甘孜藏族自治州水电资源开发中少数民族权益保护

　　一、自然资源开发中少数民族权益的内容

　　（一） 自然资源开发中少数民族的参与权

　　民族地区的资源开发应当要有公众的参与，特别是当地的少数民族，只有给他们一个诉诸利益的平台和机会，才可以有助于做出更合理、更兼顾到各方利益，对潜在的影响有更准确判断的科学决策。当然，公民在参与时，肯定要对于环境资源有充分地了解，各方信息对称了，才能有针对性地为决策提出可行、有价值的意见建议，所以，这里的参与权包括环境信息知情权。

　　在自然资源开发中确定参与权，并不是为了要让各种利益诉求整齐划一、达成一致，而是通过少数民族的参与和被咨询，了解更多不同的诉求和主张，以寻求均衡各种利益的一个解决方法，以提升决策本身的公正性，使民众对整个决策的认同度和接受度得到提高。在这个多元化的社会中，确定少数民族在自然资源开发中的参与权有助于保障其权益，也有助于引导公民参与建设资源节约型、环境友好型的社会事业。

　　（二） 自然资源开发中少数民族的环境权

　　在少数民族地区的自然资源开发中，国家层面的积极参与和协调统筹是必要且必需的。环境权具有公益性，环境资源是一个相互关联的有机整体，任何时候都难以成为个人权利的支配对象。

　　[1] （P74）也就是说，环境权通过保护公共的环境权来实现个人的环境权。环境使用权、环境知情权、环境请求权是组成环境权的几项主要子权利。但如果在自然资源开发的过程中，没有考虑到当地少数民族的环境权，就有可能在给当地政府的财政收入带来增长的同时，让自然资源开发地的老百姓蒙受生存环境改变，甚至是破坏的后果。由于这些自然资源丰富的少数民族地区的环境承载力都比较薄弱，如果一旦疏忽大意，环境遭到破坏，逆转这样的后果是很困难的。环境不同于其他客体，是非常复杂且有关联性的，当地居民的环境权一旦遭到侵犯，这影响可能会延续到后代子孙，其代价是惨重的。

　　（三） 自然资源开发中少数民族的利益补偿权

　　少数民族地区虽然有着丰富的自然资源，但由于这些资源都归国家所有，国家开发和输送资源往往是廉价的。随着自然资源的开发，当地居民的生活环境必然会发生变化，或多或少地会影响当地少数民族的生产和生活，当地居民被动地承担环境改变带来的各种不便。少数民族地区经济相对落后，虽然自然资源的开发对当地的经济增长有比较大的积极作用，但是也会使长期居住在当地的少数民族的生活生产方式产生改变。少数民族居民可能得为资源的开发牺牲自己的土地，甚至离开祖辈一直生活的故土。因此，利益补偿权应是补充参与权和环境权没有覆盖的权益。

　　综合以上所有的论述，我们可以看出，无论是我国的 《宪法》 还是 《民族区域自治法》，对自然资源开发中少数民族的权益的保障提供了法律层面的依据。但由于这些法律规定都比较原则和笼统，可操作性不强，还需要制定出细则来更好地保障其权益。

　　二、甘孜藏族自治州水电资源开发中少数民族权益实现状况

　　（一） 甘孜州水电资源开发中参与权的实现状况

　　1. 少数民族未形成有效参与

　　目前，我国水电项目的审批程序非常严格，但仍然存在一些不完善之处，距离实现法治化还存在一定差距，项目立项的通过多采取集中原则，多数项目决策规则使得少数民族群体在项目开发中权益缺失，其结果是一项合法通过的项目立项威胁到少数民族生存和发展的维护，不能反映本地民族群众的意志。正如威尔·金里卡说：“传统集体协商、共识以及决策的机制会使少数群体的每一个成员都充分参与政治并发挥其影响力的实实在在的权利，而这些权利却被主流群体以民主的名义剥夺了，即在使用现有体制运作的立项程序中，本地少数民族居民虽有投票权，但没有真正的影响力，并不能真正实现其诉求”。

　　2. 少数民族收入增加不明显，拉动少数民族就业不突出

　　近年来，甘孜州在实施优势资源转换策略过程中，一贯重视发展融合经济，努力实现经济社会的可持续发展，但水电开发企业等资源开发型企业在加快自身发展的同时，没有很好地参与到甘孜州经济社会的发展中去，在科技、教育、文化、卫生等社会公共服务、基础设施建设等方面没有承担起相应的社会责任。公共服务和基础设施的建设，主要还是由当地政府财政完成，本地民族群众直接享受水电项目开发建设的成果，通过直接的劳务投入，间接提供项目配套服务获得收益方面的权益还有待进一步实现。然而，现实中作为经济人的开发公司必然要考虑自身的利益按市场规则行事，其结果导致多数当地少数民族居民由于接受文化教育程度较低、技术能力较弱，很难被企业聘用，参与项目开发项目建设中。

