美国“超级基金”修复案例的不足与启示(2)

　　（5）结果：九英里项目的成功不仅为其他棕色地块开发项目树立了榜样，而且有助于整个匹兹堡市的再开发。通过创建一个新的社区，九英里有助于提高公众对棕色地块再开发优势的认识。从长远看，九英里的成功将鼓励匹兹堡市积极治理其他棕色地块。

　　3美国"超级基金"的不足及其对我国的启示

　　3.1美国"超级基金"制度的不足

　　"超级基金"实施以来褒贬不一，暴露出来的问题受到了公众的严厉批评，这些问题主要体现在：
　　
　　（1）资金严重缺乏、回收情况差：EPA已判定了1245处需要进行紧急净化的地区，美国技术评价局判定有1万处必须净化的地区，会计检查院判定有40多万处需要净化的有害废物堆积地。一般认为净化一个地区需要花15年时间和三千至五千万美元的投入，假设一个地区的平均净化费用需要4千万美元，那么EPA己判定的1245处需要进行紧急净化的地区就需要498亿美元，1万处则需要4千亿美元，因此，可见超级基金的缺口仍然很大，远不能满足清理的需求。己投入治理的超级资金回收状况差。自超级基金实施以来到1998年，EPA己投入160亿美元用于超级基金项目，其中50亿美元资金EPA己确认不可能收回，在剩余的110亿美元中，责任各方仅同意支付24亿美元[8].另外，"超级基金"只通过3个税种建立超级基金，而且3个税种只征收至1995年，严重削减了超级基金经费来源，仅1999年就减少了20亿美元，到2003年底超级基金经费全部用完。

　　（2）严格责任阻碍污染土地再开发：褐色地块是搬迁的业主所污染和遗弃的，不应由后来的开发者一并承担清除费用。政府对于这些地块的开发利用给予的税收优惠和财政支持对于大多企业来说得不偿失，严重阻碍了企业的治理开发再利用，因无人问津，久而久之这些地块上的污染逐渐演变得更加严重，成了真正的"棕色地块".

　　（3）EPA缺乏效率：《超级基金法》名义上授予总统做出反应的最高权限，但是总统又通过1981年8月14号颁布的第12316号行政命令，反过来把这些职权委托给各部和各个官署。因此，EPA就被授予了执行《超级基金法》的全面领导责任。在"超级基金"的运作过程中，EPA有权命令企业清除污染场地，而且不必说明被命令清除的企业违反了什么法律，但是被命令的企业不一定是导致该地点化学物质污染的企业，EPA只要宣布该公司是"潜在责任方".EPA在"超级基金"上的支出由特定的专项税收资助，不必通过常规的议会拨款程序和详细的预算审查，EPA不需要说明清除是否必须，也不需要考虑成本问题，从而导致EPA在使用超级基金过程中浪费十分严重。据统计，每年联邦政府投入超级基金的资金为15亿美元，其中，只有不到一半的资金真正用于清理污染地，其他资金则被大量用于支持项目和行政管理，根据EPA自己的解释，该机构用于其签约人在清除垃圾处理场工作的一般管理费用竟高达450美元/小时，而且这一数字还不包括工资和由清理公司收取的一般管理费用。

　　（4）修复行动缓慢：超级基金场地从发现到修复完毕，并从NPL中删除一般约需要8年。场地初步调查约需95-145小时，修复调查与可行性研究平均需18-30个月，修复设计平均需12~18个月。从超级基金建立至今只有380多个场地从NPL中删除。

　　（5）缺乏明确的评价指标："超级基金"制度虽然实施多年，但是一直缺乏明确的评价指标。EPA曾使用"建设工程设施完成"（ConstructionComplete）评价指标，但是其与污染物去除及环境改善的关系不大，因此并没有得到广泛的认可。直到2002年EPA才建立了人体暴露风险控制和污染的地下水控制情况2个指标。

