我国反贿选的立法困境、突破及反思

　　摘    要：　现行立法从法律定义、制裁措施、监督机构3个方面对贿选进行规制。隐蔽、复杂、多样的时代特征，选民与贿选人利益共同体关系，家族势力主导下贿选的监督难度是我国反贿选的现实困境。扩大直接选举范围抑或统一选区划分标准的技术手段在反贿选时面临着制度不能、选举质量降低、背离选区划分“便利原则”等现实窘境。以扩大选区为进路的反贿选技术选择可以提高贿选压力，增加贿选成本，提升贿选难度，升高贿选风险，逐步稀释地方家族的影响和势力范畴，在经济和实践中迫使贿选操作不能，逐步退出选举进程。

　　关键词 :     贿选;选举权;被选举权;选区划分;

　　选举是选民基于自己的真实意愿，通过正当有序的选举程序选举人大代表，参与管理国家事务，实现民主政治的法治手段。贿选则以不正当的违法手段扭曲选民对公共政策和公共决策者的偏好与认可，是对选举程序价值和实体价值的破坏行为。为规制选举进程中的贿选行为，国内外都有不少反贿选的法治实践。鉴于贿选已逐步脱离传统“以钱易票”的初级特色，呈现出复杂、隐蔽、多样的时代底色，因此，在现行法治背景下，如何科学有效地防止贿选，保障选民的选举权和被选举权，成为了亟待解决的问题。

　　一、我国反贿选的立法现状及现实困境

　　(一)我国反贿选的立法现状

　　贿选一般被认为是随着民主而产生的一种社会现象1。世界各国大多以立法的形式对选举中的贿选行为进行规制。我国现行立法对贿选行为之规制主要从法律定义、制裁措施、监督机构3个方面展开。

　　首先，最新修订的《选举法》第58条第1款第1项“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”的表述一般被视为我国立法对贿选行为之法律定义。根据该条文，在我国，贿选的行为主体为一般主体2;贿选的行为方式有金钱贿赂和其他财务贿赂两种;贿选的损害结果是造成选民和人大代表选举权和被选举权的权利破损。其次，在贿选的制裁方面，我国采取《治安管理处罚法》和《刑法》相结合的制裁模式，即:对于一般的贿选行为(如破坏选举秩序)，一般依据《治安管理处罚法》第23条，课以警告、罚款、拘留的行政处罚;对于其他严重破坏选举之贿选行为，一般则依据《刑法》第256条，课以三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利的刑事责任。同时，无论是一般的贿选行为抑或严重的贿选行为，根据《选举法》第58条第3款的规定，均为无效之选举行为。最后，贿选的监督机构分为自我监督和司法监督两种[1]。其中，贿选的自我监督机构为选举主持机构。在我国，则为直接选举中的选举委员会和间接选举中的人大常委会，贿选的司法监督机构为人民法院。可见，我国对贿选行为之规制并未于一部法律中专门规定，而属多部法律和官方文件综合规制。

　　(二)反贿选的现实困境

　　随着我国民主法治建设的不断完善和《选举法》的7次修改，我国立法对贿选行为之规制取得了相当成效。但不可否认的是，我国反贿选的法治进程仍存在不少现实困境，具体表现为:

　　1．贿选呈现出隐蔽、复杂、多样的时代特征

　　作为一项世界难题，贿选无法从现实中根除的原因之一，即在于贿选已然脱离了传统“以钱易票”的初级阶段，呈现出隐蔽、复杂、多样的时代特征。具言之，实践中“贿”的非法行为既可以以“代缴医保”“代缴养老保险”等非金钱交易的方式粉墨登场，亦可以以“期权式”“期货式”等非现时现金交易的方式悄然展开，此两种贿选行为由于在形式和时间上与传统的金钱贿选行为相异，在实践中认定较为困难。

　　2．贿选中选民和贿选人容易成为利益共同体

　　一方面，贿选人基于公正选举与贿赂选举获胜几率的比较，贿选风险与贿选成本的权衡，贿选利益和贿选制裁的考量，往往愿意通过一定程度的经济付出换取选举后或有形或无形的政治利益;另一方面，那些政治热情不高或者权利意识不强的选民，他们往往也愿意接受贿选人的利益诱惑，这种选举中的利益交换，使选民和贿选人在某种意义上成为了相对稳定的利益共同体。

