村民小组存续的正当性论述

　　受《城市居民委员会组织条例》中的“居民委员会内设居民小组”立法理念影响,1987 年制定《村民委员会组织法(试行)》之初,村民委员会就内设了村民小组,但我国广大农村地区的村民委员会、村民小组是在原生产大队、生产队的基础上分别予以设计,因原生产队中农村社员已经长期形成了一个利益共同体,即使村民小组替代了原生产队,其利益共同体的本质属性并没有发生变化,村民小组的法律地位就应当予以重视。尽管 2010 年修订后的《村民委员会组织法》在采纳相关立法建议的情形下,完善了村民小组的相关制度,然而,实务中的村民小组的划定标准与各个农民集体相关,因各个农民集体主要以农村土地归属为标准进行确定,村民小组其实就与农民集体所有的财产相关,绝大多数村民小组其实担当了管理农民集体所有财产的职能,在目前立法关于农民集体的规定存在缺陷的情形下,村民小组的规定亟待完善。由此,本文以农民集体财产的历史形成脉络为切入点,结合村民委员会在实务中的尴尬地位,特对村民小组存续的正当性进行如下论证:

　　一、农民集体所有财产的形成机理分析

　　早在解放区,为了解决土改后的农民的生产困难,在确保农民享有生产资料所有权的前提下,纷纷成立了以农民小组为单位集中组织起来进行农业生产的互助组。新中国成立后,实行土改的广大农村地区仍存在进行农业生产的困难,互助组也因此继续存在。另外,为了满足当时国家亟需发展工业所需的商品粮食、工业原料以及拓宽工业品销售市场的需求,国家需要增加农民的收入,为此,中央于 1951 年 9 月召开了全国互助合作会议,且起草了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,1953年 2 月又印发了《农业生产互助合作的正式决议的通知》,农业互助化开始在全国开始全面实行,同时,为了进一步过渡到社会主义,中央于 1953 年 12 月通过了《关于发展农业合作社的决议》。上述一系列决议确立了我国农业社会主义改造的各个阶段,即临时性互助组、常年性互助组和初级合作社、高级合作社,尽管三种互助形式均强调农民原有财产(生产资料)的私有性以及农民私有生产资料统一经营,但常年性互助组与合作社内部已经出现了因生产积累而产生的公有财产,高级社的公有财产数量远多于初级社。需要注意的是,1955 年 11 月的全国人大常委会第二十四次会议通过的《农业生产合作社示范章程(草案)》第 1 条至第 3 条规定了“初级社中仅有部分生产资料属于公有,高级社则包括土地在内的生产资料均属于全社公有,即全体社员集体所有”,同时,该草案第 69 条至第 72 条又赋予了合作社具有政治、文化、福利等职能,如此,农村生产合作社具有的政社合一特性就初具雏形。

　　虽然高级社实现了农村土地所有权的集体所有,但当时的农业生产方式仍然属于传统模式,此种落后的农业生产方式致使工业无法从农村获得生产原料,工业发展因此受到影响,加之,建国后生育率的提高而使全国人口增加的客观事实导致粮食供给出现了危机,为此,国家急需一种新型的农业生产组织形式来提高农村生产力,自 1958 年 3 月中央成都会议通过的《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》允许“有条件的地方可以将小型农业生产合作社适当地合并为大型的合作社”后,1958 年 8 月的北戴河中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,全国各地遂正式开始兴办人民公社。然而,人民公社的普遍设立却超出了当时的社会经济发展水平,现实中的人民公社制度凸显了诸多问题,中央遂于 1958 年 11 月初在郑州召集工作会议(即第一次郑州会议),会议讨论了人民公社化运动中出现的问题和十年规划中的钢铁指标等问题,且起草了《郑州会议关于人民公社若干问题的决议(草案)》和《十五年社会主义建设纲要四十条(1958—1972 年)(草案)》,由此,开始纠正人民公社化运动中出现的问题;1958 年 11 月 21 日至 1959 年 12 月 10 日,中共中央政治局扩大会议、中共八届六中全会先后在武昌召开,会议重点讨论了压缩高指标和纠正浮夸风问题,通过了《关于人民公社若干问题的决议》;1961 年至 1962 年期间,中央又通过三次会议修改制定出《农村人民公社工作条例(修正草案)》。显然,中央试图通过一系列政策措施解决人民公社体制中的各种问题,这不可避免的就会涉及到人民公社体制中的公社、生产大队、生产队中的财产归属问题。

