国外土壤污染防治立法及其经验借鉴(2)

　　美国没有成文法，习惯用判例法来进行法律实践活动，是典型的英美法系国家。然而在防治土壤方面，却采用了成文法的形式，深入研究可以看出美国并不是非事后判例法，而采用防范于未然的办法。土壤污染防治立法而言，国际上主要采取的形式是专门制定法律修正案与专门定制法律，美国采取的是前者。就法律名称而言，美国并未有土壤污染防治的专门法，然而历经修正的《超级基金法》，己明确的划分土壤污染防治责任，土壤污染防治的需求己经得到满足了。

　　立法技术体现在立法活动里，立法主体应遵循一定经验、方法以及技巧，不断提高立法技术，对法律正常实施具有非凡意义和作用。对《超级基金法》进行修正时，美国将其命名为《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》，顾名思义是对棕色地块进行整治与开发利用。由此可见，在土壤污染防治立法，美国具有相当强的针对性。它并不是单纯的原则性、笼统性的规定，而是具有十分明确的内容。比如在划定土壤污染者的责任上，《超级基金法》中对法律责任主体、归责原则、损害行为与因果关系、抗辩事由的限制、责任人的抗辩事由等进行明确规定。一旦土壤发生污染，就能较快地确认相关责任人，并可以追究其责任。由于该法责任认定十分严格，导致社会的许多不满，为此后继的修订案中的免责打下基础，表现出美国立法内容的详尽，例如，《超级基金修正案与再授权法》（1968）、《小型企业责任减轻和棕色地块振兴法》（2002）等。超级基金制度就是《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》中的一项基本制度。

　　超级基金项目由美国联邦政府负责实施，以处理全国范围内的污染场地。其宗旨是不惜经济成本，最大限度保护人和生态。下文将对此制度进行详细的介绍。

　　第一，美国超级基金拥有广泛而明确的法律主体。土壤受到污染后，面对高昂的土壤修复费用，必须要有明确旳法律责任主体，才能使法律的作用落到实处。《超级基金修正案与再授权法》（美国，1986年），将土壤污染责任划分为：（1）通过协议和合同等方式，对第三方营运或设施借助的，为本人或他人的危险物质进行运输的人；（2）船舶或设施所有人与营运人；（3）负责运送危险物质的人，接受危险物质存在泄漏或危险的处置；（4）在处置危险物质时拥有或营运处置设施的人。另外，根据法院相关的判例看，责任主体还包括：（1）场地外危险物质的生产者；（2）在公司里参与危险物质处置决策的人员；（3） 土地所有者曾经在土地上，设置过危险物质处置的；（4）原设施的营运人或所有者。由此推断，美国土壤污染责任主体的范围，具有非常广泛特征。对土壤污染企业的要求，也进行更为严格的规定。依《超级基金法》规定，企业必须对企业的原有土地土壤进行检测，在因搬迁等原因不再使用企业原有土地时，在检测结果不符合生态安全标准的情况下，企业需要付出高昂治理成本，如违反规定，企业就将付出3倍的违约罚款。企业很少敢冒险污染土壤，尤其在意识到污染土壤治理和恢复的费用高昂后。

　　第二，美国超级基金的特别责任归属原则。根据法院的判例和《超级基金法》美国建立了严苟的溯及既往和连带责任的法律，任何责任人都将承担，所有或部分的整治义务与责任，责任人之间承担连带责任。污染土壤的法律责任溯及性表现为对责任人的行为可以追诉到1980年以前，也就是说只要造成了土壤污染，就一定要承担法律规定的治理污染土壤的责任。它不以当事人的过失或者违法行为作为承担责任的前提条件，所以说这是一项异常严格的责任制度。这种追溯力是美国环保局有效的筹集污染土壤治理经费的重要组成部分。美国自上世纪八十年代开始陆续对1500多个项目进行清理，并开展500个场所的修复工作；处理了 7000多起紧急事件，并且永久性的治理了约900个列于《国家优先名单》上的危险废物设施。