　　3．家族势力主导下贿选的监督难度大

　　在选举过程中，尤其是在直接选举中，选民与贿选人在地域、血缘、宗族等方面往往存在着紧密的人身关系，这种特殊的身份关系导致选民在选举代表时会不自觉地受到地方宗族、家族组织的影响。大家族、大宗族为了在选举中获得更多的获选机会，自然愿意以一定经济利益换取选举的胜利。同时，对于这种宗族血缘关系主导下的贿选行为，选民往往不愿也不会去主动揭发，这也在一定程度上解释了为什么过去基层贿选案件多，但实际涉诉的案件却较少的怪象。

　　二、突破反贿选现实困境的进路选择

　　为了破除选举中的贿选现象，保护选举的内在价值，现阶段反贿选的进路选择主要有扩大直接选举范围和统一选区划分标准两条进路。

　　(一)扩大直接选举范围

　　对于选举过程中的贿选现象，有学者主张通过扩大直接选举的范围，来突破我国现阶段贿选的现实困境[2]。所谓扩大直接选举范围，即在我国现行选举的体系下，将直接选举的范围从县乡两级向上扩张。根据层级顺序的不同，又可分为“地方先行”和“全国先行”两种模式。

　　1．“地方先行”模式

　　“地方先行”模式即在现行选举模式的基础上，通过自下而上的层级开放，地市级、省级和全国人大代表的选举逐步实行直接选举的模式。考虑到我国不同地区发展的具体差异，学者们设计了在直辖市和有条件设区的市先行实行直接选举模式，或在部分经济文化发展较好的大中型城市先行试点模式，其中比较有代表性的有彭宗超先生“五步走”3和邹平学先生“三步走”4的战略构想。

　　2．“全国先行”模式

　　“全国先行”模式是指在县市省三级人大代表选举模式不动的前提下，将全国人大代表的选举模式从省级人大代表选举全国人大代表变为全国人民直接选举全国人大代表的模式。

　　3．扩大直接选举范围的理由

　　其一，扩大直接选举的范围符合我国立法的基本趋势。我国1979年《选举法》较1953年《选举法》便将直接选举的范围从乡、镇、市辖区、不设区的市层级扩充至县一级，因此扩大直接选举的范围符合我国法治实践。其二，直接选举是符合当前国际民主潮流的基本模式。调查显示，在实行代议制的现代法治国家中，大约只有6个国家不是直接选举产生的。其三，广泛的选民参与不仅加大了贿选的难度，也提高了公民的程序参与感，可以有效避免出现选举程序中的贿选现象。以“衡阳人大代表贿选案”和“辽宁拉票贿选案”为例，在两案的间接选举过程中，由于普通选民并不参加间接选举的进程，缺失的程序参与弱化了选民与代表之间的联系，使贿选得以发生。

　　(二)统一选区划分标准

　　就选区划分而言，我国目前实行地域代表和职业代表统筹结合的选区划分标准，选区的划分需综合考虑选民的实际居住状况与其具体的学习抑或工作单位。从相关国家选区划分的经验来看，选区划分标准的多元性，可能伴随着贿选现象的发生。因此，反贿选的第二条进路便是统一选区划分标准，具体而言，有以下两种选择:

　　1．以居住地为选区划分标准

　　以居住地作为选区划分的标准是当今法治国家最主流的做法。因为其可以使一国的选区在较长时间内得以固定，有利于排查和控制选举中的贿选行为，防止选区划分中“杰利蝾螈”5现象的出现。同时，以居住地为标准划分选区真正贯彻了最密切联系原则。选民总是以居住地为中心开展各类社交活动，居住地最能反映选举中选民对公共政策的价值偏好和个人选择，鼓励选民选出最能代表其利益的代表。以居住地为标准划分选区也有利于保障流动人口真正投入其所在地的社会建设，真正有效地参加选举活动。

　　2．以选民职业为选区划分标准

　　秉承此种观点的学者认为，首先，我国并不存在西方多党制下利益集团操作选区划分的现实困境，因此以居住地为统一标准的选区划分在我国并无重大现实意义。其次，随着我国经济的高速发展，现在与选民最密切的联接点已不再是居住状况，而为工作状况。以选民职业为选区划分标准有利于把不同职业中有参政需求的职业共同体联合起来，通过选举为其参政提供合法的法治途径。这种真正与切实利益需求相吻合的制度设计，可以有效防止由于选民漠视所导致的贿选现象出现[3]。

