摘 要
新加坡政府为促进国家建设和经济发展目标的实现，一直以来将高等教育置于重要地位。大学自治改革是新加坡政府为了提高大学效率与效能的一项重要措施。为了保证高等教育质量，提高教育效率，同时防止权力滥用，大学在自治的同时必须加强对大学的监督，教育问责制应运而生。问责不仅是一种行政手段，更是根植于社会责任与义务的社会治理机制。随着西方教育民主化浪潮的推进，高等教育问责制已经成为世界各国高等教育发展的热点问题。
本研究主要采用文献法、历史分析法和比较研究法，旨在分析新加坡大学教育问责制的实施并总结其经验与启示。除绪论外，研究主要共分为四个章节。第一章分析大学自治改革的背景与内容，在此基础上探讨新加坡大学教育问责制的产生和新质量保障机制的构建。第二章阐明新加坡大学教育问责制的运行框架，运行框架包含三个部分：政策协议、绩效协议和事后问责。第三章列举了新加坡国立大学、南洋理工大学以及新加坡管理大学三所大学实施教育问责制的具体实践，三所大学在师资队伍的建设、教学与研究的质量保障和内部问责机构的设置等几个方面各有所不同。目前，我国高等教育问责制的建立存在着一定的争议，但毋庸置疑的是，建立高等教育问责制在我国有着现实而急迫的需求。所以第四章中，结合新加坡高等教育问责制的经验，从完善法律问责体系，实现权力责任对等，促进高校自主办学和注重教育质量保障等方面，探讨了我国高等教育问责制的构建。
关键词： 新加坡；大学自治改革；教育问责制；质量保障 。
ABSTRACT
The Singapore government has always placed higher education in an important position to promote the goal of national construction and economic development.
Autonomy Reform of the Universities in Singapore is an important measure for the Singapore government to improve the efficiency and effectiveness of the university. In order to ensure the quality and improve the efficiency of higher education, prevent abuse of power, universities must strengthen supervision of universities while autonomy, and educational accountability system emerges as the times require. Accountability is not only an administrative means, but also a social governance mechanism rooted in social responsibilities and obligations. With the advancement of the wave of democratization in Western education, the accountability system for higher education has become a hot issue in the development of higher education in the world.
This research uses literature, historical analysis and comparative research to analyze the implementation of the educational accountability system of the SingaporeAutonomous University and summarize its experience and enlightenment. In addition to the introduction, the research is divided into four chapters. The first chapteranalyzes the background and content of university autonomy reform. On this basis, it discusses the emergence of Singapore University education accountability system andthe construction of new quality guarantee mechanism. The second chapter clarifies the operational framework of the Singapore University Education Accountability System.
The operational framework consists of three parts: policy agreement, performance agreement and after-the-fact accountability. Chapter three lists the specific practice of implementing educational accountability system in three autonomous universities of Singapore National University, Nanyang Polytechnic University and SingaporeManagement University. The three autonomous universities are different in terms of the construction of teaching staff, the quality assurance of teaching and research, and the establishment of internal accountability institutions. At present, the establishment of higher education accountability system in China is controversial, but there is no doubt that the establishment of higher education accountability system in China has a realistic and urgent need. Therefore, in the fourth chapter, combining the experience of Singapore's higher education accountability system, the construction of higher education accountability system in China is discussed from the aspects of perfecting the legal accountability system, realizing the equivalence of power and responsibility, promoting the independent running of universities and paying attention to the guarantee of education quality.