　　就人民公社体制中的农村财产的所有权归属而言,1958 年 12 月的《关于人民公社若干问题的决议》中已经意识到了应该以生产大队为经济核算单位、盈亏由公社统一负责,基于此,1961 年 3 月的《农村人民公社工作条例(草案)》、1961 年 6 月的《农村人民公社工作条例(修正草案)》均将“生产大队作为基本核算单位”,即确立了生产大队所有制。因生产大队所有制往往忽视了具体从事生产的生产队利益,1961 年 10 月中央发出《关于农村基本核算单位问题给各中央局,各省、市、区党委的指示》,强调应就农村基本核算单位进行调研,全国各地遂开始了农村基本核算单位制的大规模调查研究。在普遍赞同实行生产队基本核算制的背景下,中央于 1962 年 2 月发出的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》中要求以生产队为基本核算单位、实行以生产队为基础的三级集体所有制,1962 年 9 月中共八届十中全会正式通过《农村人民公社工作条例(修正草案)》,正式确立了生产队基本核算制,赋予生产队享有生产队范围之内生产资料的所有权以及生产经营、收益分配等自主权,即基本确立了生产队的所有制,全国各地在实务中就依此予以实践。然而,1978 年 12 月的十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》明确将生产队基本核算制的内容予以删除,但该草案仅是发到各省、市、自治区讨论和试行,尽管在随后的 1979 年 9 月召开的十一届四中全会上被提交讨论,却并没有进行决议,该试行草案也就无疾而终。不过,受前述《农村人民公社工作条例(修正草案)》确立的以生产队为基本核算单位的规定影响,我国农村地区在近二十年的期间内已经将此制度付诸实践,如此,现实中的农村集体财产也就依次归属公社、生产大队、生产队所有,此种三级所有实质上就是属于各级农民集体所有,因生产队数量庞大,且又为农村社会的基层经济单位,农村集体财产主要就为生产队所有。

　　自 1978 年 12 月十一届三中全会后,尤其是从 1982 年至 1984 年初中央连续通过关于农村改革的“一号文件”(即依次为《全国农村工作会议纪要》、《当前农村经济政策的若干问题》、《关于一九八四年农村工作的通知》),我国就正式确立了家庭联产承包责任制。随着家庭联产承包责任制在全国农村地区的推行,将农民集体土地分别承包到农民家庭,原有的集体统一组织劳动和集中管理变为农户分别承担不同地块的劳动和管理,农民收入不再交由集体组织去统一核算和统一分配。在农村土地仍然归集体所有的前提下,各农村承包户实际上成为农业生产经营的核算与分配单位,此种现实必然与前述的“三级所有、队为基础”的人民公社体制相互矛盾。与此同时,随着 1979 年开始的国家逐渐对原有政社合一的人民公社体制所进行的改革,尤其是自 1982 年《宪法》明确规定了农村基层政权组织应“设立乡政府”后,全国各地开始进行政社分开、建立乡政府的工作。至 1984 年底,各地基本设立了乡政府,公社、生产大队、生产队就演变为各级农村集体经济组织,原管理范围内的农民集体所有财产就由各级农村集体经济组织管理。

　　二、村民委员会的设立基础与农村基层行政事务的管理

　　家庭联产承包制的直接后果就是农民集体财产中的农村土地被农民承包经营,原公社、生产大队、生产队的管理农民集体所有财产的职能就逐渐削弱。与此同时,我国农村地区又实行政社分离,由乡政府管理农村基层行政事务,因原生产大队、生产队一直处于具体管理农村公共事务的地位,原生产大队、生产队的管理农民集体所有财产职能减弱的客观事实必不可免的致使原生产大队、生产队处于涣散状态,原先享有的管理农村公共事务的职能无法正常行使,农村公共事务遂处于无人管理的状态。