　　三、对突破反贿选现实困境进路的反思

　　(一)对扩大直接选举范围的反思

　　通过扩大直接选举的范围来避免选举过程中贿选现象的发生，这种做法值得商榷。主要的理由如下:

　　1．扩大直接选举范围将导致出现制度不能的窘境

　　根据扩大直接选举层级顺序的差异，学者们设计了“地方先行”和“全国先行”两种模式。如果首先开启“全国先行”模式，会面临以下问题:

　　第一，当全国人大代表径直实现普选之后，我们便面临着一个逻辑与现实之间的抉择，即如何选举省一级的人大代表?如果坚持间接选举的模式，那么当全国人大代表和县乡两级人大代表都实行直接选举时，省一级代表间接选举的正当性与必要性何在?如果采用直接选举的模式，则又引发了选举中的另外一个问题，即在没有成熟完备的制度保障时，同时开放全国和省一级人大代表的直接选举，如何处理选举进程中的财政压力与风险规制?

　　第二，“地方先行”的选举模式看似在制度上避免了“全国先行”下的制度不能，实则也伴随着民主滥用的风险。从南非、马来西亚、菲律宾等国家的民主实践来看，在无完备制度保障的前提下，极端的民粹分子总是擅长将选举标签化和口号化，极大程度地激发选民的好恶情绪，通过所谓的民意绑架政府，而掩盖之下的贿选得以暗度陈仓。

　　2．参选数量不能等同于选举质量

　　大规模的直接选举并不完全等同于选举质量的同步提高，民主不能只被以“是否直接选举”这样的术语简单定义，民主真正的核心应该是为人民谋福利，而不应该仅仅以是否大规模的直接选举作为唯一标准。以我国台湾地区为例，大规模的选举并未减少其贿选情况，台湾地区仍存在严重的贿选现象[4]。因此，以大规模扩大直接选举的范围来减少贿选现象，实非良策。

　　3．参选者为讨好中位数投票人，不顾及选举的长远利益

　　在选举中，参选者为了在选举中获胜，讨好那些没有明显偏好的中位数投票人成为获胜的关键手段。针对中位数投票人，参选者往往选择通过一定程度的经济贿赂或者刻意的政策许诺来投其所好。比如在印度的某次选举中，为了获得选举的胜利讨好中位数投票人，议员甚至呼吁债务人不用还钱。这看似荒谬的政策，却也反映了在依赖选民直接投票的选举中为获取选举的胜利，选举者对短期政策或者能够快速获得选民好感的政策的偏好远远大于那些虽然有实践价值但周期较长之政策。

　　(二)对统一选区划分标准的反思

　　主张通过实行统一选区划分标准进而避免选举过程中贿选现象的发生，这种做法同样值得商榷。主要理由有:

　　1．混淆了选区划分标准的主要因素与次要因素

　　对于选区划分，我国是居住地和职业情况并用的划分标准[5]。具体而言，即在实行直接选举的地方以选举人的居住地为主要考虑因素，职业情况为次要考虑因素;而在实行间接选举的地方则以选举人的职业情况为主要考虑因素，居住情况为次要考虑因素。

　　因此，选区划分时，无论是直接选举还是间接选举，选民的居住情况和职业情况均是选区划分所要考虑的因素，不允许以选民居住情况或者职业情况作为选区划分的唯一标准。这一点在国际选区划分的标准上也可以得到验证，即使是以居住地情况为选区划分的单一标准的国家，其在选区划分的操作实践中，仍需要考虑选民的职业情况。比如美国联邦最高法院在其1964年的一张判决中便指出，美国众议院的选区必须每10年左右进行一次调整，调整应依据选民的居住状况及因职业变动而聚集的流动人口情况，以反映联邦各地人口的实际变动情况[6]。显然，主张实行统一选区划分标准的学者混淆了这一点。

　　2．与选区划分的“便利原则”相悖，滋生了贿选的空间

　　选区划分是后续选举工作开展的逻辑前提，因此为保障选举活动的顺利开展，避免选区划分中的不当人为操作，各国在选区划分的实践操作中都主张遵循“便利原则”。“便利原则”要求选区划分既要方便选举活动的顺利进行，又要方便选民投票。

