煤矿托管的法律理解、风险及防范措施

　　
　　摘 要：煤矿托管作为一种新型的煤矿生产组织模式，运用越来越普遍，开始引起社会和管理部门的关注。依据国家相关立法和政策，站在受托方的角度，阐述了煤矿托管的必要性，分析了煤矿托管过程中的法律风险，并对如何加强煤矿托管、保障受托方的利益提出有关建议。
　　
　　关键词：煤矿托管；管理模式；风险防控
　　
　　0 引 言
　　
　　煤矿托管作为一项符合市场规律、具有整合市场优质管理资源的新型煤矿管理模式，虽暂无系统性法律规制，但是已经被日益广泛运用，各地、各部门亦从不同角度做出了零散规定。我们认为托管在法律关系上属委托代理，可以以《合同法》《民法通则》为主要遵循，以国家安全监管总局、国家煤矿安监局《关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》〔2015第15号〕（以下简称《通知》）及有关地方规定为特殊遵循，以神华神东公司的托管实践为参考，总结经验、汲取教训，进一步完善托管合同签订、规避托管风险、规范托管行为，具体涉及签约主体、决策程序、安全责任、资信审核、托管费用、奖罚机制、资产清查、管理模式、纠纷处理和退出机制等事项。
　　
　　1 煤矿托管的必要性
　　
　　1）小煤矿的系统建设和运营能力不足。大量小煤矿受制于资本、资金、人才、技术、装备、传统等因素，实现现代化生产、安全运营的能力呈系统性缺少，仍是当前我国煤炭行业安全事故多发、资源浪费严重的主因。为此，把系统能力不足的小煤矿委托给卓越、大型煤炭企业管理具有主、客观必要性。
　　
　　2）煤矿投资主体多元带来的专业化建设和运营能力不足。近年来，在煤炭市场持续上行的背景下，大量社会资本聚集煤炭行业，行业内部上下游及跨行业的产业整合与聚合成为我国重要的经济现象，但投资主体多元化与煤矿自身建设与运营的专业化形成了显着矛盾，由此也催生了煤矿专业化托管模式的发展[1]
　　
　　
　　3）优势煤炭企业自身发展的需求。煤炭行业经过10余年高速发展，已经由“要增量”格局转变为“控产能”格局。优势煤炭企业获取新的煤炭资源从而实现自身增量发展的传统模式同样难以为继，通过开展“走出去”专业化托管实现互补短板、互利双赢成为其获得持续发展的必由之路[2]
　　
　  2 煤矿托管的法律理解
　　
　　托管在现行法律中没有系统性、专门性规定，从民法学的理论看，可以把托管归为一种特殊的委托关系，即煤矿所有者在不改变所有者身份和专属权利、义务的前提下，将煤矿的建设和经营委托给专业煤炭企业，专业煤炭企业受其委托实施专业化煤矿建设和运营，并据此收取报酬或者共享煤矿的运营收益[3]
　　
　　.这种模式体现了现代企业制度的若干特点，即以企业法人财产权为基础，以有限责任为核心，以专家管理为特征。
　　
　　需要注意的是，煤矿托管和我们历史上出现过的煤矿承包经营并不完全相同。与传统煤矿承包经营相比，其共同点是两者均属企业经营管理权的让与，都不涉及产权的变更；但区别在于托管经营的经营者是优势煤炭企业，由托管方委派或通过市场来选择，而承包经营的经营者则通常来自于政府的安排或者企业原有的高管层，前者的专业化程度与抗风险能力通常显着优于后者；同时在前一模式下，所有者和经营者的分离度更高，不仅仅是企业高管层完全来自于受托方，包括企业的中间层也都由受托方组建，甚至涵盖企业的操作层。煤矿托管具有以下法律特征。
　　
　　1）预定契约。在国家还没有出台针对煤矿托管经营的法律政策之前，托管双方的合作及权利义务主要以签订的协议为依据。双方在平等、自愿、互利、互惠的原则下达成协议，约定由受托方经营管理委托方的资产或煤矿，委托方支付相应报酬。
　　
　　对于在煤炭托管过程中出现托管协议未涉及的问题，委托方和受托方应及时协商解决，并签订补充协议。
　　
　　2）自主委托。通过市场匹配委托经营，双方均具有广阔的选择空间。委托方和受托方处于平等的地位，委托方有权选择受托方，受托方有权决定是否接受委托，双方并可就托管具体事宜进行协商。
　　
　　3）受托资产暂时转移。即实现所有权和经营权分离，受托方可就托管煤矿的资产进行使用，根据经营管理的需要进行配置和重组，以此达到资产的保值增值，提高经营效率。
　　
　　4）托管煤矿具有相对独立性。煤矿被托管之后改变了原有的经营方式，在一定程度上煤矿的财产使用权发生了变化。但是，由于并未发生所有权的转移，托管煤矿仍然保留财产所有权、原来的名称和经济性质。托管煤矿税收上缴办法、各种基金和费用收取，仍保持托管前的格局不变。
　　
　　此外，依据《通知》要求，煤矿托管关系中，托管煤矿和受托方必须具备相应的条件，才能进行托管。一是，托管煤矿必须是合法生产、建设煤矿。生产煤矿必须证照齐全、合法有效，建设煤矿必须取得采矿许可证及准予建设的相关手续。产能在9万t/a及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，发生较大及以上责任事故的9万t/a及以下的煤矿，超层越界拒不退回的煤矿，拒不执行停产整顿指令的煤矿和资源枯竭的煤矿，一律不得纳入托管范围，严禁假借托管逃避整顿关闭。二是，承托主体即受托方应为证照合法有效，具有法人资格的大型国有煤炭企业或具有煤矿生产专业化运营管理经验的单位。承托灾害严重 （如高瓦斯、煤与瓦斯突出、煤层易自然和极易自然、水文地质条件复杂和极复杂等）的矿井，承托单位应当具有相应灾害类型矿井的安全管理经验和业绩。如果所托管的煤矿发生一次重大事故的，承托企业一年内不得新承托煤矿；发生一次特别重大事故的，三年内不得新承托煤矿。