　　为此,上世纪 80 年代初,部分农村地区开始出现了农民自发设立管理农村公共事务的社会组织,1982年的《宪法》统一将其明确为村民委员会,但原有的政社合一的人民公社体制并没有完全解体,所以,农村地区不仅要设立乡级政府,也要设立村民委员会。在设立乡级政府过程中,因公社的设立长期以来一直坚持“一乡一社”,即人民公社就是乡人民政府,承担管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等各项工作,1983 年 10 月,中共中央、国务院下发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第 2 条明确规定:“乡规模一般以原有公社的管辖范围为基础”,据此,乡级政府以公社为基础进行设立,至于如何设立村民委员会?相关政策以及立法文件并没有予以明确规定。

　　自 1982 年《宪法》第 111 条规定村民委员会“办理本居住地区的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安”等农村公共事务后,1983 年《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第 7条又明确规定了村民委员会“协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”。显然,在当时人民公社体制日益解体的背景下,村民委员会不仅要管理农村公共事务,基层大量的行政事务也需要村民委员会予以协助完成。尽管村民委员会设立要考虑到农村人口的多少与居住的实际状况,具体管理农村基层行政事务却是国家应当予以考虑的首要问题,立法者试图通过让村民委员会分担行政事务管理职责也就在所难免,因政社合一的人民公社体制下的生产大队一直担负着基层行政事务的管理职责,以原生产大队为基础设立村民委员会也就成为必然,但当时的中央对此并没有明确规定。只不过,1983年《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第 7 条在明确“村民委员会应按村民居住状况设立”的同时,又特别指出“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行”,从对该规定精神推定可知,当时的村民委员会主要是在原生产大队的基础上进行设立,并不禁止部分地区以生产队为基础进行设立,只是基于在实务中消除误解,又特别指出此种设立应为允许范围之内,全国绝大多数村民委员会其实是以原生产大队为基础而进行设立。

　　须注意的是,当时的部分生产大队的人口较多且居住较为分散,以生产大队为基础设立村民委员会并不利于农村基层行政事务的管理,因此,部分地区就以生产队为基础设立村民委员会,一些地区制定的《村民委员会工作简则》是以“自然村”为基础进行设立,已经以生产队为基础设立的部分农村地区开始转向以生产队为基础重新进行设立。如此,1987 年 11 月制定的《村民委员会组织法(试行)》第 7 条就采纳折中的规定,即“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会”。尽管如此,《村民委员会组织法》在将近 10 年的试行期间,对于如何设立村民委员会的争议仍继续存在,但 1998 年 8 月在制定《村民委员会组织法》时认为“原条文本身也规定得比较灵活,可以适应各种不同情况,暂不修改”。为了避免争议,1998 年 11 月制定的《村民委员会组织法》第 8 条就规定“村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立”,2010 年 10 月修订的《村民委员会组织法》则依据农村社会经济进一步发展的社会现实,除了继受上述设立原则以外,第 3 条又增加了“有利于经济发展和社会管理”的设立原则。如此,基于当时农村社会现实已经发生变化,村民委员会的设立基础其实根本无法予以统一,要综合各种因素进行判断,既然协助基层政府的行政事务是必须要考虑的因素之一,那么,既存的以原生产大队为基础而设立的村民委员会就应当有必要继续予以维持,因此,设立村民委员会就主要以原生产大队为基础。

　　三、村民小组与农民集体财产的逻辑关系

　　在人民公社体制的框架内,公社、生产大队、生产队其实主要对农民集体所有财产进行管理和组织,但在农村实行家庭联产承包责任制的背景下,农民通过获得承包权而成为相对独立的经济主体,此种状况无疑对既有的以公社、生产大队、生产队为主体的三级农民集体经济管理体制产生了冲击,但实行家庭联产承包责任制只是让广大农民获得了农民集体财产的使用权,而农民集体财产仍然归属农民集体,在人民公社体制逐渐退出的情形下,实有必要重新构建管理农民集体所有财产的社会组织。

