基于宪法的法院与检察院定位及司法改革(2)

�崳姼�据宪法的规定，“一府两院”分工负责行政、审判和检察事务，这一点是十分明确的，且三者的权力边界也十分清楚。《决定》之所以还要特别强调法检两院必须依法独立行使审判权和检察权，主要是为了纠正长期存在的“司法从属行政”的错误观念，及因此带来的行政权对司法权的非法或不当干预。“一府两院”各自行使法定权力，是“独立行使”并非“孤立行使”,三项权力之间存在着诸多法律关系，这些关系会因法律设计的不同而不同。
�崳娎�如，办理刑事公诉案件，政府的公安机关、人民检察院和人民法院都参与其中。倘若诉讼运行机制（即刑事诉讼法的构造）是以侦査为中心的，则侦查形成的结论必将贯彻到起诉和审判。为了保障侦査结论能够贯彻到起诉和审判，法律设计必然强调三机关的相互配合，并以具体程序制度来保证这种配合。公诉机关和审判机关只能配合公安机关，以其侦查结论作为起诉和裁判的依据。如果侦査结论正确，案件处理结果也就正确；如果侦查结论错误，起诉和审判都将一错再错，无法让“每一个司法案件”都实现“公平正义”的效果。倘若诉讼运行机制是以审判为中心的，则侦査仅是起诉的准备步骤并为起诉服务；公诉机关对提起公诉全权负责，必须对起诉的事实和证明起诉事实的证据的真实性、合法性进行严格审査。为此，公诉机关必须对侦查行为的合法性进行实质性的监督，排除非法收集的证据和其他不适格的证据，以保证起诉的合法性和准确性。审判机关则通过审理活动，充分听取控辩双方的陈述和意见，严格审查控辩双方提出的证据，查明案件事实，正确适用法律，对案件作出公正裁判。这样的诉讼运行机制必然强调三机关之间的制约关系，在侦诉关系上强调公诉对侦查的制约，在诉审关系上强调审判对公诉�崳姷闹圃迹�否则就不能叫“以审判为中心”因此，在刑事诉讼程序中，是选择“以侦查为中心”的诉讼构造，还是选择“以审判为中心”的诉讼构造，本质上涉及政府与司法机关的关系问题。总之，在行政、审判和检察三项权力之间建立科学适当的制约关系不仅有利于三项权力的独立行使，而且更有利于三项权力的正确行使。然而，目前这种科学适当的制约关系尚未形成。目前的情况是，法院可以通过行政诉讼纠正政府错误的或不当的具体行政行为，但这仅限于行政相对人提起诉讼的场合；检察机关可以对触犯刑律的行政官员提起公诉，但这仅限于追究行政官员个人已经构成犯罪的违法行为；而政府可通过行使行政权力在司法行政�崳姺矫嬷圃剂皆骸Ｕ庵痔逯仆�往直接影响两院权力的独立行使。
�崳娨虼耍�现有的这点制约关系根本起不到三项权力之间通过相互制约进而防止权力滥用和防治腐败的作用。习总书记一再强调“要把权力关进制度的笼子里”,构建“一府两院”之间合理的、健康的相互制约的关系便是一个重要的“笼子”,这个“笼子”目前可以说是似有若无。现行《宪法》只规定了 “一府两院”应受人大监督，至于人大如何监督，《宪法》只原则性地规定了 “一府两院”向人大负责，并无具体的监督规定。因此，人大对“一府两院”的监督也是相当形式化的，并未建立起严密有效的法律监督的“笼子”这是我国目前法制状况中最为薄弱的环节，也是权力滥用和腐败频繁发生的重要原因。只靠党规党纪去制止腐败不可能最大限度地达到遏制腐败的目的，只有通过构建纵向和横向两种监督制约法律规范，把三项权力的行使关进“笼子”里才能有效地遏制腐败。

