行政法论文
摘要：2016年, 在教育供给侧结构性改革和民办教育分类管理改革的背景下, 为制定出台《重庆市人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见》的地方法规, 市教委民办教育管理处与市教科院民办教育研究中心联合开展了“2008年《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》的贯彻落实与新的地方法规需求情况”专项调查, 形成此调研报告, 供行政部门决策参考。
关键词：民办教育; 地方法规; 教育经费; 办学水平; 教师队伍建设;
2008年重庆市人民政府《关于促进民办教育发展的意见》 (渝府发[2008]65号) 发布以来, 民办教育发展迅速, 成效显着。截至2016年底, 全市各级各类民办学校达到4455所, 占全市学校总数的45.24%;民办学校在校生总数107.7万人, 占全市在校生总数的17.46%。民办教育已经成为重庆市教育事业的重要组成部分、教育改革的重要推动力量以及重要的新经济增长点, 迈进全国民办教育先进行列。2016年4月, 在国家对民办教育一揽子修法, 部署民办教育分类管理改革的新形势下, 为制定出台地方配套政策, 重庆市教委民办教育管理处与市教科院民办教育研究中心联合开展了“民办教育分类管理地方法规需求情况”专项调查。
一、调研工作基本情况
(一) 问卷调查
本次调查对象为区县 (自治县) 教委、民办高校和民办中小学校, 发放问卷共126份, 回收有效问卷104份。其中区县 (自治县) 教委32份、民办高校11份、民办中小学校61份, 分别占区县 (自治县) 教委总数 (40个) 、民办高校总数 (24个) 和民办中小学校总数 (174个) 的80%、45.8%、35%, 说明本次调查采用的调研样本有一定的广泛性和代表性。
(二) 座谈访问
本项目研究人员分片区、办学层次和类别召开了几次专题座谈会, 重点针对2008年重庆市人民政府出台的《关于促进民办教育发展的意见》的执行情况和民办教育分类管理改革地方配套政策的需求情况进行了深入访谈, 广泛听取了来自区县 (自治县) 教育行政部门和民办学校一线的举办者、管理者对深化重庆市民办教育改革发展的基本认识与态度, 集思广益, 收集形成合理化建议。
二、基本结论
(一) 贯彻落实2008年重庆市人民政府《关于促进民办教育发展的意见》的整体情况较好, 有力促进了市民办教育的快速发展
调查显示, 32个区县 (自治县) 教委中, 落实《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》 (渝府发[2008]65号) 较好的有22个, 占回收区县 (自治县) 教委总数的69%。表现在出台有配套政策文件、有一定的财政经费支持、有创新思路与举措、有比较明显的发展成效。占84.4%的区县 (自治县) 教委对给予民办中职、民办中小学校和“普惠性”民办幼儿园的财政经费支持政策持肯定态度, 认为民办教育对地区经济、社会、文化、教育发展的贡献作用较大。但有15.6%的区、县 (自治县) 教委存在民办教育“多余论”“冲击论”“营利论”“添乱论”“担忧论”等观念, 导致地区间民办教育发展的差距较大。民办学校则一致认为, 2008年市人民政府文件出台以来, 是重庆市民办学校发展最快最好的时期, 尤其是民办高校变化最大、办学规模与水平显着提升的时期。2015年民办高校与2009年相比, 新增9所, 增幅44.2%;在校生新增10.813 8万人, 翻了一番多。呈现出的一个明显共同点是, 区县 (自治县) 教委和民办学校都把支持政策列为促进民办教育发展的首要条件。