　　为此,1984 年的《中央关于一九八四年农村工作的通知》要求在农村地区一般应设置“以土地公有为基础的地区性合作经济组织,且以村(大队或联队)或者生产队为单位设置”,同时又强调可以“同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。”据此,实行政社分离背景下的公社、生产大队、生产队仅将其行政职能予以剥离,管理农民集体所有财产的职能仍然存在,不过,现实中的绝大多数生产队规模较小,实无必要分别再予以设立两个组织,否则只会增加农民的负担。在农村普遍设立村民委员会的背景下,将村民委员会职能仅限定为公共事务范围也不太现实,赋予村民委员会承担管理农民集体所有财产的职能就成为必然,1987 年制定的《村民委员会组织法(试行)》第 4 条规定“村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,1998 年、2010 年依次修订的《村民委员会组织法》亦有相同规定。

　　受人民公社体制的影响,农民集体财产形成了公社、生产大队、生产队三级所有形式,设立乡级政府以后,公社所有的农民集体所有财产就归乡级农民集体所有财产组织进行管理,现实生活中主要由乡级政府代为管理。然而,生产大队所有的农民集体财产其实是其下属的各生产队所有的农民集体财产,为了有效地管理农民集体所有财产以及发展农村经济,应当以生产大队、生产队为基础分别设立不同的农民集体财产组织,但若以生产队为基础设立村民委员会,则会面临以生产大队为基础而重新设立农民集体所有财产组织的现实。基于设立同一组织能够达到对生产大队与生产队所有的农民集体所有的财产同时予以保护的目的,绝大多数农村地区也就以生产大队为基础设立村民委员会,将以生产队为基础的农民集体所有财产纳入村民委员会的管理范畴就成为立法者首要予以考虑的问题。在借鉴 1954 年的《城市居民委员会组织条例》第 3 条在居民委员会内设立居民小组的立法经验的基础上,1987 年制定的《村民委员会组织法(试行)》遂在村民委员会内又设立了村民小组。1998 年修订的《村民委员会组织法》延续了此种立法设计,但 2010 年修订的《村民委员会组织法》第 3 条则规定村民委员会可以“根据村民居住状况、集体土地所有权关系等”分设若干村民小组,设立村民小组的前述立法理由也就予以明示,立法者划分村民小组的主要依据是以农民集体所有的财产归属关系为依据,村民小组与村民委员会之间并不存在着隶属关系,村民小组就是一个独立的自治组织,而不应被视为村民委员会的组成部分或者附属机构,现行立法将村民小组视为村民委员会的组成部分其实就是误解,应当予以纠正。

　　准确理解村民委员会设立还必须重视生产大队、生产队与行政村、自然村之间的关系。实际上,自然村是指以家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居的村落,相反,行政村是由一个或者数个自然村所组成,具体是指在我国农村地区设立的基层行政组织,此种基层行政组织始于 1937 年至1945 年期间抗日战争时期的革命老区,1949 年至 1954 年期间对其仍然予以了保留。自 1954 年颁布的《宪法》明确规定农村基层政府为“乡、民族乡、镇”后,行政村被依法废除,现实生活中所谓的行政村称谓其实就是指以前行政村所管理的范围。就行政村、自然村与生产大队、生产队的关系而言,行政村、自然村可能包括一个或者数个生产大队,也可能包括一个生产队或者数个生产队,二者之间并不是等同关系,由此推知,村民委员会可能由一个或者数个生产大队所构成,一个生产队或者数个生产队被包括实属正常,同时,规模比较大的自然村内部就存在一个或者数个村民委员会。在同一村民委员会内部存在数个生产队的情形下,因数个生产队早已经形成了各自的农民集体所有财产关系,属于原生产队成员的农民之间必然会有相同的利益关系,进而,也就形成了不同利益共同体,设立管理其农民集体所有财产的村民小组也就成为了必然。

