构建我国保险消费者权益保护体系的构想(2)

　　3.3.2完善信息披露制度

　　美国《多德法案》已经为我们在信息披露方面提供了有益的借鉴。保险机构缺乏内在激励，容易在信息披露中逆向选择，所以，必须由中立的、有公信力的第三方如保险监管机构介入，强制规定信息披露的深度、广度、表达方式和披露方式。

　　就披露范围而言，需要做到全程披露。不管是保险产品的销售阶段，还是保险服务持续阶段，或是保险理赔阶段。在销售阶段强调的是销售人员必须对风险进行足够的提示，必须向消费者展示所有与本次保险交易相关的文件，并对其中的条款进行提示或解读，尤其是对承保的范围、赔付率以及减轻或免除保险机构责任的条款的提示。

　　在保险服务持续阶段，需要定期向保险消费者披露有关的费率变动问题，以及可能影响到保险合同的新的法律规定。在保险理赔阶段，保险机构应当向消费者提供理赔计算清单，并附上计算依据和方式。

　　就披露方式而言，需要做到及时和透明的披露。保证所有能够影响消费者作出购买决策的产品信息都能被消费者准确、便捷、顺利地获得或被告知。信息披露的方式应当多元化，可以同时采取口头披露、书面披露、网络披露等多种方式。对那些大部分保险消费者需要知道的信息则可以采取将信息置放在办公大厅或广告屏幕的方式，力图使消费者了解到相关内容与信息，并提高其自身的风险防范意识。同时，必须强制规定信息披露的时间，并要求以平实的、没有保险专业知识的民众也能够知晓的方式表达。

　　保险机构和保险监督机构都应当成为披露主体，但是两者在披露内容的分工上有所不同。保险机构承担的是对本公司自身有关信息和保险产品信息披露，保险监督机构则需要负责对保险行业宏观信息以及对保险消费者有重要影响的信息披露。例如，保险监管机构需要向公众披露保险行业整体的发展状况，以及披露个别保险公司如偿付能力、保险投诉率等重要信息。因此，有必要建立全国性的保险信息数据库，该数据库应当涵盖全国范围内所有保险公司的财务信息及其他类型的信息，承担大部分监管信息的搜集与披露工作，并与地方保险监督机构及时地进行信息更新与沟通，确保信息的准确性。

　　3. 3. 3设立保险消费者保护机构

　　3. 3. 3. 1设立保险消费者权益保护机构旳必要性

　　美国在《多德法案》中新设立了金融消费者保护局（CFPA），专职保护金融消费者的权益，防止金融欺诈和不公平的现象发生。几乎在同时，英国？开始实施新的金融监管改革方案，设立金融消费者保护的专门机构，并由英格兰银行实施大部分的金融监管职权。台湾也于2011年12月30日幵始实施新的《金融消费者保护法》，并在该法中规定新设一个专门针对金融消费纠纷的争议处理机构，但该机构并非行政机关，而是具有一定公共职能的民间组织。这次金融危机给我们留下的最深刻的教训就是不能一味地以行业规制为中心，必须要将保护金融消费者摆到同样的高度。但是如果让原先的金融行业监管机构执行这一保护目的则又难免与行业监管目标出现冲突，难以协调。因此，各国均认为有必要新设专门的金融消费者保护机构，并在该大机构下设立保险消费者保护的分支机构，以保护金融消费者权益为唯一目标，授予其一定的金融纠纷解决权限，才能有效地应对金融风暴的侵袭，真正保护金融消费者的权益。

　　我国与美国实行不同的政治体制和立法体制。从上而下，统一有序的立法层级有利于统一保险消费者保护监管且由于混业经营趋势的加强，保险业与银行业、证券业互相渗透的现象也表现得日益突出，保险型理财产品不仅兼具了保险保障的特点，同时也具有投资理财性质。在这种情况下，笔者认为将保险消费者保护纳入金融消费者保护的大体系中是应然且必然的。

　　我国实行的是分业监管，与美国原来的”多头双线“”的监管模式在本质上是一致的。随着金融业务发展，混业经营的趋势越来越明显，导致金融机构之间多种业务交叉。单一领域的监管己经无法满足同时涉及保险、证券等多个金融领域的金融创新产品的监管需求。82针对这一情况，有学者提出了 “双峰理论”、“监管俘获理论” 83、“佩尔兹曼理论”用以说明设立一个独立的金融消费者保护局的必要性。

　　“双峰理论”是由英国着名经济学家迈克尔？泰勒提出的。他认为审慎监管和金融消费者保护职能在某种程度上是冲突的，由同一个监管机构同时承担这两项职能是不现实的，政府应同时设立两类监管机构。一类是通过审慎监管来控制金融体系的系统性风险，以维护金融市场的稳定；另一类是通过设立金融消费者保护机构来监管各类金融业务，防止金融消费者遭受价格操纵、欺诈等不公平待遇。双峰监管理论是对金融混业经营的理论回应，它可以消除分业监管造成的真空地带，减少监管机构之间的相互推诿和冲突，加强对金融消费者的保护。