直辖以来, 民办教育的快速发展已经引起政府部门的高度重视。区县 (自治县) 教委在财政经费支持政策上, 从过去普遍不赞成到现在普遍赞成的转变, 体现出了教育行政部门在民办教育发展中新的定位, 真正认识到民办教育与公办教育是平等的、民办教育是教育部门的共同成员, 这为财政经费支持民办教育政策奠定了价值基础。
(二) 对现有财政支持政策不太满意, 民办学校强烈要求加大财政经费支持力度
调查显示, 区县 (自治县) 对财政经费支持政策落实的现状不满意, 认为国家和市级政府的财政经费支持政策不配套, 区县财政资金投入不足, 93.8%的区县 (自治县) 人民政府没有设立民办教育发展专项资金, 土地、建设、财税等优惠政策的执行难, 与同类公办学校 (幼儿园) 的财政经费支持政策的差距明显, 引资政策乏力, 政府购买服务政策不明确等。
民办学校作为受惠主体, 对财政经费支持政策持强烈需求态度。要求市和区县 (自治县) 人民政府同步设立民办教育发展专项资金, 列入同级财政预算, 与财政收支水平保持同步增长, 用于补充教师社会保险经费、补贴教师收益、建立民办教育公共服务体系以及支持民办学校开展科研活动等。完善市和区县 (自治县) 两级政府对民办学历学校 (含幼儿园) 的补贴制度, 进一步明确补贴的项目、对象、标准、用途, 年度教师培训、家庭困难学生补助及贷款贴息等政策。按时足额拨付委托承担义务教育民办中小学校的生均教育经费, 提高民办高校生均拨款标准, 实行分类拨款政策, 非营利性民办学校的生均拨款标准与公办学校标准看齐, 营利性民办学校维持现行补助标准政策。扩大财政专项资金补助的使用范围和支配权, 将教师培训经费与困难学生的帮扶明确列入, 健全对困难学生的救助机制。加大激励机制, 对教学设施、设置特殊学科专业与新兴专业进行专项奖励补助。实施中职学校基础能力建设、实习实训基地建设和学生资助等项目时, 民办中职学校与公办中职学校享受同等待遇。按照幼儿园学籍人数给予财政经费补助。对企业和个人支持教育事业的公益性捐赠支出, 按照相关规定在所得税前予以扣除等。
(三) 对分类管理改革与民办学校财产归属十分关注
分类改革是当前撬动民办教育深层变革的“牛鼻子”。2016年11月7日, 第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》, 已经确立了民办教育分类改革的方向。由于本次调查在审议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》的过程中, 因此受调查的区县 (自治县) 教委和民办学校真实表达了对民办教育分类改革的矛盾心态。既认为民办教育分类改革是大势所趋, 又普遍认为当前时机不成熟, 发展历史较短, 分类改革可能对民办教育的不利影响更大。调查显示, 90%以上的区县 (自治县) 教委、民办高校和民办中小学校均持谨慎观望态度, 等待着民办教育新法的出台和地方配套政策的进一步明朗化。
区县 (自治县) 教委对分类改革的意见是:要稳步推进全市民办教育分类改革, 民办学校的分类应基于自愿申报和政府监管相结合的原则。对于新申办的民办学校, 尊重举办者的意愿, 允许其自主选择;对于现有的民办学校, 允许其进行非营利性或者营利性的改制, 并妥善处理改制的政策问题, 如细化出台非营利性和营利性民办学校转换的具体办法, 进一步明确已经享受的一些政策优惠、增值资产的分配和对出资人的奖励补偿, 进一步细化民办学校退出后的资产 (主要是土地和房屋) 功能转化配套政策, 进一步完善非营利性和营利性学校在土地、税收、财政、人事等方面的差异化扶持政策等。同时, 加强有关部门的协作配合, 妥善解决现有的民办教育法律法规与行政规章相矛盾的问题, 完善地方配套政策法规。
