保督察信息公开与公众参与事项范围.
(一) 立法层面的完善
(二) 具体内容的完善.
三、完善环境听证制度与环境行政奖励制度.
(一) 环境听 证制度立法现状及必要性.
(二) 环保督 察听证制度的完善
(三) 环保督 察奖励制度的完善.
第三节. 完善责任追究机制.
一、完善督察 问责程序
(一) 明确督察问责对象
(二) 扩大督察问责主体范围
(三) 完善督察问责责任承担方式
二、健全督察问责救济程序
结 论
环保督察制度是加快推进我国生态文明建设，落实党政同责核心责任的重要制度安排。环保督察以责任政府理论和权力制约监督理论为理论基础，涉及到环境法、行政法以及法理学等多学科知识。我国目前的环保督察体系已经初步建立，但是在督察依据、监督主体以及督察问责等方面仍然存在问题。要解决这些问题，既要通过立法的形式完善环保督察的相关法律规范，也要在制度实施过程中严格执行相关法律规范。本文以分析环保督察制度存在的问题为基础，提出了三个方面的应对策略。具体而言，可从完善环保督察制度相关的法律规范、健全环保督察信息公开与公众参与机制、完善责任追究机制等方面进行完善。
在环保督察制度的法律依据方面，法律依据不健全，内涵不明确是主要问题。我国目前的环保督察制度的主要依据是政策性规范，其中最主要最直接的依据是中共中央办公厅与国务院办公厅在2019年6月发布的《中央生态环境保护督察工作规定》，其性质属于党政联合规范性法律文件。另外，该文件的各项规定较为抽象，大多仅对环保督察相关行为进行原则性规定，缺乏可操作性。因此，应当通过环保督察制度法治化的方式予以完善。环保督察制度法治化，具体到立法层面就是要完善环保督察制度的法律依据，可从党内法规和国家法两方面进行，同时做好两者之间的衔接。具体而言，笔者认为首先应当提高环保督察机构的法律地位，可以参照美国与俄罗斯的做法，设立专门的环保督察机构，提高督察主体的地位。
其次，环保督察作为一项监督党委、政府以及企业履行环境职责的制度，监督主体应当包括行政系统的内部监督以及外部的公众监督。现行的环保督察制度，其督察主体为行政机关或者行政机关的派出机构，属于行政机关内部的监督。关于公众监督的规定，仅有几条原则性的规定。笔者认为，应当将环保督察的监督主体予以适当扩大，除了前述的行政机关及其派出机构作为督察主体进行督察外，还可对公众监督与公众参与环保督察进行完善。第一，应当逐步健全环保督察信息公开与公众参与机制，扩大环保督察信息公开与公众参与事项范围。我国目前的环保督察信息公开还不充分，信息公开不及时。完善环保督察信息公开制度，是公众积极参与环境治理的基础与前提，从督察主体到监督主体的转变也有利于提升督察水平与效率。第二，完善环境听证制度与环境行政奖励制度。尽管我国目前的听证制度存在代表遴选机制不科学、听证会信息不对称以及程序约束力不强等问题，但作为公众参与环境治理的方式之一，听证制度无疑大大拓宽了公众参与的渠道。在具体实践过程中，可参照适用《环境保护行政许可听证暂行办法》中规定的听证程序以及听证范围等，必要时可进行细微调整。第一轮环保督察开展的几年间，就受理公众举报案件13多万件，其中直接推动解决公众身边的环境问题8万多件，群众举报是督察工作重要的信息来源。通过环境行政奖励机制对公众举报案件进行适当激励与奖励，可以提升公众参与环境治理的积极性。关于环境行政奖励，我国的《中华环境奖奖励办法》（2006年修订）、《大气污染防治法》（2018年修正）、《环境噪声污染防治法》（2018年修正）等环境资源法律均有相关规定。笔者认为，可通过申请、受理、审查、评定、公示以及授奖等程序进行环保督察奖励。
环保督察问责是环保督察制度中的关键环节，我国目前的环保督察制度的法律法规在问责程序上缺乏详细和可操作的程序规定。基本上仅仅是对问责主体、问责方式以及问责原则进行了总括性的规定，问责事由不明确、问责流程缺失、问责救济程序缺乏、问责结果公开度不高等问题十分突出。在环境污染突发性和破坏性较强的现实背景下，环保督察模式摆脱了原有的行政链条过长的弊端，能更直接更高效地履行环境监督职责。要克服现有的督察问责中的问责，可从完善督察问责程序以及健全督察问责救济程序两方面进行。我国目前的环保督察制度着重于强调党政领导干部的责任，忽略了直接责任人员的责任，会大大减损行政问责的效果。另外，要实现环保问责对象的清晰化，还必须科学界定党委和政府之间的责任分配。完善督察问责程序，除了要明确督察问责对象外，还要扩大督察问责的主体范围。督察问责分为对权力的监督和责任追究两部分内容。鉴于我国目前的环保督察制度中问责主体过于限缩的问题较为突出，笔者认为应当扩大督察问责的主体范围，将公众也纳入到监督范围中，督察问责中关于责任追究的内容则由行政机关以及司法机关等承担。
从“环境监察”到“中央环保督察”，我国的环保督察制度不断完善。其中，督察对象扩大至党委，一岗双责、党政同责的督察体系逐步完善。中央环保督察制度的建立克服了环保综合督查与例行性督查的某些弊端，缩短督察过程，提高了督察效率。但我国目前的环保督察制度在督察依据、监督主体以及督察问责等方面仍然存在一些问题，本文就以上三方面问题提出了应对策略。在今后的工作与学习中，笔者也将继续关注我国的环保督察制度，不断进步。
参考文献