Keywords: Singapore; University Autonomy Reform; Education Accountability System; Quality Assurance 。
绪论
一、研究的背景及问题的提出。
随着20世纪七八十年代高等教育规模的扩大，特别是90年代以来全球化和信息化时代的成熟，高等教育在人类社会发展中所发挥的作用越来越重要。在这一背景下，高等教育的质量问题日益成为政府和公众所关注的焦点，实施教育问责是提升高等教育质量的重要保障。问责最初发轫于公共行政领域，随着西方教育民主化浪潮的推进，高等教育问责制已经成为世界各国高等教育发展的热点问题。教育问责有利于维持或提高高等教育机构的绩效，促使其接受外界评估并审视自身表现。同时新公共管理理论也主张政府对高校的管理应该从以管理控制为中心，变为以市场为基础，以服务为中心。
为使高等教育在不同的历史阶段满足不同的社会发展需求，新加坡政府根据国情需要及时地对高等教育进行改革，并积极关注国际高等教育的发展趋势和动态。到20世纪末，新加坡高等教育已形成了一个较为完整的体系，并且进入了高等教育大众化进程。
大学自治改革作为新加坡高等教育国际化措施的一部分，是新加坡政府为了提高大学效率与效能的一项重要措施。为了保证大学自治改革的顺利实施，达到预期的效果并切实保障高等教育质量，大学在自治的同时必须加强对大学的监督，教育问责制应运而生。
在问责制下，高校加强了责任意识，注重使用效率，促进了资源的合理配置。推动了新加坡国立大学、南洋理工大学和新加坡管理大学等高校的快速发展，也使新加坡在高等教育领域获得了较高的国际声誉。
二、研究意义。
我国高等教育进入大众化发展阶段以来，由于体制改革和制度建设滞后，高等教育的一些弊端开始显现。在政府主导的教育体制下，我国高校以政府直接管理为主，各项资源由国家统一配置。高校结构问题、学生培养质量问题、科研产出等问题不断。“钱学森之问”引发了教育界的思考，而这一问题的解决，最根本的立足点在于高等教育问责体系的建构。在我国高等教育逐步走向后大众化阶段，高等教育问责体系的建构既是满足社会主义现代化建设对高质量人才的需求，也是实现将我国建设成高等教育强国目标的保证。作为社会公共服务的重要组成部分，在高等教育领域建立一套合理、公正、公平和有效的问责制体系已经具有相当的必要性与紧迫性。
相比西方发达国家，新加坡在文化传统方面与我国有很深的历史渊源，从而有更多的相似性。新加坡政府为大学赋予自主权，给予大学管理权，实施教育问责制度，这一系列的措施提高了新加坡高等学校的活力，使得新加坡在资源匮乏的情况下拥有了在实力较为雄厚并且世界排名靠前的大学，吸引各国学生前来学习。为此，全面、深入地研究已有多年实践经验和成效的新加坡大学教育问责制，学习新加坡大学教育问责制在发展过程中所积淀下来的有益经验，对于建立和完善我国高等教育问责制具有借鉴意义，为我国在现有的政策环境下构建起有助于大学发展的治理模式提供了参考。
三、研究述评。
（一）新加坡大学自治改革研究。
国内学者陈文干（2006）在分析已有典型的大学自治概念界定的基础上，对大学自治进行了新界定。他将“大学自治”界定为大学作为学术组织为谋求自身发展的内在需要，依据其法人地位及因此所相应享有的自治权，对大学各方面事务进行的自我控制和管理，是大学本质的固有特征和大学对于政府及其他社会力量的一种相对独立的状态品质。①和震（2005）提出对西方大学自治的研究需要明确几个问题。首先在西方国家中，大学自治是大学制度的核心问题。其次，大学自治的基本含义是对于大学整体而言的自我管理。最后，历史多样性是西方大学自治问题研究的基础，大学自治的历史多样性有助于认识大学自治的本质。