　　美国《超级基金法》从颁布实施起，一直致力于法律责任制度的完善，进行了几次修正法案，从责任主体、责任类型、责任范围到免责条款等都进行了详尽的规定。治理土壤污染费用高昂，为确保基本经费运转正常，基金被统划为有害物质反应基金、关闭后责任基金两种。前者政府的税收拨款仅占百分之十二点五，大部分来源于化学制品的强制税收，占了其中的百分之八十七点五。该基金将负责非放射性与其他放射性的有害物质，各种排放所带来的部分费用。后者资金来源，主要是由合格有害废弃物处理设施，对有害物质进行处置所纳的税款。《资源保护和回收法》对须强制关闭的设施，所产生的排放清理费用，将由此项资金支付。

　　美国超级基金采用专门化管理和社会公众监督相结合的管理制度方式。联邦政府为了完成对基金的有效使用和日常管理，并组成由环境保护法律与技术专家及相关机构管理人员的管理部门。对基本使用效果与过程，进行内部监督外。还将公众纳入治理环境基金的机制，发挥公民的积极作用，使得公民真正参与进基金的募集、使用过程里，以此做到使用基金透明化。其制度囊括从政府到地方的治理土壤污染主体。

　　美国土壤污染防治立法也是有一个渐进式的发展过程，它在完善土壤污染防治的责任人，责任基金制度方面走到了世界的前端，有许多地方值得我国立法借鉴。

　　综上所述，国外发达地区根据本国的国情，制定一套相对有效的土壤防治法律。并尊重客观事实的基础上，对法律进行实施，对污染土地的功能改良与再利用。在责任人的认定，整治资金的来源上都有很多值得我国借鉴的地方，并且注重土壤污染防治的法律体系建设完善，以使其能更大范围的覆盖所有领域涉及土壤污染防治的问题，完善土壤功能的划分，针对不同的土壤使用性质，进行相应的土壤整治规划，使其能够最大限度的发挥土壤的作用，恢复其使用功能，并且在土壤污染防治过程中能够充分发挥政府的职能作用，提高公众的参与度。

　　（二）国外土壤污染昉治立法经睡借接

    在选取土壤环境防治立法的样式与污染防治系统方面，国外相对成熟做法与经验，给我们提供了一些有价值参考，笔者将从以下几个方向重点论述。

　　1.专门性立法和相关外围法相结合

　　土壤环境污染的预防和整治是当前的主要工作。土壤环境污染有着隐秘、延迟、无法逆向发展等特点，作为保证生态系统稳定支柱之一的土壤，特殊的土壤环境污染治理规定急需被制定。土壤污染的预防和土壤污染的整治则为专门土壤污染防治立法所具备的功能我们可以通过对发达国家对土壤污染防治立法研宄发现，土壤污染防治立法将联系到环境保护的方方面面，相关专门法律的制定成为必行之事，从发达国家的土壤环境污染防治的相关规定系统而言，绝大多数的主要目的是为了土壤环境污染的治理和二次利用。但对于有效进行土壤污染防治，单靠一部专门性的土壤污染防治法律是不行的，需要有与土壤污染相关的外围法协同防治与管理。

　　2.利益主导模式

　　被污染土壤的整治和二次开发利用为发达国家土壤污染防治立法所重视，这一立法者的意图可以通过法律名称来判定。例如，《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》（美国），顾名思义其颁布该法目的是对被污染土壤进行二次利用。

　　污染土壤的整治和再开发利用不是分割无关，而是统一的体系，对于污染土壤的整治而言，其目的是要恢复土壤的经济功能和生态功能，更是对已被污染土壤二次开发利用的必经之路。土壤污染整治包括两种截然不同的模式：一是环境主导模式，目的是为了恢复到受污染前的土壤状态，不考虑土壤的再利用问题，恢复难度大，耗资巨大；二是利益主导模式，将”污染整治“和”土地再利用“综合考虑，顺应时代的潮流，实现治理与开发效益最大化。美国采用的”利益主导模式“,全方面考虑治理棕色土壤的综合利用，实现了当地经济振兴和受污染土壤治理的双赢情况，并成功赢得社会经济和生态环境的效益。综合考虑土壤污染整治后的经济发展问题，来选择土壤污染整治方式，更能体现政策制定者的意志。

