公用企业信息公开的程序(3)

　　（二）通过消费者监督委员会收集和公开信息

　　除了行政救济、司法救济和合同约束的方法之外，为了平衡公用企业和公民各自的权利，国外还提出了配套的制度，那就是建立有组织的消费者监督委员会，让其来监督公用企业，从而保障公民的包括知情权在内的所有权利。78如英国的《自来水法》建立了自来水顾客服务委员会，《电信法》建立了电信消费代表委员会，而中国的《城市供水条例》、《电信条例》等均没有类似的专业性消费者组织。79作为单个人的消费者的力量是薄弱的，如果由消费者组成一个委员会，作为消费者的代理人，那么才能与公用企业在信息公幵问题上进行抗衡，从而减轻信息不对称的问题。在公用企业信息公开问题上，消费者监督委员会扮演着信息中介者的角色。一方面，它听取公民的投诉意见，进行一定的总结、概括，提炼出共性问题，从而向公用企业寻求解答。这样做可以避免个别公民对于公用企业信息诉求的冲动性和盲目性，同时也加强了消费者一方的力量。另一方面，它从公用企业收集与其工作相关的信息，然后回馈给消费者，使消费者更加了解公用企业的运作。但是消费者监督委员会如何从公用企业获取相关的信息是个难题。

　　如果没有法律法规的明确规定，其获取信息的任务恐难顺利完成。在英国，其2000年的《公共事业法》中赋予了消费者委员会从监管机构或直接从企业处获取“与其职能相关”的信息的权利。8°没有法律的保障，消费者团体获取相关信息的能力就会削弱。所以我们必须从立法高度赋予消费者委员会一定的获取公用企业信息的权利，确保其监督作用和信息桥梁作用的更好发挥。

　　再看我国，并没有统一的法律来保障消费者委员会的权利，但可以在一些地方性立法中看到一些希望。《深圳市市政公用事业特许经营管理办法》和《杭州市市政公用事业特许经营管理办法》都规定了公用事业企业对于公众监督委员会的经营信息提供义务。《山西省市市政公用事业特许经营管理办法》第三十五条规定：城市人民政府应当设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。这些条文初步赋予了消费者委员会成立和活动的权利，但它只是笼统地将所有公用领域汇集在了一起，并没有注意到各个公用服务领域各自的特殊性。所以有待今后对其进行细分，给出进一步的规定。

　　消费者委员会除了缺少法律条款对其权利进行保障之外，还存在地位不够明确的问题。现有各地区的监督委员会大多数依附于行政机关，独立性较差，更多的时候他们扮演了一个帮助监管行政机关收集消费者信息的角色。81所以并没有发挥其双向沟通、交换信息的功能。“依附于行政机关”的属性使其离消费者距离更远，更起不到保护消费者知情权的作用。英国政府也因消费者委员会保障消费者能力的不足而提出改革计划，使消费者委员会地位得以提升，变得更加独立。82通过消费者监督委员会收集和公开信息，离理想的目标还是很遥远。我国现在监督公用企业的消费者委员会本来就不多，加上法律保护不足，地位不够明确等问题，监督公用企业信息公幵的能力非常弱，有时甚至更像是装饰品般的存在。

　　所以我们要切实提高消费者监督委员会的地位和监督能力，使其成为监督公用企业信息公开的有力武器。

　　（三）其他信息公开方法的地位

　　其实，民营化早在《条例》颁布之前就已经诞生了，所以即使《条例》不存在，公民对于公用企业的信息诉求还是一样存在的。所以除了《条例》中提到的行政救济和司法救济方法之外，通过签订合同和消费者委员会的监督作用促进公用企业信息公开也是非常重要的。公民想要获取公用企业的信息，首先可以寻求的就是签订合同的方法，如果个人的力量不够的话即可通过消费者委员会的中介作用实现信息的公开。当然行政救济和司法救济是公民实现知情权的强大而有力的后盾。私力救济和公力救济相互配合，一定能更好地实现信息公开的目标。