新加坡实施大学自治改革的实施与新加坡自身高等教育的发展历史有密切关系。关于新加坡高等教育的发展概况，国内外学者做过诸多介绍。王大龙、曹克理编着的《当今新加坡教育概览》（1994）阐述了新加坡教育发展过程中英国统治时期、战后教育与快速发展的三个时期、新教育制度的产生与发展；初等、中等和高等教育以及职业教育的发展状况等，并指出新加坡教育之所以能实现经济飞速发展，成为新兴强国，是因为举国上下重视教育并能使教育满足社会发展的需求。潘懋元主编的《东南亚教育》（1988）一书，在部分章节中探究了新加坡高等教育在殖民时期的发展、独立后发展高等教育的发展政策以及高等教育在六十至九十年代的变革与发展特点。黄建如主编的《比较高等教育——国际高等教育体系变革比较研究》（2008）一书中的第九章：新加坡高等教育体系变革研究，介绍了新加坡独立前的高等教育体系的发展以及独立后高等教育的变革、新加坡高等教育体系的现状，并概述了新加坡高等教育各个阶段的发展特征；冯增俊、卢晓中合着的《战后东盟教育研究》（1996）一书第四章概述了新加坡高等教育的发展历程和趋势，分别从经济和语言角度概括新加坡自独立以来教育改革与发展的历程和特征。但是由于这些着作出版时间较为久远，所以不能体现目前新加坡高等教育改革与发展的现状，也不能对新加坡实行大学自治改革的原因、背景和所取得的成效做出深层次的分析。
对于新加坡大学自治改革，白延雷2006年发表的《新加坡大学自治改革情况》是国内最早对新加坡自治改革进行研究的学者。他分析了新加坡大学自治改革的核心内容和具体措施，并对其进行了评价。白延雷认为新加坡政府推行大学自治改革的原因主要有两个：首先对政府来说，由于经济全球化使得人才培养和应用已经逐渐超出国家的界限，高等教育的经费支出对于政府本身来说越来越重。其次在学校方面，只有在政府同意的前提下，大学才能进行发展规划和改革等较大调整；学校的教职工和学生都将学校的未来和发展寄望于政府，从而导致缺乏主人公意识和创新精神。白延雷认为“就本质而言，此次改革是新加坡政府将其成功的经济发展经验向高等教育领域的延伸。”而对于如何处理“资金—效益”为核心的企业管理模式和教育的“公益性”与“产业化”之间的关系这个问题，他认为新加坡虽有其特殊国情，但是从普遍来说教育的“公益性”与“产业性”并不矛盾，它们应该是教育发展过程中的一对孪生子。黄建如的《20世纪90年代以来新加坡高等教育的改革与发展》（2010）中探讨了新加坡20世纪90年代进入大众化阶段之后其高等教育的改革与发展，重点论述了新加坡高等教育规模扩大后的质量提高、大学的自治改革和高等教育国际化三个方面。在谈论大学自治改革时，黄建如提到自治改革为大学提供了更大的发展空间，使其发挥自身优势，并且提出中国已经是一个高等教育大国，但还不是高等教育强国。从“大”到“强”是一个质的飞跃，不仅需要宏观调整，还需要微观优化。加大投入、提高高校自主性、推进国际化进程等措施是推动我国高等教育发展过程中不可缺少的环节。路宝利在《新加坡大学自主政策的分析与解读》（2011）一文中，全面阐述了新加坡大学的自主政策的运作特征，描述了新加坡大学从殖民时期到自主政策时期的历史沿革，并分析了新加坡大学自主政策的背景。
2012年，河南大学程海啸在其硕士毕业论文《新加坡大学自治改革研究》一文中，分析了新加坡大学自治改革背景以及详细介绍了新加坡大学自治改革的步骤、内容、特点与效果，对自治改革中所涉及的高等教育机构的管理权限、投资体制等方面进行研究，着重分析了新加坡自治改革中的企业化改革。此外还与我国大学的管理现状进行了比较与分析，为我国的高等教育机构的自治改革提供一些建议和意见。