　　土壤想恢复到原始状态通过土壤修复是不可行的。从技术层面上来说，也很难恢复到原始状态，并且生态系统时时变化必然会替代原来的生态系统。即使修复的技术是可行的，从经济角度看也是没法接受的天文数字。从这可以看出，想达到被污染土壤环境通过治理回到开始情况应该是不能长久实行的方法，土壤环境的治理需要着眼未来，寻求符合实际情况的方法。

　　3.明确的法律责任主体制度

　　责任主体是指违反法律、违约或法律规定，而承担法律责任的人，包括自然人、法人和其他社会组织。[2]研宄和确立法律责任的基础在于明确责任主体。在发达国家，土壤环境污染的责任主体被详细而全面的规定，使得若发生土壤环境污染事故后判定责任主体变得简单。美国的《超级基金修正案与再授权法》，对责任主体认定范围进行扩大，也更严格、更明晰地对土壤环境污染企业做出规定。例如：根据《超级基金法》规定，企业搬迁时，原厂址土地要进行土壤质量检测，如果质量检测不符合标准的，企业需支付恢复土壤的治理费用，如拒绝支付的企业将受到应付费3倍以内的罚款。其次，美国的《超级基金法》通过有关判例确立严格的连带和联系以前的法律责任体系机制，使所有或一些治理责任的负担可被所有潜在的责任主体所负担，若超出其责任范围的情况则再向其他责任人追宄补偿。当事人的过失或违法不是对潜在责任人承担责任的前提。同时，该法还可追溯对土壤法颁布之前发生的污染事件相关人员的责任。最后，该法实施后，历次修订皆以完善法律责任制度为重点，详细规定了责任类型、责任主体、责任范围等诸多内容。

　　4.完善的区域规划体系

　　区域规划可分为土壤保护规划与土壤功能区划制度，两项制度非常密切。保护规划是基于土壤环境现状的调查数据，对其进行连续性调查与分析，规划要与地区情况相符，进行分段性调整。功能区划是基于整体国家的发展战略上，以国家利益为导向，制定符合地区持续发展需要，并随着时间推进，而不断实现整体规划。

　　日本比较严格和全面的规定了土壤保护规划制度和功能区划制度。在农业用地土壤污染对策地区进行定义时，参照《农业用地土壤污染防治法》规定，g卩：某些地区的农业耕地的土质情况，及在其生长出农作物中含有的有害物质的种类与数量，并纳入可能造成人体健康危害的农畜产品地区。

　　5.土壤污染治理的基金保障

　　为了保障土壤污染治理的有效进行，治理资金的保障是开展治理工作的必备前提条件，需要建立土壤污染治理专项基金。其基金内容包括：使用的条件、来源、保管办法与监督制度等。利用超级基金对无法确认的责任人，提供财政上的补偿，以此达到降低付费人的负担，防范发生”棕色地块“无人管的情况。

　　6.公众参与环保机制

　　在欧美发达国家，公众参与环保是这些国家较为普遍的做法，同时也能体现法律的民主性。它具体是指在环境活动中，公民有权通过某些途径和程序，参与跟环境相关的决策，以此达到该决策符合公众利益的目的。[3]对于普通民众而言，参与土壤污染防治的途径，一般来说主要有筹集土壤污染防治资金与监督。例如：日本《土壤污染对策法》中规定，公众有查看土壤污染登记的权利，以此达到对土壤污染详细了解的目的。

　　在土壤环境污染治理起关键作用的防治资金，是有关部门通过公众的热情参加从社会上筹集的防治基金，以用来使土壤环境污染治理任务顺利完成。土壤保护中公众的参与，不仅可以让民意社情得到政府的真实了解，深入推动土壤污染防治工作；增强群众环保意识，以此达到有效推进土壤保护法律实施的目的。