民办高校的举办者对分类改革关心的主要问题是学校财产归谁所有, 以及在此基础上举办者应当享有的财产权利与利益分配。提出的意见是:实施分类改革应当循序渐进, 客观对待历史问题;进一步细化非营利性与营利性民办学校的准入标准、产权关系 (含变更、转让、退出) 以及剩余财产的归属问题;明确对举办者奖励和补偿的具体办法 (主要是初期投入和增值资产的最终财产归属权) , 明确财务清算制度, 允许出资人的原始出资额按市场规律计算, 并适当溢价。进一步明确民办学校法人属性, 对于选择成为非营利性民办高校, 享受与公办高校一致的政策优惠;对于选择成为营利性民办高校, 不要求一次性交纳补偿土地出让金, 给予优于一般企业的政策优惠。若完全将营利性学校等同于一般企业对待, 学校要缴纳税款10余种, 办学成本将增加30%以上。
民办中小学校对分类改革的意见更具体明确, 要求分类改革一定要结合本市实际, 实行新校新办法、老校老办法, 允许现有民办学校存在5~10年的过渡期。对选择成为营利性民办学校的, 政府对举办者按学费收入或办学结余的一定比例进行奖励政策, 合理界定增值资产。对选择成为非营利性民办学校的, 举办者投入的资产及其自然增值资产归举办者所有, 公共财政支持的资产及其自然增值资产归国家所有, 受赠财产及其他办学积累所形成的资产归社会所有。对非营利性和营利性民办学校, 都应当积极鼓励、大力支持, 完善差别化扶持政策等。
总之, 区县 (自治县) 教委、民办高校以及民办中小学校对国家和地方民办教育分类改革的政策法规能够提供多大的支持空间表示出较大的担忧。区县 (自治县) 教委担心民办学校举办者的变数带来办学的不稳定, 甚至引发社会不稳定事件;民办学校举办者担心学校的财产权、分配权、管理权削弱受损, 这些都关系到民办学校的后续发展。说明民办教育分类改革作为一项重大的法律原则, 需要在理论和实践上加强探索研究和宣传引导, 以逐步形成共识。国家将分类管理改革涉及到一系列重大政策的实施细则制定权下放给地方政府后, 如何做到“国家法律”与“地方政策”的良性互动, 既在法治下推进民办教育改革发展, 又在改革发展中完善政策法规体系, 既促进民办教育发展, 又加强规范管理, 成为地方政府制定出台实施细则的重难点。
(四) 土地与税收政策仍然存在“落地难”问题, 呼吁加大政策落实与创新力度
土地和税收政策是民办学校的重要支撑。调查显示, 区县 (自治县) 教委和民办学校在认同现行法规已给予较多的“土地和税收优惠政策”的前提下, 认为仍然存在着政策“落地难”的问题。比如:土地优惠政策在经济欠发达地区执行难, 行业、部门之间的政策法规相互冲突较大, 建设用地资源不足, 新征建设用地的办理手续困难、时间漫长, 划款地一般在50万/亩, 征用成本远高于同类公办学校。税收上的问题更多, 有的区县 (自治县) 教委反映开发商捐赠建好的校舍办学, 由于《民办教育促进法》和税法的脱节, 办学成本不能在土地增值税前抵扣, 还需交纳土地增值税、营业税附加、企业所得税等。有区县 (自治县) 教委反映, 民办中小学校教职工社保的缴纳标准均是按照个体企业的社保标准缴纳, 民办幼儿园的供电、供水、供气、物管等费用也都是按照商业标准缴纳, 民办中小学校过户产生的税费较高, 有关行政性、服务性收费和税收均没有享受到2008年《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》 ([渝府发]65号) 的优惠政策。民办高校反映修建的非教学行政用房 (如办公楼、教师宿舍等) , 均需缴纳城市建设配套费等。民办中小学校提出, 应当进一步督促落实对各类民办学校的税费支持政策, 包括企业和个人进行的公益捐赠、企业所得税及个人所得税的减免;进一步制定完善非营利性民办学校与公办学校同等的税收政策, 营利性民办学校与当地高新技术企业同等的企业所得税优惠, 现有民办学校转设为营利性的税费减免;对民办学校缴纳的年度教育费附加、企业以税后利润投资办学或追加办学投入者, 各级财政按一定比例的返还;民办职业院校为在校生提供实习场所设立的机构, 对其从事相应业务所取得的收入, 免征营业税和企业所得税;民办学校用水、用电、用气、采暖、排污等公用事业性收费, 享受与公办学校同等待遇政策等。