国外学者对于新加坡大学自治改革也有一定的研究。威廉?罗（William Yat-Wai Lo）在《高等教育企业化：香港和新加坡大学治理变革的比较》（2010）中通过考察香港和新加坡不断变化的大学治理来回顾高等教育中的企业精神的基本原理。通过对大学企业主义全球趋势的描述探讨了企业化如何改变大学治理，重点是新加坡和香港的企业化和管理主义的实施，最后对高等教育中的企业化进行了反思。①2005年4月，新加坡高等教育部发布了一份由督导委员会编制的名为《高校自主，迈向卓越》的审查报告，对大学自治、治理和资金的各个方面给出了具体的意见和实施建议，并最终明确提出：新加坡国立大学和南洋理工大学成为不以营利为目的企业化担保有限责任公司。
（二）新加坡大学教育问责制研究。
“问责”（Accountability）作为一种行为监督与责任追究的手段，最初发轫于公共行政领域。问责制通常被理解为“绩效的回应能力”（answerability for performance）。兰森（Ranson）将其定义为“双方之间的正式控制关系，其中一方强制要求另一方行使角色和公共资源的管理”。随着全球化进程的加快及其相关的市场意识形态，自20世纪80年代以来，公共部门政策出现了新的问责制形式，其影响已成为许多评论的主题。①罗姆泽克（Romzek，2000）注意到了从专业到政治问责的转变，前者基于专业人员围绕内部实践准则做出决策的高度自治，后者反映出对政治家、客户和公众等利益集团的更大反应。②新公共管理理论的两位代表人物奥斯本（David Osborn）和盖布勒（Ted Gaebler）都认为问责与评估是辨别努力是否有成效的手段，还能推动工作进展。③在对教育问责制的解释中，美国学者马丁?特罗将其阐释为：“教育组织按照道德与法律的相关要求对教育资源的利用和效果向他人进行解释、回报和证明。这其中的要素包括责任主体、责任客体、责任内容、责任方法与结果等。”④奥尔松（Olson Arthur）认为教育问责制指的是组织里每一个成员为达成特定的目标，依据特定的计划做具体的事情，按照固定的时间实现绩效目标。责是计划中的，目的是确保组织里的每个成员发挥最大作用。⑤高等教育问责制以评估作为基础手段，旨在确保教育质量，实现教育资源的优化使用。
国内学者王喜娟在《新加坡高等教育问责制研究》（2013）一文中，以新加坡大学自治改革为背景，从自治改革前新加坡大学质量保障措施到改革后新加坡大学问责制的构成以及具体措施三个方面来探究新加坡自治大学教育问责制；最后分析了新加坡国立大学实施教育问责制的具体实践，她认为新加坡大学在自治过程中实现了自治与责任的结合，重视本土与国际的并重，为新加坡实行自治改革的大学发展铺平了道路。
2015年，辽宁师范大学尹晗笑在其硕士论文《21世纪以来新加坡高等教育变革研究》中研究了21世纪以来新加坡高等教育变革过程中也提及到了新加坡大学问责体系的建构，她认为问责制体系不但加强了政府对高校财政拨款的监控，而且促进高校之间形成良性竞争。
美国公共部门问责制之父莱森格（Leon Lessinger）《问责制：教育系统规划》（1973）一书中对教育领域的问责进行了分类，指出教育问责制依据类型主要可以分为学校监护问责、经济问责、学校专业水平问责、资源利用问责和学生学业成绩问责等方面。马丁?特罗《市场与高等教育责任》一书中指出高等教育问责实行的原因是高等教育对自身可靠性与诚实性的证明，也是保持自身独立防止外界和政府过度干涉的重要方式与手段。
维多维奇?莱斯利（Vidovich L）的《新加坡高等教育研究评估：全球化背景下的教育问责制》（2008）一文中介绍了在全球化背景下，新加坡高等教育部门的学术评估被视为改革教育问责制的一部分。然而，一方面近年来新加坡政策引发了新自由主义市场意识形态的共鸣，其中问责制政策旨在提高国际竞争力；另一方面，新加坡的政策也反映了其独特的背景。也就是说，总体上新加坡在问责制，特别是学术评估方面的政策与实践都根植于其自身的历史、经济、社会和文化传统中。威廉?叶伟洛（William Yat Wai Lo）在《新加坡高等教育格局的变化与质量保障的作用》中考察了新加坡政府如何改革高等教育部门，以便在全球和地方层面上协调不同的政治和经济议程，利用质量保证作为管制过程，其文章核心论点是质量保障已经成为重塑新加坡高等教育格局的工具。文章提到新加坡高等教育质量保障的目标不仅是确保质量，并在日益市场化的环境下推行问责制，以确保该部门的发展符合政府的经济规划和战略方向。这种质量保障分析有两个维度：第一个维度是质量保障的制度化，这被认为是使新加坡教育在全球教育市场上更具竞争力的一种方式。第二个维度是指社会政治环境的变化，它可以与城市国家的地方社会、政治和相关政策结合。