　　（二） 甘孜州水电资源开发中环境权的实现状况

　　1. 生态遭破坏，人民生活受影响

　　水电资源的开发和利用，尽管对甘孜州的经济快速发展起了积极的推动作用，但同时也不可避免地带来了一系列生态环境遭到破坏的问题。由于水电项目开发建设周期短，经济回报见效快，导致州内目前水电资源项目的开发项目飞速激增。在不少项目开发地区出现了由于项目开发建设施工，修建引水隧洞等造成的自然景观破坏、天然植被破坏、水土流失等环境破坏现象。同时，由于大规模水电项目开发潮所引发的交通运输隐患也不容小觑。近年来，甘孜州各个县由于泥石流阻断公路，砸坏过路车，山体滑坡冲毁民居农田的事故时有发生，因此，从当地群众和外地游客交通安全的角度来看，现阶段的水电开发热潮对其造成了一定的影响。部分水电站在修建时没有考虑足够的下泄生态流量，因此，在河流枯水期会形成较明显的长段减脱水河段，甚至造成了河流断流的情况，在破坏了自然景色美感的同时，也对沿河流域的水文生态环境造成影响。

　　2. 生态环境被破坏，动植物生存遭威胁

　　甘孜州兴建的大部分水电项目都是引水式电站，这类型的电站大多采用山体内打通隧道，改变水流途径利用落差势能发电。河水遇到大坝拦截后，沿着山体内人工隧道流到下游带动发电机组进行发电。

　　很多企业只单一注重经济效益，没有预留足够的下泄生态流量，导致河流在枯水期形成较长明显减脱水河段，既破坏自然景观美感，又同时对沿河流域的水文生态环境造成较大的影响。施工兴建对植被造成比较严重的破坏，而且由于施工工程弃渣导致的新增水土流失也对当地生态环境产生影响。同时，由于大型水电站水库、高坝的建立，导致河流中原来的鱼类繁殖回游通道被人为中断，出现高原珍贵鱼类种群的生存危机，从而影响了生物多样性，从生态系统的层面影响到当地的环境保护和生态旅游业可持续性发展，这也是甘孜州近年来水电开发热潮对生态环境造成破坏逐渐引起社会公众关注的主要原因。

　　（三） 甘孜州水电资源开发中利益补偿权的实现状况

　　1. 土地征用补偿不到位

　　甘孜州水电项目的开发所需要的建设用地一般采用两种方式，即国有划拨土地和征用集体所有土地。享有集体土地使用权的当地民族群众的土地被征用时，会获得一定赔偿，但实际中的情况是，本地民族群众往往难以得到足额补偿。水电项目开发企业和政府确定赔偿款，难以充分体现被赔偿人的诉求，赔偿过程中本地民族居民往往处于弱势地位，且由于赔偿方式不是直接到人头，导致容易引发村委会从中截留等严重违法行为。

　　[3] （P123-128）在调研中笔者发现，个别县有些乡镇机关对土地征用赔偿方面的法律法规不够重视和落实不到位，部分被调查地区存在由于担心本地民族居民没有计划会很快花完土地“补偿费”，从而由乡政府实行对其分期发放的办法，在没有得到知情权的情况下，许多本地居民不清楚因为土地征用自己应获得补偿具体数额等情况。

　　2. 其他类型补偿不合理

　　首先，对自然资源输出地进行利益补偿是我国补偿资源开发当地老百姓的一种重要方式。但多年来，我国的资源补偿费平均费率和资源税一直没有做过太大的调整，相对于当下的物价水平总体偏低，欠发达民族地区在国家几次宏观经济大开发中扮演的角色都是资源和原材料的提供者，内地发达地区成为提高产品附加值和下游产品的主要获益者。

　　[4] （P105-108）其次，州内近年来大批能源项目的开工建设，在源源不断向外输出资源的同时，留给当地居民的却是较为严重的生态破坏和环境问题。实际操作中，企业在开发自然资源时并没有主动去改善环境状况，加上监管缺失，对遭到破坏和污染的区域在补偿标准和费用方面没有严格按照国家相关法律法规给予足额拨付到位，没有很好地落实到地方。