　　3.2美国"超级基金"对我国土壤污染治理的启示

　　美国"超级基金"制度在实施过程中暴露出来的问题和不足给我国土壤污染治理工作提出了更高的要求，构建适合我国国情的土壤污染防治制度。

　　3.2.1完善相关法律法规

　　目前中国在污染场地的治理上还没有一套完整的系统化的解决方案和法律法规体系。缺乏专门的场地土壤污染防治法，也没有在相关法律法规中专章加以规定；相关立法层次低，行政法规、部门规章、地方政府规章相对较多，法律责任划分不够合理，可操作性差，远远达不到解决实际问题的需求。因此，制定专门的土壤污染防治法显得尤为重要和迫切。同时，《超级基金法》

　　对超级基金的支付条件、适用范围、组织机构、追偿等进行了明确规定，使得基金在运行过程中有章可循、有法可依。因此，我国在构建基金制度时也必须在立法上明确基金的组织机构、性质、启动程序、支付等实际问题，明确基金组织在处理环境侵权救济案件中的责任与义务，明确排污企业的应当承担的责任。

　　3.2.2建立完善的环境标准体系

　　针对美国"超级基金"实施过程中标准体系缺乏的问题，我国应建立完善的环境标准体系。目前，我国缺乏完善的污染地块的分类和分级控制标准，以及污染地块治理标准。目前的《土壤环境质量标准》具有明显的滞后性，难以满足现阶段污染土壤的治理需求，因此，我们应当依据地块不同的使用功能，制定相应污染地块的控制和治理标准，以保证不同类型污染地块的治理效率。各地可以根据本地区的实际情况制定严格于国家标准的地方标准。同时，针对目前我国污染场地修复行业的混乱状态，要制定相关污染场地修复行业的准入标准，未雨绸缪，防止修复行业参差不齐乱象的发生。

　　3.2.3建立污染场地环境管理信息系统

　　美国《超级基金法》确定了污染场地信息报告、收集制度，建立了优先场地治理名录。这些对我国污染场地环境管理信息系统的建立具有很好的借鉴意义。首先，我国应该进行全国范围内的土壤污染排查工作，建立全国的污染场地信息档案。目前，我国已经进行了第一次全国土壤污染状况调查，但是面临调查范围有限、污染场地信息缺失等问题，难以满足建立污染场地信息档案的要求。因此，应在已取得资料的基础上，获得污染场地尽可能全面的信息状况，例如污染场地的面积，污染物种类、数量，污染历史，污染场地的使用主体，污染严重程度，相关的检测指标、数据等。鉴于现实条件的限制，污染调查可以分区域、分行业实施，建立地区或行业污染场地信息库，最终建立我国的污染场地信息档案。同时，也要建立污染场地在优先名录中予以删除的标准，只有在污染场地治理后达到一定标准时才可以从优先名录上删除。并且，确立环境管理信息查询制度，便于公众和企业掌握污染场地信息[9].

　　3.2.4建立完善的污染场地修复资金制度

　　借鉴"超级基金"污染场地修复基金制度，结合我国目前关于环境破坏污染的民事、行政、刑事责任，和"谁污染谁治理"的原则，明确向有关责任人追究其所应承担的法律责任和赔偿义务。在基金资金来源方面，我们应该汲取美国"超级基金"中暴露出来的资金短缺等问题，扩大资金来源：①污染和环境破坏者承担治理费用，对污染企业实行征税收费或罚款制度；②开辟新的资源来源渠道，例如广泛吸收社会各界的捐款，设立民间的环境保护基金，加大政府在对基金方面的财政投入，完善基金募集制度，发行生态彩票等；③扩大基金的活动范围。允许基金在不违背其设立目的的情况下，投资环境营利产业，加速其自身的保值增值，减轻社会、企业和政府的财政压力。

　　3.2.5明确各行政机关的职责

　　为避免各行政部门任务不明确或互相推诿，我国应该通过立法确定各行政机关在土壤污染治理的职责。建立以各级环境保护行政主管部门为中心的土壤污染行政管理体系，农、林、水利、规划建设、土地、矿业、工业等行政主管部门依法做好各自职责范围内的土壤保护工作。各级环境保护主管部门负责辖区内的土壤污染状况调查、评价、治理等工作。