　　总之,设立村民委员会必须要考虑基层行政事务的承担与农民集体所有财产管理组织,权衡利弊,以原生产大队为基础而设立村民委员会就成为了最佳选择。尽管原生产队不再承担行政管理职能,但原生产队所有的农民集体所有财产管理组织需要重新设立,在农村地区普遍设立村民委员会的情形下,再设立管理原生产队所有的农民集体所有财产的管理组织必然会对农民增加成本,由此,绝大多数农村地区就在已经形成的村民委员会框架内,通过设立村民小组而应对解决设立管理原生产队所有的农民集体所有财产组织。不过,1987 年制定、1998 年修订的《村民委员会组织法》并没有明确指出此立法理由,只有在 2010 年修订的《村民委员会组织法》第 3 条第 3 款中予以明确指出。正是基于管理原生产队长期已经形成的农民集体所有财产的需要,立法遂在村民委员会框架内设立了村民小组,村民小组也就担负着管理原生产队所有的农民集体所有财产职责,进而言之,村民小组其实渊源于原生产队,二者之间是承继关系,只不过,名称、职能有所变化而已。

　　四、村民小组存在的合理性

　　立法者采纳居民小组立法理念而设立村民小组仅是表面现象,根本原因其实是基于管理农民集体所有财产的需要,立法试图通过设立村民小组而构建代为管理农民集体所有财产组织,村民小组事实上处于农民集体所有财产的管理组织地位。加之,村民小组管理的农民集体所有的土地在所有农民集体所有财产中处于基础地位,由此,与居民小组相比,立法以及理论研究对村民小组的关注程度相当高。尽管 1987 年制定、1998 年修订的《村民委员会组织法》已经明确规定了村民小组,但涉及村民小组的立法条文仅为一条,村民小组的内部组织结构也无从涉及,此种相当简单的制度设计就致使村民小组相当松散,农民集体所有财产也就无法得以保护,作为农民集体成员的农民利益势必受到侵害,实务中也就一直存有是否应当予以废除村民小组的争议。直至 2010 年修订的《村民委员会组织法》才通过第 3 条与第 28 条简单规定了村民小组的设立依据、会议构成和召开会议的法定人数要求、会议议事规则、组长推选与任期、职责范围,且第 28 条第 3 款所规定村民小组会议职责范围明确包括“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项……”。显然,现行《村民委员会组织法》其实是将村民小组视为农民集体所有财产的管理组织者,此种立法规定无疑与现行立法将村民委员会定位为实践村民自己管理自己事务的群众自治组织的立法理念相悖,必然会将村民小组的法律地位置于混乱境地!

　　就村民委员会与农民集体所有财产管理组织的关系而言,现行相关立法并没有采取一致态度,最初立法其实将村民委员会与农民集体所有财产管理组织相互混淆,如 1986 年制定的《民法通则》第74 条、2002 年的《农村土地承包法》第 12 条以及 2004 年《土地管理法》第 10 条均认为“村集体经济组织或者村民委员会管理依法属于村农民集体所有的农民集体所有的土地,村内各该农村集体经济组织或者村民小组管理分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地”,如此,立法者就认为村民委员会、村民小组就是农民集体所有财产管理组织。然而,现实中的农民集体所有财产管理组织种类较多,主要具体表现为原公社、生产大队、生产队建制经过改造形成的经济联合总社、经济联合社、经济合作社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等类型的农村集体经济组织。因原公社、生产大队、生产队的土地以及其他财产均属于农民集体所有,农民集体所有财产管理组织其实是管理农民集体所有财产的社会组织,但农民集体所有财产管理组织并不等于农民集体,农民集体所有财产管理组织与农民集体之间其实处于平等地位,二者均具有独立的法律地位。农民集体其实是将其所有财产委托给农民集体所有财产管理组织进行管理,二者之间就是委托代理关系,同理,负有管理农民集体所有财产职能的村民委员会、村民小组与农民集体之间也是委托关系。尽管 2007 年的《物权法》第 60 条已经明确规定了各级农村集体所有财产分别由乡镇集体经济组织、村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组“代表”集体行使所有权,但此种立法忽视了代表与代理的区别,应当予以纠正。