民办教育政策法规“落地难”, 主要是由于有关的政策法规不健全, 当务之急是督促各级政府部门贯彻落实国家关于支持和规范民办教育发展的方针政策, 解决好政策法规的细化落实和操作层面上的问题, 不断改进和提高对民办学校便捷服务的质量和水平。
(五) 教师队伍建设成为制约民办学校发展的“瓶颈”, 政府应尽快出台扶持保障的政策法规
调查显示, 区县 (自治县) 教委和民办高校以及民办中小学校普遍感到教师队伍建设是目前政策上的一个“短板”, 存在的问题较多。一是教师结构不尽合理。青年教师与兼职教师比重偏大, 专职教师与高级职称教师偏少, “双师”技能型教师严重不足, 教师资格证、学历、职称达标率偏低, 按规定达到师生比的较少。二是教师薪酬待遇较低。大多数区、县 (自治县) 民办中小学校教师的平均工资约为1600元/月, 社保缴纳标准按照企业标准缴纳甚至多数未缴纳, 住房公积金普遍未购买。三是教师职称评审机制不完善。现仅有民办高校和部分民办中职学校有中评委, 但是副高及以上职称需推荐评审, 且与其他公办学校拉通评审计算, 过关率极低, 致使副高及以上教师职称极其缺乏。四是教师人事管理权限不够。民办学校没有人事档案管理与人事代理的权限, 致使其无法掌握教师动态和完善现有的人事档案, 不利于学校管理。五是教师培训机制缺失。教育行政部门给予民办学校教师培训的指标很少, 且未完全纳入公办学校教师培训体系, 严重制约了民办学校教师队伍质量提升。六是教师人力成本较高。高级职称及以上教师和高学历人才的流动性大, 根本留不住, 工作3至5年以上的教职工再次择业的机会大, 导致民办学校劳动用工成本增大。
正所谓成于师、败于师, 办好学校的关键在教师。区县 (自治县) 教委和民办学校普遍认为, 教师队伍建设不仅是学校自身建设的事情, 政府也有责任。一方面, 民办学校内部要建立健全正常的教师队伍建设和吸引优秀教师的机制;另一方面, 政府也要给政策, 采取措施帮助民办学校建立一支稳定的、高素质的教师队伍, 这是政府保障和提高民办学校教育质量的应尽职责。对此, 区县 (自治县) 教委、民办高校和民办中小学校强烈呼吁, 市政府尽快出台民办教师权益保护与扶持的政策法规, 落实一定比例的民办教育专项资金用于补贴教师的社会保险、增加教师收益和支持开展科研活动等。鼓励民办学校为教师建立年金等补充保险制度, 进一步提高教师的退休待遇。规定民办学校教师在不同养老保险制度间转移养老保险关系, 其缴费年限可以连续计算。探索建立民办学校教师从教津贴制度, 健全教师培训培养制度, 将民办学校教师培训培养纳入到国家和地方“师培计划”中, 同步规划、同步组织、同步实施、同等对待。适当下放副高职称评审权或给予副高职称评审一定的政策扶持。建立教师流动编制制度, 政府部门保留部分编制给民办学校, 起引导和激励作用。健全教师人事代理服务制度, 完善民办学校与当地人才管理中心的衔接沟通, 统一免费提供人才档案存放工作。建立教师交流机制, 保障教师在公办学校与民办高校之间合理流动, 工龄连续计算。允许公办学校教师到民办学校任教, 出台鼓励企业技术人才到民办职业院校担任专兼职教师的政策。加强科研渠道、项目和能力建设, 给予教师更多参与国家和市级政府部门科研课题的机会。教育项目与资金的评审中, 应有一定比例的民办教育专家参加等。
(六) 民办学校对扩大办学自主权的呼声较高, 主管部门认为需要坚持规范办学