　　三、对公用企业信息公开的司法监督

　　根据政府信息公开工作年度报告，公开申请主要出于申请人自身生产、生活和科研等需要，同时一些着眼于监督政府、维护公共利益的公开申请也开始出现。832009年11月《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》征求意见稿基本上赞成可以直接向法院起诉，但在其后的修改中，又否定了之前的观点。84即使如此，公民仍然可以在信息公开申请被拒绝后向法院起诉。但是这样的诉讼很可能得不到法院的支持，最终无法获取信息。如果拒绝信息公开的行为还损害了国家利益或者社会公共利益，那又该如何处理呢？上文我们已经提到了通过合同的方式来对公用企业进行政府监督，除合同方式之外，政府还可通过强制手段，要求公用企业披露有关信息，如日本的违法事实公布。85这里我们所要寻找的是另一种监督--司法监督。所以我们必须寻找其他的监督方式来更好地督促公用企业的信息公幵。从本质上来说信息公开诉讼在本质上是一种公益诉讼，其诉讼目的，重在对政府履行“信息公开”或“说明责任”的监督，而不强调对原告资格的审查和要求。86公益诉讼的存在是实现监督的一大有力武器。

　　（一）我国有关公益行政诉讼的法律规定

　　2012年最新修订的《民事诉讼法》第五十五条对对公益诉讼做出了初步规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从中我们可以看到法律将公益诉讼的赋予了机关和有关组织而不是个人，对公益诉讼的起诉主体进行了限制。一般我们认为这里法律规定的机关为检察院。检察院本来就是国家监督机关，赋予其对损害公共利益的案件的起诉权就是将其对审判权的监督延伸到了审判之前，扩大了其监督的范围。这对于维护国家利益和公共利益都是非常重要的；所以公益诉讼的确立也是立法的大势所趋。

　　在现行《行政诉讼法》中，只有第十条规定了人民检察院对行政诉讼活动实行法律监督的权利，分则只规定了检察院对生效行政判决、裁定的抗诉制度。这样就将检察院监督权局限在了对于审判的监督，而对现实中大量存在的滥用行政权力现象，作为法律监督机关的检察院却无法监督。所以修改法律的呼声也就日益高涨，也有有识之士提出建立公益行政诉讼的设想。不同版本的行政诉讼法修正案草案中也都出现了公益行政诉讼的规定。人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向做出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在一个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。87这样的规定对人民检察院提出了较高的要求，需要人民检察院在平时积极主动检查行政机关的工作，而不是被动地等待卷入行政诉讼之中。除了检察院外，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起两个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。88这里对公民、法人或者其他组织以自己的名义提起行政诉讼设置了前提条件，那就是要先申请检察院提起诉讼。这也许是考虑到与个人或者社会组织相比，检察院的力量更强大，在诉讼中无论是举证或者辩论都较个人更有优势，能更好地保护国家利益和社会公共利益。

　　（二）公益诉讼对公用企业信息公开的监督作用

　　那么在公用企业信息公开诉讼中由谁提起诉讼较为合适呢？《条例》在第四章规定了信息公开的监督与保障制度。政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公幵的实施情况进行监督检查。相应的，公用企业的主管行政机关就要负责监督公用企业信息公开的实施情况。我认为公用企业与行政机关不同的是它不属于国家机构，所以不用受监察机关的监督，只需受其主管行政机关的监督即可。如果信息属于应主动公幵范畴的，公用企业不公幵的话，其主管行政机关应当责令其公幵。如果公用企业不听从其主管行政机关的命令的话，其主管行政机关可以向检察院举报，由检察院提起公益行政诉讼。通过主管行政机关和检察院的双重监督可以更好地实现信息的主动公开。但检察院并不宜在没有收到举报时主动控诉公用企业。虽然公用企业承担着信息公开的义务，但对其公开要求没有对行政机关的要求那么严格。检察院的直接介入可能会给公用企业带来前所未有的压力。如果信息属于依申请公开的信息的话，公用企业如果拒绝公开，那么公民、法人或者其他组织可以向其主管行政机关或者检察院举报，也可以直接向人民法院起诉，要求信息公开。