�崳娝摹⑼晟品�律监督制度的构想

�崳姳收呷衔�，“一府两院”之间的相互制约关系重点在限制权力的滥用。例如，根据现行《宪法》第89条的规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”.倘若国务院规定的行政措施、制定的行政法规、发布的决定和命令确有宪法和法律依据，是合法的，法院和检察院在处理法律事务或具体案件时，应认可这些行政措施、行政法规、决定和命令的合法性和有效性并加以适用；如果法院和检察院采取相反态度，国务院可向全国人大提请监督或提起弹劾，要求纠正。倘若国务院规定的行政措施、制定的行政法规、发布的决定和命令违反宪法和法律，法院和检察院不但可以拒绝适用，同时可向全国人大提请监督，要求废止或纠正；检察院还可直接启动法律监督权进行监督。这样的相互制约的关系应由法律加以规定。应建立、健全强有力的监督机构来强化人大监督权的行使，以强化人大对于违宪、违法事项的监督。
�崳姼�据现行《宪法》第62条、第67条及其他相关条款的规定，全国人大及其常委会的监督权包括对宪法和法律实施的监督，对国务院、中央军事委员会、最髙人民法院和最高人民检察院工作的监督；地方各级人大也有监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作的权力。所有这些监督，在依法治国的大前提下都属于法律监督的范畴。也就是说，人大的各项监督性质上都是法律监督。而现行《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,没有规定人民检察院法律监督权行使的具体内容。长期以来，全国人大存在监督权行使不力甚至“虚化”的情况。人民检察院法律监督权行使的状况并不理想。
�崳姳收呷衔�，宪法规定由人大行使的法律监督权同人民检察院作为国家法律监督机关行使的法律监督权具有一致性，而国家的法律监督权是一项髙于行政权、司法权的上位性权力，本应由高于行政机关、司法机关的最高权力机关来行使；而宪法将法律监督权授予检察机关，显然是为了使人大的法律监督权落到实处。这种法律安排的合理性在于：法律监督虽是防止权力滥用的有效手段，但仅从制度上限制和约束权力行使是不够的；对于那些滥用权力，情节严重，触犯刑律构成犯罪的，则需要追究其刑事责任；而追究刑事责任恰是检察机关的公诉职能，因此，宪法授予检察机关行使法律监督权有利于法律监督落到实处。
    上述关于法律监督权行使的法律安排既然是合理的，那为什么又未能发挥其应有作用呢？主要原因似有两点：第一，法律监督权行使的范围不够明确；第二，没有明确具体的规则规定人大监督与检察机关的监督如何衔接，也就无法保障监督权的有效行使。笔者根据上述分析意见提出如下改进的对策。
�崳�1.法律监督权行使的范围应当及于宪法和所有法律的实施，监督内容涵盖全社会对宪法和法律的遵守与维护，审查和纠正一切违宪和违法行为。法律监督权的有效行使是建设法治国家的必备条件，也是实现司法公正的重要保障。
�崳�2.全国人大设立法律监督委员会（常设机构）负责行使法律监督权，凡属于全国人大及其常委会依照宪法规定应当行使的各项监督权，都可授权由这个委员会负责处理。其中，必须经由全国人大或其常委会作出决定的，可由这个委员会先提出处理意见，然后按规定提交全国人大或其常委会审议决定。全国人大法律监督委员会监督权行使的范围包括：对违宪行为的监督，对行政权行使的监督，对审判权行使的监督，对公诉权行使的监督，对政党、社团和其他组织的活动是否遵守宪法和法律的监督等。
     其中，对行政权行使的监督，主要监督行政机关是否依法行政，查处和纠正各种滥用行政权力的行为，以建设法治政府为目标；司法监督主要监督司法机关是否依法办案，查处和纠正司法活动中的违法操作、枉法裁判等行为，以实现司法公正为目标。法律监督委员会可根据各项监督工作的需要组成相应机构负责监督工作。人民检察院作为法定的国家法律监督机关，可根据人大设置的监督机构对口设置监督机构，负责各项法律的监督工作。

�崳�五、检察机关的两项权力应分别行使

�崳娢夜�检察机关拥有宪法授予的法律监督权和刑事诉讼法授予的公诉权。法律监督权以监督法律实施，防范、限制、及时发现和制止、纠正各种滥用国家权力的行为为使命；而公诉权是对犯罪的追诉权，它以追究被告人刑事责任、遏制犯罪、恢复被破坏了的法律秩序为使命。因此，公诉权在实体意义上是对犯罪的侦查权，在程序意义上是追究犯罪的司法请求权。检察机关进行侦查、审查起诉、提起公诉、出庭公诉等具体办案活动，应属于行使国家刑事司法权力的性质。这些权力的行使是否依法进行，也应受到严格的法律监督。
�崳娨虼耍�人民检察院应按法律监督和追诉犯罪两项职能将人员分流，各司其职。行使法律监督职能的部分，与人大法律监督委员会对口设立相应机构，根据人大法律监督委员会的工作部署开展监督工作；行使公诉职能的部分，则根据刑事诉讼法的规定开展工作，并接受法律监督。行使不同职能的检察官互不介人他方的工作，只有检察长统一领导两项职能的行使并对人大负责。