我国土壤污染防治立法的完善(2)

　　4.土壤污染管制制度

　　土壤污染管制是指对受污染的土壤进行管制，并对其采取必要措施，阻止污染进一步扩散。对污染超标的土壤进行评估，并依据评估结果划分土壤管制区。如果检测结果确定为土壤污染管制区，就应及时采取有效措施，防止污染的进一步扩散。土壤污染管制地区污染物的种类、含量及其相关土壤质量标准应该向社会公布，以保证公众的知情权。借鉴美日发达国家的立法实践经验，可以采取以下措施：命令污染行为人立即停止作业，根据实际情况停业整顿；必要时，在污染严重地区对人员疏散，并对土地生长的农作物，进行严格质量监测；为保证人类身体健康，要限制污染土壤的用途。污染土壤被管制之后，环境行政机关要根据不同的程度制定修复计划，立即切断污染源头，并采取换土、稀释等一系列措施，恢复土壤功能。

　　5.土壤修复及责任追究制度

　　土壤的修复与责任追究制度，有着密切联系。对土壤污染修复责任人确定过程，同时也是确认污染责任人、修复资金来源等问题。土地受到污染的过程非常复杂，其结论难以准确判断，且时间消耗上也过多，我们不能认为修复责任人等同于污染责任人。

　　建立土壤修复制度需以”谁污染谁负责“为原则，并结合”受益者负担“原则，对责任人与资金来源进行确认。而在土地修复问题上，单纯将污染者作为主要责任人，将会给企业带来不小的压力，如企业取得的土地原来就受到污染，在确认责任人时只是单纯以污染问题没治理妥善，而采取制裁措施，显得有失社会公平。我国在土地流转和再分配中，其受益人总是在变化的。土壤修复工作应以政府为导向，并根据实际情况进行项目细分，并结合土壤环境跟踪监测制度，做好数据相关对比与记录，只有这样才能更公平的将修复责任分配于各个污染者，进行有效修复工作。

　　责任追究机制应以该国法律相适应，其追究责任的工作牵扯广，立法过程需循序渐进。国内有部分研宄者认为，以土壤划分类型为依据，确认相关责任人。如农业污染责任人，应由农业种植者与经营组织者承担；而工业用地责任则由企业负责。这种说法并不科学，欠缺考虑土壤污染的复杂性，而出现定责不公的情况产生。在防治土壤污染法律中，我国法律责任规定的界线也较为模糊，且受罚力度小，使得责任人承担责任时，仅仅付出较小的代价。综上可以看出，国家在制定土壤污染防治法的时候，必须要明确法律责任。笔者以为，可以借鉴国外的立法经验，参照我国现有的法律实践效果，从以下几个方面着手。

　　第一，加大土壤污染法律责任主体范围。将责任人划分为：农业土地与工业用地污染责任人。农业土壤受到污染与长期使用化肥、农药以及非降解性农用膜相关，但是其责任的确定，不能以种植者和生产经营组织为承担者，这其中也要考虑到农业相关技术部门的监管失职及渎职行为，并对相关人员的法律责任进行明确。工业用地的土壤污染源主要是由于企业”三废“的排放，其责任主要是由排放企业承担。主管工业用地污染监管工作的环保部门，及政府其他机构具有不可推卸的责任。我国现实社会中，地方政府唯GDP政绩论，政府违规招商引资，工商部门核准不严格是造成工厂违规排放”三废“导致土壤污染的原因，在立法过程中应对此类事件加以注意，并明确政府相关机构人员的法律责任。

　　第二，明确土壤污染民事法律责任。民事法律责任是指法人与公民，违反法律规定而依法承担的后果。民事责任是防治土地污染中，最常见的一种责任形式，其财产性赔偿，对于受害者或单位起到一定救助作用。建议从以下几个方面考虑民事责任：首先，由于土壤污染防治方面，更提倡采用无过错原则，而民事法律责任的主要归责原则为过错原则。借鉴《大气污染防治法》、《水污染防治法》等各大环境法律法规的相关规定，我国土壤污染防治立法应该把无过错责任原则纳入到归责原则中，更多的是考虑污染损害发生时将要承担的民事法律责任，而不需要考虑行为人是否有主观过错；其次，环境民事责任中除人身与财产权损害之外，还应有公民环境权益的损害，所以土壤污染民事责任的责任的范围。需包括因污染行为，带来的实际污染损害与污染威胁。当此类情况发生时，受害人的直接或间接的财产与人身权益以及环境权益，受到了直接或间接的损害，可要求侵权人承担相应的民事责任；再次，应当确立民事责任的代位性来保障被侵权主体的利益。当有多个责任主体时，对外承担连带责任，而不能确认责任主体时，则由政府财政进行支付，待责任人确认后，代付部门可立即向其追偿。这样做既保证了受害者权益得到保护，也对修复土地污染的资金提供了保障。

