公用企业信息公开的立法与法律适用(2)

　　（二）各领域具体办法的适用

　　目前，我国有部分相关的国务院主管部门或者机构制定了相应的具体办法，但其中涉及公用企业的信息公开办法寥寥无几。但是《条例》第三十七条不单单是一种授权，同时也规定了国务院有关主管部门或者机构负有制定具体办法的义务。但现实的情况是，不作为的情况大量存在。92涉及到《条例》第三十七条列举的公用企业领域，我国现阶段只有交通运输部颁布的《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》和国家住房和城乡建设部颁布的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》。两个规定基本遵循了《条例》的规定，对于信息公开的要求基本上是一致的。

　　《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》分五个部分进行规定，重点规定了信息公开的原则、制度系统、内容和方式。完全没有超出《条例》的框架。《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》对于供水、供气、供热公用企业主动公开的信息进行了列举：首先需要公用企业主动公开的是企业概况，主要包括企业简介，企业领导简介，企业组织机构设置及职能等。其次是服务信息。该办法对供水行业、供气行业、供热行业分别进行了列举，但除了供热行业多了一项“法定供热时间。供热收费的起止日期”之外，其他款项都是一样的。考虑到供热不是终年不间断供应的，所以在服务时间上与供水、供气会有所差别。值得注意的是该办法还有两点与《条例》有所不同的地方。该办法第九条是关于依申请公幵信息的规定。该条规定了公民、法人或者其他组织可以根据与自身利益直接相关的生产、生活、科研等特殊需要，向公用企业申请获取相关信息。这里与《条例》不同的是在利益之前加了限定词“直接相关”,这明显就使申请人的范围变小了，它把利益间接相关者的申请排除在了信息公幵申请之夕卜。该条还规定，公用企业可以要求申请人提供有关证明其特殊需要的材料，这也是《条例》所没有规定的。这样做又给公民申请公用企业信息公开设置了一重障碍，使得公用企业信息公开的申请人范围更小了。这样的规定严重影响了公用企业的信息公开，也违背了信息公开法原本的立法目的，是不利于公众对于公用企业的监督的。

　　另一点就是该办法在第十条第二款中规定：对非涉密或非公共安全等敏感信息，经权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。这里提到的“敏感信息”是《条例》中不曾出现过的字眼。前文提到，在公用企业信息公开问题上，界定什么是商业秘密已经是一个非常困难的问题了，而这一条又出现了 “敏感信息”这一内涵更加飘忽不定的词语，给公开主体的审查工作带来了更大的困难。“敏感信息”可能与当前社会热点问题或是热点政治问题有关，公开可能会造成社会动荡不安或损害一定的公共利益。考虑到这一点的话，我们似乎是应该慎重对待信息的公开问题。但这样模棱两可的词语会给公用企业回避信息公开提供很好的借口，使公用企业的部分信息逃脱公开的束缚。所以对于公开的例外，我们应该规定得越清楚越好。“这样做的优势在于：以具体的规定明确不予公开的范围，即除了法律规定的例外，对其他信息不能限制公民的获取和了解。实践也证明，例外信息的列举不怕多，列举越多，不能公开的范围就越明确，实际能公开的也就越多了。”

　　拥有具体办法的公用企业在信息公开问题上到底适用哪个规定呢？问题主要出现在具体办法与《条例》发生冲突的时候。但就目前而言，《条例》是国务院制定的，具体办法是国务院有关主管部门或者机构制定的，所以发生冲突的时候自然是应该以《条例》优先适用。所以今后国务院有关主管部门或者机构要制定具体办法的话，也不得与《条例》有所冲突，只能在《条例》的框架下针对本领域的特殊性进行更深一步的规定。需要制定具体办法，也是因为各行业各领域都有本行业本领域的特色和与其他公用领域的不同之处。

　　三、对于公用企业信息公开立法模式的思考

　　从我国现有的公用企业信息公开的立法来看，我国将公用企业的信息公幵规定一并放在了条例中，并且只是在《条例》的附则中一笔带过，可以说只是对《条：例》可以适用的主体进行了一定的延伸。而国务院有关主管部门或机构的具体办/法又寥寥无几，同时，不同的规定又存在不同的地方，这又给实践中法律适用带‘来一些难题，这样的立法不得不说是非常不完备的。所以我们期待未来关于公用企业信息公开问题的立法能够不断完善。

　　总的来说，未来关于公用企业信息公开问题的立法有单独立法和统一立法两种模式。我国现有的立法可以说是一种统一的立法，因公用企业信息公开与政府信息公开有许多相似之处，所以在《条例》中一并处理。这种立法模式较为精炼，实践中的适用也较为便利，但很容易忽视公用企业信息公开自身的特殊性而导致公开过度或不到位。另一种单独立法模式即是为公用企业信息公开单独立法，与政府信息公开相区分。在国外，大部分国家都没有为公用企业信息公开问题单独立法，逐步扩大信息控制的范围，将公用企业的信息公开纳入管制范围。但是有一个国家例外，那就是日本，它在《行政机关信息公开法》之外还颁布了《独立行政法人等信息公开法》。该法所规制的对象必须符合“独立行政法人”这一主体条件，这在《独立行政法人通则法》中有所规定。“要想构成独立行政法人，只要符合以下两个条件即可：一是根据相关的设置法规定，理事长等人的职位由大臣等任命，二是政府出资的法人。”94这两个条件类似于前文提到的政府控制程度中的“政府的资金资助”和“雇员的性质”.这两个因素。但它不仅停留在学理和判例的层面上，而是将其立法，成为对独立行政法人信息公开的强而有力的约束力。

　　所以是否应该为公用企业信息公幵独立立法成为了我们关注的焦点。随着时代的发展，公用企业队伍也会不断壮大，公用企业信息公开也会面临许多新问题，恐怕未来《条例》对其的控制力也会越来越弱。单独立法能更好地突出公用企业的特殊性，更有针对性地设置条款，为公用企业的信息公开提供更清楚、更细致的规定。如果不对其进行单独立法的话，公用企业的信息可能会逃离公幵的约束，不利于公众对其进行监督，不利于公用企业自身健康有序地发展，更不利于公共利益的维护。像日本这样的规定清楚地区分了政府信息与独立行政法人的信息，为法律的正确适用也带来了更多便利，我认为这也是我国未来公用企业信息公幵立法的趋势。