综观上述文献可以看出，国内外学者已经对新加坡高等教育的发展与改革做了大量的研究。对大学自治从历史沿革和其他国家的发展情况也做出了系统的分析，这一块的研究结果可谓硕果累累。虽然也有国内外的学者关注到了目前新加坡大学的自治改革的新动向，但是新加坡国立大学、南洋理工大学、新加坡管理大学、新加坡科技与设计大学、新加坡理工大学等五所实施自治改革的大学实行教育问责制的具体研究，目前在我国还很少见。
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四、研究目的与研究内容
(一)研究目的
(二)研究内容
五、研究思路与研究方法
(一)研究思路
(二)研究方法
第一章 新加坡大学自治改革与新质量保障机制的构建
一、新加坡大学自治改革的背景
(一)全球化的国际环境
(二)重视教育的国内背景
二、新加坡大学自治改革的内容
(一)大学企业化
(二)拨款制度和收费制度
三、新加坡大学教育问责制的产生
第二章 新加坡大学教育问贵制的运行框架
一、政策协议:教育部整体规划的大学发展方向
二、绩效合同:大学自行制定的发展目标
三、事后问责:大学质量保障的关键手段
第三章 新加坡大学教育 问贵制的具体实践
一、新加坡因立大学的教育问责
(一)审查与评估教师业绩
(二)设立质量管理办公室
(三)巡查委员会、专业学会与组织的认证
二、南洋理工大学的教育问责
(一)定期进行同行评议程序
(二)健全学术委员会的学术监管体系
(三)完善校董事会管理及行政管理
三、新加坡管理大学的教育问责
(一)教师与学生严格准入标准
(二)教学卓越中心:监督教学质量
(三)研究与技术转让办公室:保障学术研究质量
第四章 新加坡大学教育问责制的经验与.启示
一、事前与事后统筹，完善问责法律体系
二、内部与外部互补，实现权力责任对等
三、自治与监督联结，促进高校自主办学
四、质量与效率平衡，注重教育质量保障
结语
自20世界七八十年代以来，随着社会民主化进程的迅速推进和新自由主义治国理念的影响，西方发达国家开始重新思考，调整其高等教育、政府、社会三者之间的关系。政府和社会希望高等教育以更合理、更有效的方法利用政府和社会提供的资源。在这种情况下，问责成为许多国家高等教育改革的热点问题，随着高等教育国际化的发展，最终使“问责”成为高等教育治理体系的一个重要机制，使高等教育成为现代大学制度的重要组成部分。
新加坡的大学自治改革取得了良好的成效，教育问责制已经相对成熟，并在各个大学中形成了各自的特色，本研究对新加坡自治改革背景、内容等进行了梳理，阐述了新加坡实施教育问责制的背景，深入分析了新加坡教育问责制的运行框架，并论述了国立大学、南洋理工大学和管理大学三所大学实施问责制的具体实践。当前，我国高等教育正处于大改革、大发展时期，机遇与挑战、成就与问题并存，政府与公众对高等教育寄予众望又不乏质疑与批评。
作为我国社会公共服务体系的重要组成部分，在高等教育中建立一个合理、公平、公正和有效的问责制已经迫在眉睫。通过阐述新加坡高等教育问责制的理念和实施，主要从完善问责法律体系，实现权力和责任对等，促进高校办学自主权和注重教育质量保障几个方面探讨了我国高等教育问责制的构建。由于研究资料和本人水平有限，研究内容还不够深入和透彻，需要在今后的实践中以更先进的理论视野继续加强研究。
参考文献