　　3.2.6设计有效的激励制度

　　针对美国"超级基金"给企业造成的额外负担，我国在相关规定中可以通过政策优惠、税收减免、补偿资金等手段给那些积极治理污染、清洁生产的企业予以支持。对投资污染地块的私人投资者用于治理地块方面的开支给予抵扣相应数额的所得税，并且给予投资者一定的基金补贴以刺激投资者的投资热情。

　　3.2.7加强公众监督管理

　　美国"超级基金"的大量资金用于支持项目和行政管理，并没有使用到污染土壤治理上，致使治理效率低下。因此，设立专门的监督机构对基金的运行情况予以监督是非常必要的。鼓励民间环保机构的建立，充分利用民间机构的积极效应监督环境基金的使用，增强民众关于污染场地方面的环保意识、积极参与污染场地有关的调查研究。公众还可以通过参加听证会、建言献策、评估审核等多种途径参与污染场地的治理。同时，国家也应当明确环保行政部门在污染治理中的权责，防止和制止环保部门的内部腐败现象。

　　3.2.8加强未来用地规划并确保形成一套完整的用地规划协调机制

　　"超级基金"严格的环境治理标准导致修复时间的延长和修复成本的提高，从而阻碍了企业或个人对土地重新开发利用的进程。但是如果降低治理标准，则通常会导致土地修复的不完全，而使得整个污染场地环境治理工作功亏一篑。不同的土地使用类型状态下，由于与场地接触的人群类型、接触时间与频率以及活动类型的不同，将造成污染物与人群接触途径和强度上的差异，而该差异也为不同土地使用类型采用不同级别的环境治理标准提供了可能性。因此污染地块的未来土地使用的决策过程开始逐渐受到各方面的关注，且被尝试整合到整个"超级基金"项目的环境治理方案制定过程当中，并逐渐形成一套完整的用地规划协调机制。

　　4研究小结

　　近年来我国土壤污染形势日益严峻，污染地块的治理迫在眉睫。因此制定适合我国国情的土壤污染修复制度刻不容缓。本文系统研究了美国"超级基金"的产生及发展、资金来源、运行方式等，并结合华盛顿登陆地和九英里河谷污染地块的成功治理经验和"超级基金"实施过程中存在的不足，对我国土壤污染防治工作提出建议与对策。

　　研究指出，美国"超级基金"制度主要用于治理废弃的危险物处理场，明确了有害物质排放的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他方面的规定，建立了比较完善的有害物质反应、责任、补偿机制，确立了超级基金制度和有关补偿制度。针对我国工业污染场地治理的严峻形势，应在借鉴"超级基金"的基础上构建适合国情的污染场地修复制度。

　　美国"超级基金"制度在实施过程中暴露出来的问题和不足给我国土壤污染治理工作提出了更高的要求，构建适合我国国情的土壤污染防治制度。为此本研究建议：第一，完善相关法律法规；第二，建立完善的环境标准体系；第三，建立污染场地环境管理信息系统；第四，建立完善的污染场地修复资金制度；第五，明确各行政机关的职责；第六，设计有效的激励制度；第七，加强公众监督管理；第八，强化未来用地规划，并确保形成一套完整的用地规划协调机制。

　　参考文献：
　　[1]环境保护部，国土资源部。全国土壤污染状况调查公报[R].2014,04.
　　[2]阳平坚。美国超级基金法之借鉴[J].世界环境，2012,2:54-55.
　　[3]王曦，胡苑。美国的污染治理超级基金制度[J].环境保护，2007,10:64-67.
　　[4]卢明，王志彬。美国超级基金制度对我国土壤污染防治的启示[J].安徽农业科学，2013,41（5）：2035-2036.
　　[5]瞿苇。环境侵权救济补偿基金制度研究[D].湖南师范大学，2012.
　　[6]周聪惠。美国"超级基金"制度研究-探索污染土地修复中的用地规划协调途径[J].国际城市规划，2013,28（6）：89-96.
　　[7]穆丽丽。匹兹堡案例-20世纪80年代之后的美国棕色地带问题分析[D].厦门大学，2008.
　　[8]孟春阳。美国超级基金法的实践及其对我国的启示[C].生态文明与环境资源法，2009.
　　[9]陈建梅。论美国超级基金法对中国的启示[D].山东师范大学，2014.