“五四宪法”的特点及对我国法治建设的思考

　　1954 年 9 月 20 日，出席第一届全国人民代表大会第一次会议的代表们以无记名投票方式一致通过了《中华人民共和国宪法》，这是中华人民共和国第一部宪法，也即着名的“五四宪法”.“五四宪法”的制定和实施，成为新中国政治和法治建设史上具有转折意义的界标。学者们公认，“五四宪法”是一部承前启后、具有基石意义的宪法。它开启了中国社会主义宪法的崭新历史，确认了国家的各项基本制度，其精神和原则延续至今。[1]

　　然而，由于历史的原因，“五四宪法”未能能到较好的实施，最终不宣而废。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》的新的时代条件下，在全国上下认真贯彻***总书记提出的“四个全面”的战略布局的背景下，今天我们以更客观冷静的态度来审视“五四宪法”的价值及存在的问题，为当今法治中国建设提供某些借鉴，无疑具有重要的意义。

　　一、“五四宪法”的制定。

　　1952 年底 1953 年初随着国民经济恢复任务的完成，新中国成立时代行临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》的一些内容已不适应经济社会发展的需要，为迎接大规模经济建设的到来，进一步加强政治建设的任务，便提到党中央的议事日程上来。正如毛泽东指出的那样，面临的任务主要是两项，一项是召开全国人民代表大会，一是制定宪法。[2]

　　“五四宪法”的制定是从 1953 年 1 月 13 日到 1954 年 9 月 20 日，历时一年零九个月。期间大致经历三个阶段。

　　第一阶段为宪法起草阶段。1953 年 1 月 13 日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，会议决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法的起草工作。1953 年 12 月 27 日，毛泽东带着陈伯达、胡乔木、田家英等几个宪法起草小组成员乘专列抵达杭州，开始起草宪法草案讨论稿。[3]

　　最初的一个稿子是由陈伯达一人起草的，没有被采纳。从 1954 年 1 月 9 日，毛泽东领导的宪法起草小组又重新起草，2 月 17 日左右草案初稿出来了，随后在毛泽东的主持下，起草小组通读通改，2 月 24 日完成“二读稿”,毛泽东派人将宪法草案二读稿及宪法起草小组的报告送给刘少奇，要求“印发给各同志阅看”[4];2 月 26 日又派人将修改后的“三读稿”送给刘少奇，要求“印发中央各同志阅看”[5].遵照毛泽东的指示，刘少奇主持在京的中央委员开会对宪法草案稿进行讨论。与此同时，中央决定由董必武、彭真等组成宪法研究小组，聘请周鲠生、钱端升担任法律顾问，叶圣陶、吕叔湘担任语文顾问，对第三稿仔细研究修改。3 月 9 日，起草小组又拿出第四稿。这样，宪法起草小组就完成了第一阶段的任务。

　　第二阶段为宪法草案的讨论阶段。在此阶段，对宪法草案进行了三次大规模的讨论。第一次，1954 年 3 月，中央提出宪法草案初稿，随即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面人物共八千多人，用两个多月的时间，对初稿进行了认真的讨论。第二次是对该宪法草案的全民讨论，全民讨论进行了两个多月，共有一亿五千多万人参加。收到了 118 万多条意见和建议。根据这些意见，宪法起草委员会对原来草案再度修改。第三次，1954 年九月九日，中央人民政府委员会举行第三十四次会议讨论通过了宪法草案。

　　第三阶段为宪法草案的通过阶段。1954 年 9 月 15 日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，由刘少奇代表宪法起草委员会作“关于中华人民共和国宪法草案”的报告，9 月 16 日开始，全国人大代表们对宪法草案和刘少奇的报告进行了讨论，发言代表89 人。1954 年 9 月 20 日，第一届全国人大代表 1197 人以无记名投票的方式，一致通过了这部宪法，并由第一届全国人大会议主席团发布公告。至此，新中国第一部社会主义类型的宪法正式诞生了。

　　二、“五四宪法”的特点与局限。

　　总的来看，1954 年宪法有如下几个特点：

　　第一，“五四宪法”总结了古今中外的制宪经验。在宪法起草过程中，毛泽东对中央政治局委员和中央委员们提出要看 1936 年苏联宪法及斯大林报告、1918 年苏俄宪法，罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法，法国 1946 年宪法，1913 年天坛宪法草案、1923 年曹锟宪法、1946 年蒋介石宪法等。“五四宪法”就是在总结清末以来中国宪法问题的经验和新中国成立以来新的历史经验基础上制定的。同时，作为一部社会主义类型的宪法，它参考了苏联和其他社会主义国家的制宪经验，同时也吸收西方资本主义国家制宪方面的有益经验。