　　第三，完善土壤污染行政法律责任。关于土地污染行政责任的相关规定，我国目前的法律法规涉及得很少。只是在《固体废物污染环境防治法》中有所涉及，如其第七十四条。追究土壤污染行政责任主要有两种情况：第一种是追究相关行政人员在进行行政管理时，其不当行为所应承担的行政责任，追宄对象既包括行政机关、行政机关工作人员，又包括委托授权的社会组织和相关组织的工作人员。追宄的责任形式是进行行政处分。第二种是追究违法行政的行政相对人的行政责任。追宄的责任形式包括如罚款、警告、吊销执照、没收违法所得以及财产等。

　　第四，强化土壤污染的刑事责任。关于追究对土壤污染者的刑事责任，有些法律法规己有涉及。如《水污染防治法》（九十条）规定将追宄构成犯罪者的刑事责任，《大气污染防治法》的第六十一条、第六十五条也有相关的规定。然而，追宄土壤污染者刑事责任时，《刑法》第三百三十八条和第三百四十六条对涉及环境污染情形严重的，明确了刑罚制度和量刑幅度，但总体看来刑罚处罚的力度较轻，不能起到很好的惩戒作用，同时对土壤污染的刑事责任没有专门制定刑罚条款，没有对土壤污染造成的环境污染作具体详细的司法解释，在刑事责任的认定上缺乏法律依据。

　　6. 土壤污染治理资金保障制度

　　因土壤污染的滞后性、不可逆性，土壤污染防治工作需要耗费大量资金，投入大量人力物力，防治成本高、周期长、见效慢。即使明确污染事故责任人，追究其责任，要对其造成污染进行整治，要投入高额的整治成本，巨额的治理费用也会使整治责任人无力完全承担。同时，由于土壤污染的滞后特性，往往会存在找不到污染责任人的历史遗留污染问题，此种情形之下，倘若完全依靠地方政府的财政支出来进行整治，也是一笔相当沉重的负担。因此，我国可借鉴国外先进的土壤治理经验，通过建立土壤污染治理责任基金制度，就可以完善我国土壤污染治理中的资金保障机制。

　　土壤污染治理是一项带有公益性质的工作，必须投入巨大的财力、物力来确保此项工作的长期性与有效性。如何保证资金能够有正常的来源与投入呢？借鉴外国的先进经验，建立环境保护基金是一个可行的办法。这项基金可以用于研发推广清洁生产技术、实施整治土壤污染项目、赔偿受污染侵害群体等诸多方面。如美国的”超级基金“己成为许多发达国家的效仿的典范，建立相关基金以确保环境整治的资金来源。关于如何建立土壤污染防治基金制度，可以从以下几方面着手。首先，基金的筹集来源。本基金的来源可以包括政府的财政支出、国家征收的排污费、对特定行业、特定污染物质征收的专门税、污染责任者的赔偿金以及社会捐助等。其次，基金的法律主体地位。土壤污染防治基金应有独立法人，如此方能确保基金运作的独立性。同时基金内部设置应当有专门筹集基金机构、监管基金机构、管理基金机构。再次，基金运用范围应当进行确定。

　　一方面基金应用于污染治理，另一方面，基金用于补偿支付。在假如有明确的治理责任人，由司法或者行政程序来确定其相关的治理费用与和补偿费用的资金数额，此项基金已经塾付了相关费用的，可以由基金的法人代表通过法律手段进行追偿。最后，在基金的监管方面，应当有严格的监管制度。内部监管方面，关于资金的来龙去脉，应由财会人员、管理人员、环境法专业人士共同组成基金内专设的监管部门会同审计部门进行监督。在外部监督方面，可以采取构建相关信息平台以网络信息方式公开基金的去向，或者采取听证会形式接受的公众监督和意见反馈。