　　方便选民投票要求划分的选区应尽可能地处于相连的行政区划内，如果基于特殊的实际情况必须要对选区进行隔离，则必须保证选区隔离的正当性与合法性，避免选区划分成为贿选人谋私利的工具。而统一选区划分标准实则损害了此项原则。以选民职业情况为选区划分标准为例，以选民的职业作为选区划分的标准，纵然可以将同一职业的选民有效联合起来，但实践中相同职业的选民往往在空间上处于不同的地理位置，因此此举可能会破坏选区的完整性与连贯性。同时，同一职业的选民与人大代表之间往往也存在千丝万缕的微妙联系，在那些存在明显上下级关系的职业内部，选举亦难免成为一场流于形式的活动。

　　四、扩大选区是反贿选有效的技术选择

　　为破除反贿选的现实困境，保障选举的程序价值和实体价值，笔者认为，在反贿选的技术选择上，扩大选区可以在经济上迫使贿选逐步退出，实践上导致贿选操作不能，更符合我国现实国情。

　　(一)经济视角:扩大选区会迫使贿选逐步退出选举进程

　　1．扩大选区会提高贿选人收买压力，贿选难以持续运行

　　过去选区的划分使得同一选区内多为相同血缘、宗族的选民，为贿选现象的发生提供了可能性。一方面，同一选区内选民与贿选人往往有着较为密切的亲属关系，贿选人通过简单的经济拉票行为即可获得选票，贿选的经济成本较低;另一方面，贿选人与选民之间的亲属关系也决定了选民拒绝贿选的可能性较低，某些情况下，贿选人甚至可以不用付出相应的经济支出，仅依赖其与选民之间亲密的社会关系即可获得选票。

　　而扩大选区后，单个选区人数基数庞大，地域跨度大，使得贿选人很难通过或买票或人情的贿选手段当选。选区的扩大减少甚至消灭了原选区的家族势力，贿选人对几个不同区域的选民没有了足够的影响力，很难操纵、决定选民的投票。与此同时，在扩大后的选区里，伴随着选区选民基数的扩大，贿选的运转成本也将大幅度增加，贿选人需要付出较之前贿选几倍的经济投入方可继续以贿选的不法手段获得选民选票，此种情形下，贿选带来的收益将小于贿选的经济支出，贿选运行成本的提高可以有效遏制选举中的贿选行为。

　　2．扩大选区后贿选人贿选成本显着增高，贿选容易被揭发

　　选区的扩大使得选区内选民的种类得以增加，此时贿选人要想通过贿选的手段获得选举，除了贿赂原选区的选民，还需贿赂新选区的选民，贿选的成本将大大增加。此时，若贿选人仍然想在扩大后的选区里获得选举胜利，则可能有两种策略:其一，保持贿选总投入不变，对经济利益重新分配，缩减原选民的经济收益，将缩减后的经济收益分配给新选民。此时，伴随着可得利益的减少，贿选对于原选民的吸引力将大大降低，可能就会丧失原选民的支持，贿选现象得到减少。其二，保持原选民贿选经济利益不变，增加贿选总投入，用新的资金来贿赂新的选民。但此时贿选面临的一个现实即是由于新选民和贿选人无血缘、宗族方面的联系，因此贿选人不可能通过和原选民相同的经济利益换取选票，这种贿选利益的不同必然会激化原选民、贿选人和新选民之间的内在矛盾。同时，这种贿选又伴随着另一个潜在风险，即脱离了血缘、宗族关系的选民，由于没有道德压力和宗室情感，其往往愿意去揭发选举中的贿选行为，贿选被揭发的可能性也会增加。

　　(二)实践视角:扩大选区将导致贿选在实践上操作不能

　　1．扩大选区可以有效稀释地方家族的影响力和势力

　　扩大选区可以有效打击地方家族势力在原选区内对选举结果和选举进程的垄断和控制，从源头上避免贿选的发生。首先，扩大选区必然会打破原来固定地域下家族的垄断势力，选区的扩大淡化了贿选人和选民之间的人情、地域联系，选举的客观性和公正将得到大幅度提升。其次，地方家族的影响力只能对那些与其有密切关系的选民发生作用，而对那些与其无密切联系的选民，则无法左右其选举权的行使，贿选现象会得到遏制。最后，扩大选区后原来的地方家族对选举的操作和垄断能力会大幅下降，新选民可以摆脱原来那种夹杂复杂社会关系的买票行为，选举的真实意愿得以体现。