　　当然,自人民公社体制解体以及家庭联产承包责任制实施后,原生产大队、生产队的农民集体所有财产亟待新的社会组织予以替代管理,尽管中央一再明确应当及时成立农民集体所有财产管理组织,但基于减轻管理成本考虑,绝大多数农村地区仍由村民委员会以及村民小组代为管理农民集体所有财产。如此,村民委员会只在没有农民集体所有财产管理组织的情形下,才能担当管理集体财产的职责,且所管理的财产是属于农民集体所有,而不是属于村民委员会所有。不过,实务中的村民委员会、村民小组等自治组织又承担了基层行政事务与公共事务的职能,在不同事务存有利益冲突的情形时,必然会致使村民委员会处于尴尬境地,反而不利于农民集体所有财产的保护,农民集体所有财产流失也就成为必然,唯一办法就是制定独立的农民集体所有财产管理组织。为此,部分地区已经构建了独立的农民集体所有财产管理组织,换言之,此种现实就是将村民委员会以及村民小组所承担的管理农民集体所有财产的职能予以剥离。不过,目前的我国绝大多数农村地区仍然没有构建起独立的农民集体所有财产管理组织,村民小组代为管理原生产队的农民集体所有财产职能也就继续予以存在。

　　须注意的是,我国广大农村地区已经普遍设立了村民委员会,但现实中的农村事务呈现为多样化的趋势,不同农村事务涉及不同农民的利益,农民也通过设立相应的村民组织进行管理,如农村物业管理组织、农民集体所有财产管理组织、农村合作社以及红白理事会、寺庙宗教、农民技术性、生产互助性等农村社会组织,诸如此类的农村社会组织其实已经管理了由村民委员会管理的部分农村公共事务。此外,伴随农村社会经济的进一步发展,农村现实中又出现了许多跨村的村民组织,即由本村符合一定年龄的村民通过选举而产生的村民委员会管理涉及不同村民利益的农村事务也就显失公正,此种由非成员参加管理与自己利益无关的农村事务的现实只能异化村民委员会,村民委员会就备受争议,村民小组也必然会受到影响。与此同时,部分农村自 2007 年开始进行了以村民委员会管辖地域为范围的社区建设的试点工作,但农村社区是政府主导下予以设立,与村民委员会的设置范围并不一致,承担的职能包括村民委员会所管理农村公共事务以及相关的基层行政职能,所以,农村社区的主体不再局限于村民,而是将新兴经济和社会组织及外来居民均予以纳入,农村社区实质上替代了村民委员会,此种现象必然与村民委员会的立法基础相互冲突,有必要进一步研讨村民委员会在将来是否应予以继续存在,村民小组的命运令人堪忧。

　　总之,村民小组与村民委员会具有相同的命运。尽管目前农村地区设立的农村社区已经承担了村民委员会负有的管理公共事务与行政事务的职能,基于对农民集体所有财产的立法保护,村民委员会、村民小组管理农民集体所有财产的职能应当予以剥离,在绝大数农村地区没有独立设立代为管理农民集体所有财产管理组织以及全国普遍设立村民委员会的背景下,村民委员会以及村民小组就有继续存在的必要,讨论村民委员会以及村民小组的存废实属多余,村民小组具有独立的法律地位就毋庸置疑。

　　只不过,2010 年修订的《村民委员会组织法》所规定的涉及村民小组的制度规则仍然较为简单,此种立法现实并不利于农民利益的保护,部分农村地区已经开始采取相关措施予以补充,立法实有必要予以应对。

　　五、结语

　　基于目前的农村社会现实考虑,将村民委员会、村民小组承担的管理农民集体所有财产的职能予以剥离并不符合实际。然而,实务中的村民委员会设置基础并不一致,部分农村地区以自然村为基础进行设置,部分农村地区在若干个自然村的基础上进行设置,因农村现实中的自然村并不一定均为原生产大队,部分自然村内往往由若干个原生产队组成,但以原生产队为基础所形成的农民集体所有财产各不相同,各个农民集体必然为天然的利益共同体,且原生产大队也存有各个原生产队的共同财产,由此,立法必然会设置管理原生产大队的公共事务的村民委员会,各个原生产队的公共事务必然会由村民委员会管理,既然各个原生产队为不同的利益共同体,立法也就允许以原生产队为基础而组成村民小组进行管理,村民小组也就具有了独立的法律地位。然而,现行立法以及相关的研究成果仅重视了村民委员会的制度设计,却忽视了村民小组的制度设计,换言之,就是重视了原生产大队公共事务的管理,而忽视了原生产队公共事务的管理,此种立法现实必然会对管理原生产队的农民集体所有财产产生不利影响,有必要予以纠正。