　　“监管俘获理论”认为，行业监管其实是建立在损害公共利益基础之上的，其为被监管集团的利益服务。监管机构不再是公共利益的公仆，而是被监管机构俘虏。因此，有些金融监管机构为了谋取自身的利益而跑马圈地，不断降低金融机构的准入门滥，甚至想方设法为金融机构设计和创造各种条件，规避金融消费者保护法的制约。84而要打破“监管俘获”的最佳方法就是分散监管权力。权力过分集中的监管机制是孕育、滋养“俘获”的最佳温床。要彻底断绝“官企合谋”则必须重新配置监管权力，将权力分散到两个及以上的机构。如此一来，被监管者想要实现监管俘获，就必须付出比之前多一倍、两倍，甚至更高昂的成本，从而降低俘获的可能性。体瑰在金融监管领域就是设立新的监管机构，分散原先过度集中的金融监管权，这样一来，金融机构想要实现“俘获”就必须付出比之前更多的利益牺牲，而两个监管机构_时被“俘获”的可能性也将大大降低。

　　佩尔兹曼理论是监管俘获理论的具体化和模型化。佩尔兹曼将社会分为大集团和小集团。大集团是指单个个体实力较弱且较分散的力量集合体，虽然监管行为能够增加他们的福利，但是每个个体都希望由他人完成这个过程，而自己则坐等享有改进监管所带来的福利。这种行为在经济学上被称为搭便车。个体越多越分散，搭便车现象就表现得越明显。而小集团，如金融机构，其数量远远比消费者数量少，但越是小集团，这种集团内部的协调行为越明显，搭便车行为越不明显，监管产生的利益就越明显，因此，它们愿意并且能够对立法产生影响。总而言之，监管倾向于组织更为完善的集团的利益。那么，保护金融消费者的路径就在于加强金融消费者的组织结构，使其利益诉求趋向同质化，内部行为更为协调。比如，成立一个独立的金融消费者保护机构，以保护金融消费者免于受到不公平交易行为的侵害。“笔者认为，以上三个理论都能够在理论上为设立金融消费者权益保护机构提供有力的支持。借鉴发达国家的金融实践经验，在金融监管机构之外设立独立的金融消费者保护专门机构，为处于金融纠纷中的消费者提供更加集中化、专业化的纠纷解决服务具有一定的积极意义。

　　3. 3. 3. 2行政地位

　　由于金融系统的整体性，三大金融业呈现一荣俱荣，一损俱损的态势，因而设立综合的金融消费者保护局显得尤为重要。金融消费者保护局内设银行消费者保护局、证券消费者保护局和保险消费者保护局，各自履行自己的职责。

　　对该金融消费者保护局的行政地位，也有许多学者提出了见解。有学者建议在中央层面设立独立的金融消费者权益保护机构，并具有相应的裁量权和处罚权；有学者建议在现行的银行、证券、保险等金融监管部门中设立金融消费者权益保护机构，节约社会成本，便于幵展厂作；有学者建议在中国人民银行内部设立金融消费者权益保护机构，由国家的中央银行履行保护职责；也有学者建议在消费者协会内部设立金融消费者权益保护委员会，维护消费者权益等。笔者认为设立独立的金融消费者权益保护机构是最行之有效的方法。

　　至于其他的方案虽然有优点，但是弊大于利。首先，在中国人民银行内部设立金融消费者权益保护机构虽然可以在短期内减少新设机构的投入，但是该机构的效用难以真正得到发挥，它与央行的宏观调控职权格格不入。美国在此次金融改革之前就是由其联邦储蓄银行承担该方面的职责，但实践说明联邦储蓄银行并不能起到保护金融消费者权益的作用，因此被撤销了其职权，转由新设的消费者金融保护局行使该项职权。其次，”双峰监管理论“可以有力说明金融消费者权益保护’机构必须独立于银监会、保监会、证监会这三个专注于监管行业风险的机构。两者在设置初衷、运行原则和目标上存在着明显的差异。最后，正如笔者在上文中提到过的一样，由于消费者权益保护协会在知识水平、人员配备和职权上受到限制，都决定了不能将金融消费者保护的职责交由消费者协会行使。因此，必须在保监会、银监会、证监会之外设立独立的金融消费者保护机构，并在机构内设立保险消费者保护分支，以专门行使消费者保护职责。

　　由于地方政府具有天然的地域保护倾向，为了避免新设机构受到地方政府的干预，必须要切断其与地方政府财政上的联系，笔者认为将该机构定位国务院直属机构为宜。《事业单位登记管理暂行条例》第二条表明事业单位是不以盈利为目的，也不以行使行政职权为手段，具有促进社会福祉的服务职能。因此，金融消费者保护机构应当是一个独立的事业单位，其行政级别至少与三会相同。