　　2．扩大选区会使地方家族逐个击破选区选民的难度增加，贿选将在实践上操作不能

　　一方面，扩大选区后，贿选人为了让其服务(或其自己)的候选人继续当选，必然需要较之前更多的选票。因此，需要逐个击破新加入的选民，但新选民与贿选人存在独立的社会关系网络，贿选人贿选成功的可能性较低。另一方面，新选民不确定的态度和不可控的行为会使贿选进入一种更为复杂也更不可控制的状态，这无疑在实践上大大增加了贿选的操作难度。

　　3．扩大选区后，贿选人和选民之间以钱易票的风险将提高

　　过去，贿选不被发现的原因之一就在于贿选人和选民之间存在紧密的身份关系，同一选区内选民和贿选人在血缘和宗族方面高度重合。因此，即使我国实行秘密投票的选举制度，贿选人仍有把握让这种基于社会关系的贿选行为得到兑现。但是，选区扩大后，由于贿选本身为非法行为，不受法律保护，且贿选人无法确认选民是否投票，此时贿选人实则很难去监督选民是否履行投票的义务。贿选人面临着选民不投票或者举报贿选的双重风险。

　　五、结语

　　选举权与被选举权是公民的一项宪法权利，在法治国家需要得到充分的尊重和保障。贿选则从实体和程序方面对公民的此两项权利造成损害。扩大选区这一技术手段可以瓦解原选区基于血缘、地域和宗族的社会关系，减少甚至消灭原选区的家族势力，从经济和实践的角度将贿选从选举中剔除。但是以什么为标准去扩大选区、如何扩大选区、扩大选区后的制度保障以及扩大选区的具体程序等事项都需要通过大量的研究去细化。

　　参考文献

　　[1]孙莹.反贿选立法比较分析[J] .广东行政学院学报, 2015(3):36-42.

　　[2]程建锋,李云平.扩大人大直接选举范围的思考[J] .行政与法(吉林省行政学院学报) , 2004(12):79-80.

　　[3]王纪芒，肖灵.浅议人大代表选举中的选区划分及其改革路径[J] .社会科学战线, 2009(10):185-189.

　　[4]许川.试析台湾地区贿选现象及其政治影响[J]。台海研究，2018(4).32-34.

　　[5]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M] .北京法律出版社, 1998:172.

　　[6]刘畅,赵定涛.选区划分制度的比较和借鉴[J] .广西社会科学, 2006(1):22-25.

　　注释

　　1早在罗马共和国时期，贿选就已经是普遍的现象。据记载，从17世纪60年代开始，在现代民主的故乡英格兰，为赢取选举的胜利，候选人便会用酒与食物招待选民;美国《独立宣言》诞生以前，选票也可以用烈酒来收买。

　　2值得注意的是，虽然《选举法》第58条对贿选的行为主体没有作出限制，但是部分官方文件对贿选的主体还是会做出“限缩解释”。比如2005年发布的《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》以及2009年发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》均规定基层选举中贿选的主体一般为候选人及其亲友。为方便叙述，下文将贿选的主体统一称为“贿选人”。

　　3五步走战略:第一步不分地区做到地级市人大代表直选，直辖市可以做到让选民直接选举该市人大代表;第二步，让城镇选民直选省级人大代表;第三步，农村选民直选省级人大代表;第四步，一般城镇选民直接选举全国人大代表;第五步，农村选民直选全国人大代表。

　　4三步走战略:第一步是将直接选举的范围扩大到设区的市和自治州，第二步是扩大至省、自治区，第三步则扩大至全国人大代表的选举。

　　51812年，美国马萨诸塞州州长E·杰利(Elbridge Gerry)通过不规则地划分选区，将选区划分得四分五裂，尤如蝾螈(salamander)一样。其目的是将在野党州议员的选票集中到少数选区，从而有助于执政党州议员席次的增加。这种不公平的选区划分被称为“杰利蝾螈”(gerry-mandering)。