　　第二，以人民民主原则和社会主义原则为制宪原则。一方面，“五四宪法”是一部真正民主的宪法，是人民立宪的代表作。无论是宪法的起草过程中还是在宪法草案的讨论的过程中，都广泛征集民意。五四宪法在内容上更是贯穿人民民主原则。“五四宪法”规定了本国公民的权利和自由，规定了国家一切权力属于人民，并规定人民实现权力的各种形式和各种制度，如人民民主专政的制度，人民代表大会制度，民族区域自治制度等。另一方面，制定“五四宪法”之时，我国正处在从新民主主义社会向社会主义过渡的时期，所以社会主义原则也贯穿于整部宪法之中。在宪法的序言部分就明确写有国家在过渡时期的总路线是实现“一化三改”,逐步建立社会主义社会。

　　第三，“五四宪法”是我国第一部社会主义类型的宪法，但不是完全的社会主义性质。它是过渡时期的宪法，不可避免的具有过渡的性质。毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上说明了宪法的过渡性质：“这个宪法，是以共同纲领为基础加上总路线，是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右。把”五四宪法“定位为过渡宪法的性质，是符合当时社会的实际情况的。

　　作为新中国成立后的第一部正式宪法，”五四宪法“无疑在中国民主政治和法治建设史上具有着重要的里程碑的意义。1954 年制定宪法的时候，人们对这部宪法的基本评价是”得人心的“,无论是在宪法草案的全民讨论过程中还是最终的表决通过之时都得到了人民的拥护和认可。从历史的角度来看，”五四宪法“的制定和颁布，开辟了我国社会主义法治国家建设的新历程，奠定了国家的基本制度，开创了中国政治制度现代化的新的时代。

　　然而，”五四宪法“除了具有重大的历史意义之外，还有着不可避免的历史局限性。”五四宪法“是一部没有得到很好实施的宪法。从理论上讲，”五四宪法“从颁行到被 1975 年宪法修改和代替，实施的时间长达 21 年之久。可事实上，”五四宪法“只是在制定后的前三年得到了一定的实施。1957 年以后，随着国家政治生活逐渐脱离正常轨道，”反右扩大化“、”大跃进“、”人民公社化“运动、阶级斗争扩大化等，使党内民主和社会主义法制受到严重破坏，宪法地位和作用迅速减弱。在狂热的”文化大革命“期间，全国人民代表大会停止活动，宪法实际上被抛弃，宪法的各项原则被破坏殆尽，完全成为一纸空文。

　　三、几点思考。

　　宪法是一国之根本大法。***总书记强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》的新的时代条件下，回顾 60 多年前五四宪法的制定实施过程及其特点和局限，本人认为，推动全面贯彻实施宪法，更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用，需要正确处理好以下几方面的关系：

　　第一，正确处理执政党权威与宪法权威的关系宪法在运行过程中，执政党与宪法的关系是不能绕开的，也是不可回避的。”五四宪法“是以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体带领全党全国人民在由新民主主义社会向社会主义社会过渡时期制定的国家根本大法，但中国共产党未能及时摆正作为一个执政党所具有的权威与宪法权威之间的关系。宪法是党领导人民制定的，在党的领导下贯彻执行，但党自身必须在宪法的范围内活动而没有超越于宪法之上的特殊权利，这是宪法实施的关键。

　　在”五四宪法“颁布前后，党和国家领导人也强调过维护宪法权威的问题。毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的报告中讲到”这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。不实行就是违反宪法。“1956 年董必武曾提出”对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任“的重要论断，[11]但这并没有真正维护到宪法的权威。在实际生活中，党和党的组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，导致发生曲折乃至出现”文革“这样全局性的错误，其中一个根本原因就在于执政党权威与宪法权威的关系问题没有得到正确解决。

　　从 1957 年”反右扩大化“后，中共党内”左“倾思潮逐渐占据主导，对毛泽东个人崇拜的无限发展使”要人治不要法治“的思潮开始蔓延，最终走向”文化大革命“的黑暗漩涡，中国与法制建设背道而驰，渐行渐远。