民办学校办学自主权是民办教育的特点, 也是促进民办学校具有活力和健康发展的重要保证。调查显示, 民办高校和民办中小学校对扩大办学自主权的呼声较高, 认为目前在招生、收费、专业与课程设置、应用技术大学建设等方面自主权落实不够, 要求进一步深化考试招生制度改革, 适当放开招生指标的限制, 变指定性计划为指导性计划, 建立随办学条件调整招生计划的机制。支持高质量、有特色的民办本科学校扩大招生自主权, 有条件的民办高等职业院校自主招生, 中等及以下民办学校自主确定招生的范围、录取标准和方式。扩大收费自主权, 非营利性民办学校的学费实行优质优价, 可由政府设定上限幅度, 学校按补偿办学成本并略有结余的原则自主确定收费标准;营利性民办学校收取费用的项目和标准, 实行自主定价。给予专业设置和调整专业方向更大的自主权, 可在国家专业目录内自主设置专业、调整专业方向、开设课程、确定教学方式;支持申办教育部《专业目录》外专业, 灵活调整专业方向, 主动适应新兴产业人才培养的需求。鼓励民办高校向应用型特色学校转型发展, 支持有条件的民办高校建设专业硕士学位点。鼓励开展多种形式的国际交流与合作, 扩大优质教育资源。切实转变行政管理方式等。
区县 (自治县) 教委从行政管理的角度, 普遍认为扩大民办学校办学自主权的前提是规范办学行为, 而目前民办学校不规范的办学行为问题依然突出。一是民办培训机构办学行为规范程度差。举办者随意提取回报、变更许可项目, 争抢生源、收费不合理、大班额, 随意举办国家控制的专业设置 (如学前教育、护理) , 教学计划执行比较混乱, 教学实践、顶岗实习时间安排上不够规范等问题普遍存在。二是办学主体不清、性质不明。一些义务教育阶段的民办学校存在股权结构以公办学校或者国有资产为主体的办学模式, 公办性质显着。仍然存在公办学校参与举办的民办学校中公办教师比例过大, 超过自有教师数量等问题。三是安全隐患较大。有些区、县90%以上的民办幼儿园和培训教育机构都没有法人财产, 一直靠租赁场地办学, 场地狭小, 教学设施设备严重不足, 长期不投入办学资金, 仅靠收取学费勉强维持, 抗风险能力弱。四是发展不平衡。城乡间、地区间、学校间在观念、条件、师资、投入等方面差距很大, 尤其体现在学前教育上。农村民办学前教育机构大多数举办者为个人, 家长也认为只是一个“看管孩子”的地方, 导致很多民办学前机构存在收费低、不投入和质量差的恶性循环。同时, 一些民办中小学校和中职学校条件较差、基础薄弱、生源不足, 面临着基本的生存困难。五是法人治理机构不完善。有些民办学校 (幼儿园) 办学理念滞后, 机构设置不全, 管理制度不健全, 内部管理薄弱, 缺乏社会责任感, 乱招生、乱打广告、乱收费的现象时有发生。有些民办学校很不稳定, 想办就办, 想停就停, 擅自设立校点, 严重影响了教育教学秩序。六是违规与非法办学惩治难。现有法律法规中有效力的执法规定缺乏, 造成教育行政部门执法力度小, 整治效果不明显。有些民办学校变相开设中小学文化课类补习, 聘请在职教师上课, 或向在职教师出租教室上课, 形成教育行政部门对在职教师乱办班行为查证难、惩治力度不够, 违规行为屡禁不止, 给社会造成不良的影响。此外, 还存在着党组织建设薄弱, 规模与总量不大, 布局与结构不合理等问题。
区县 (自治县) 教委以从根本上维护人民群众的利益为出发点, 不但要求民办学校承担相应的社会责任, 同时也将支持和规范民办学校发展作为民办教育政策关注的核心问题, 强调民办学校在扩大办学自主权同时, 必须坚持规范办学行为的辩证统一, 这一思想应当引起民办学校的高度重视。
(七) 民办学校对内涵建设的政策支持呼声渐强