　　三、有关自然资源开发中保障少数民族权益的思考

　　（一） 健全自然资源开发中少数民族权益的立法保障

　　现行 《民族区域自治法》 的相关规定都过于原则，在适用法律的时候，比较难以落实，虽然该法在少数民族权益的保障中起到了很多的积极作用，但法律的实际操作性还有待完善，这就需要 《民族区域自治法》 能更明确少数民族的各项权益，让其更好地得到保障。

　　例如，将少数民族在自然资源开发中的权利在 《民族区域自治法》 中明确提出并确认；在民族地区开发资源时，给予民族自治地方一定比例的开发权；在民族地区开发自然资源，应该缴纳资源补偿费，资源补偿费留给民族地区政府的数额和比例应该提高；就资源开发项目的大小和对环境潜在破坏力的大小来规定缴纳开发商给民族地方政府相应的费用，用于民族地区环境的维护和治理等等。

　　[5] （P98-101）细化少数民族地区优先合理开发本地资源的规定，由于少数民族地方条件落后，开发能力有限，但只要能保证因地制宜的合理可持续的开发，并带动当地的就业，国家就应该予以支持并提供技术帮助，使少数民族地区的人民能切实地享受到本地富饶的资源带来的益处。

　　（二） 强化自然资源开发中少数民族权益保障的司法救济力度

　　首先，在学校尤其是中小学的课程中，加入资源保护利益保护方面的科普教育，在学校或者社区广泛开展主题为建设资源节约型和环境友好型社会的教育活动，并通过法制宣传普及民族地区的群众尤其是农牧民朴实的环境观和法律意识。要在民族地区 （最好是用双语） 用通俗易懂的语言和方式普及环境诉讼救济方式的知识，教他们在资源开发中的自身的权益遭受侵害时，如何采取有效措施来维护自身利益。

　　其次，针对我国少数民族地区群众的诉讼技能普遍较低的特点，可以根据少数民族的特殊性，在民族地区构建资源开发中权益保护的诉讼法律援助制度。譬如，原告当事人请不起律师，但自身的诉讼能力又不足以胜任时，法院应该指定律师来承担法律的援助义务，来为其代理诉讼。

　　最后，法院对资源开发中个人权益保护的诉讼，可以让当地确实有经济困难的群众 （在村委会或居委会出具的贫困证明） 缓交、少交甚至免去诉讼费用，免去他们对于诉讼费用的后顾之忧，可以避免一些群众因为经济问题而打不起官司。

　　（三） 加强自然资源开发中少数民族权益保障的执法力度

　　在少数民族地区资源开发的过程中，有效地保障少数民族的合法权益离不开对执法强有力的监督，促进执法的有效执行。监督的主体主要可以分为三大块：国家机关、社会组织和人民群众。为了监督更全面更充分，应该把国家机关和社会各政党、各组织及人民群众的监督结合起来，以此增强执法的监管力度并实现对少数民族地区资源的合理开发和对当地公民权益的更好保障。

　　在少数民族地区的自然资源开发过程中，司法监督方面，应该赋予作为司法监督机关的人民检察院这一职责；社会监督方面，主要是要加强舆论监督和公众监督；舆论监督主要是通过各种传播媒体，例如，电视、网络、广播、报纸等媒体来揭露和曝光各种执法不严的典型事例，在社会上引起舆论氛围，达到有效监督的目的。公众监督主要是通过设立举报电话、举报信箱、举报邮箱，并指派专门负责人来受理这些公众的投诉，并推进相关机构的政务公开，使公众得到更多信息，提高公众的参与度。涉及少数民族地区地区资源开发时的当地公民权益比较复杂，加上少数民族地区的相关部门的人员配备本来就不多，处理相关的事宜就会比较棘手，难以做到面面俱到，但如果有公众参与其中，就给保障权益的执法有力的支持。
　　
　　参考文献：

　　[1] 张 震. 作为基本权利的环境权研究[M]. 北京：法律出版社，2010.
　　[2] （加） 威尔·金里卡. 自由主义、社群与文化[M]. 上海：上海译文出版社，2005.
　　[3] 田钒平，王允武. 从权力虚化，利益失衡到权益均衡的路径选择———民族自治地方自然资源开发权益分配机制研究[J].中南民族大学学报 （人文社会科学版），2008，(3).
　　[4] 黄 亮. 我国自然资源权益交易市场的失灵及公权职能定位[J]. 西南民族大学学报 （人文社会科学版），2011，(9).
　　[5] 王天雁. 民族地区自然资源开发地居民利益的损失补偿[J]. 贵州民族研究，2014，(2).