　　历史教训值得汲取。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》（下称《决定》）指出：

　　”坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。“今天中国建设法治国家，必须理顺党的领导与宪法治理之间的关系，正确处理好党的权威和宪法权威，真正做到依法执政，依宪执政。

　　第二，正确处理宪法宣传教育与培养宪法法治观念的关系在制定”五四宪法“的过程中，党中央非常重视对宪法的宣传讨论，使得宪法制定过程也成为对全民进行宪法宣传教育的过程。如前所述，在宪法草案的讨论阶段，将宪法草案向全国公布，由《人民日报》发表社论，发动人民群众积极提出修改意见。全国上下的讨论持续了近 3 个月，先后有一亿五千多万人参加，提出的修改及补充意见共计 118 万多条，[13]这为提请全国人民代表大会审议前做最后一次修改提供了重要依据。讨论激发了大家的灵感，最终达成了共识。

　　这次大规模的宪法宣传讨论运动，对于新中国的公民来说也是第一次的宪法意识启蒙，但宪法法治观念的培养绝非一两次宣传教育活动就能实现，还需要建立比较完善的社会普法教育机制。很显然，在”五四宪法“制定出台后，相关的普法教育机制未能及时跟进建立，在随后一系列政治运动的冲击之下，公民的宪法法治意识淡薄的情况依然存在且比较严重。十八届四中全会通过的《决定》中提出：”推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。“[14]处理好宪法宣传教育与培养宪法法治观念的关系对于推动全社会树立法治观念，建设法治国家十分重要。

　　第三，正确处理宪法稳定性和与时俱进的关系宪法是一国之根本大法，处在法律制度体系的金字塔最顶端，需要保持相对稳定而不宜频繁修改，但也不能教条式地来看待这个问题。如前所述，”五四宪法“是一部过渡时期的宪法，毛泽东认为大概可以管 15 年左右，这是因为当时预计向社会主义过渡大约需要这么长的时间。始料未及的是，仅用了 3 年时间到 1956 年我国就提前完成社会主义改造任务，建立了社会主义基本制度，进入了社会主义社会，过渡时期提前结束。在此后的十年社会主义建设期间，未能及时根据中国新的发展实际，对宪法内容给以与时俱进的修改，将党带领人民探索社会主义建设道路的有益成果及时固定下来，最终也难以抵挡”文革“的爆发。及至”文革“时期的 1975年制定通过新宪法时，反而将”文革“中的许多错误理论和做法制度化、法律化，使其成为一部很不完善而且有着严重缺点和错误的宪法。正反两方面的经验表明，保持宪法的稳定性不是抱残守缺，推进宪法的与时俱进不是大胆臆造。处理好宪法稳定性和与时俱进的关系，仍是一个值得注意的问题。

　　十八届四中全会通过的《决定》指出：”完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。“说明党越来越重视宪法在国家治理体系中的作用。实现国家治理体系的现代化首先要实现国家治理体系的法治化、宪法化，通过充分发挥宪法在国家治理体系中的规范、引领与保障作用。《决定》将每年十二月四日定为国家宪法日并建立宪法宣誓制度，更说明了党和国家对宪法的高度重视。以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法，更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党中的重大作用。

　　【参考文献】

　　[1] 韩大元 .”五四宪法“的历史地位与时代精神 [J]. 中国法学，2014（4）。

　　[2][3] 中共中央文献研究室 . 毛泽东传 [M]. 北京：中央文献出版社，2013.1270、1278.

　　[4][5] 建国以来毛泽东文稿（第四册）[M]. 北京：中央文献出版社，1990.449、450.

　　[6] 刘少奇 . 刘少奇选集（下卷）[M]. 北京：人民出版社，1985.132-133.

　　[7] 毛泽东 . 毛泽东文集（第六卷）[M]. 人民出版社，1999.320-321.

　　[8] 毛泽东 . 在宪法起草委员会第一次会议上的插话（节录 ）[J]. 党的文献，1997（1）。

　　[9][10] 毛泽东 . 毛泽东选集（第五卷）[M]. 北京：人民出版社，1977.125、129.

　　[11] 董 必 武 . 董 必 武 选 集 [M]. 北 京：人 民 出 版 社，1985.419.

　　[12][13] 宪 法 草 案 的 全 民 讨 论 结 束 [N]. 人 民 日 报，1954.09.11.

　　[14] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R]. 北京：人民出版社，2014.