调查显示, 民办高校和民办中小学校对政府支持其内涵建设提出了多方面的政策建议:要求政府部门在高新技术专业、生产实训基地建设、科技成果转化方面给予政策支持, 包括人才引进和职称评聘方面的倾斜政策、表彰奖励、专项经费资助以及校企合作的促进措施等, 对科技成果转化项目在初期能够给予一定的经费资助;在市级“三特行动计划” (即特色学科、特色专业、特色学校) 评选和建设中, 加强对民办高校“特色专业”建设的重点指导和资金扶持力度;进一步完善风险投资机制和产学研合作的投融资平台, 设立政府专项资金, 作为风险补贴基金, 建立完善的科技创新投融资平台;完善社会评价教育的有效途径, 研究实施第三方教育监测评估, 加大企业对职业院校办学质量的过程参与和结果评价力度;加大继续教育精品数字课程资源建设、大学生公共实习实训基地建设的力度, 扩大政府购买实习服务试点和高职院校应用技术推广中心项目;鼓励开展多种形式的国际交流与合作, 通过品牌连锁经营、中外合作办学等方式, 引进和培育优质学科、课程、师资、管理, 整体提升教育教学质量;支持民办中小学校与公办学校错位竞争、办出特色;鼓励公办学校与民办学校实现资源共享、对口帮扶;鼓励互联网企业与社会教育机构根据市场需求开发数字教育资源, 提供网络化教育服务等。
就民办教育而言, 当前正处在以数量规模为主的粗放式发展向以优质特色为核心的内涵发展转变的重要时期。推进民办学校优质特色发展, 既是现实需要, 也是时代的必然选择。区县 (自治县) 教委已经认识到, 为老百姓提供多样化的有选择性的优质教育资源, 既是一种责任, 也是一种义务。各区县只有在发展好公办教育的同时, 加快民办优质特色学校的引进、创建工作, 使老百姓的选择性教育需求能够得到满足, 才是真正办好人民满意的教育。对民办学校而言, 优质特色发展是提高学校核心竞争力的迫切需要, 也是扎根于教育市场对教育服务需求增长的迫切需要, 是新时期民办学校发展的战略选择。
(八) 民办学校对金融支持的现状持普遍不满意的态度
调查显示, 民办学校对金融支持的现状持普遍不满意的态度, 究其原因有:融资渠道单一, 融资的条件和成本较高, 资产抵押存在诸多限制, 许多金融机构不承认用收费权质押、后勤资产以及第三方担保贷款等方式进行抵押, 存在法律冲突。如《中国人民共和国担保法》第9条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”, 第37条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押贷款等。投融资体制不健全, 捐赠激励制度不完善, 缺乏政府明确的信贷支持配套政策。此外, 国家批准基金项目在银行落实过程中程序繁琐, 市教育担保公司的担保额度和费率优惠力度不够, 不能满足需求。
民办学校发展到一定阶段, 往往需要进行更大规模的投入, 以适应学校自身发展的需要, 求得质的飞跃。通过银校联合, 依托金融机构提供大额资金贷款, 是民办学校筹措经费的主要途径。金融行业对民办学校支持程度如何, 关键在地方政府出台政策法规进行引领和规范。
(九) 对政府购买教育服务的实施细则普遍不了解
近年来, 政府购买服务成为民办教育界关注的热点之一。调查显示, 区县 (自治县) 教委和民办高校普遍认为市和区县 (自治县) 人民政府应当制定出台购买民办教育服务的实施办法, 明确购买的承接对象、服务要求、项目、方式、程序和绩效评价标准等细则, 确定购买服务的内容及指导性目录, 建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。政府应当将民办学校的某项优质教育教学资源纳入购买服务范畴, 比如优质课程、特色课堂、课程开发、课题成果、有效课外活动等。
随着国家行政体制改革的深化与教育市场的开放, 政府购买服务已经成为民办学校资金来源渠道之一, 需要政府部门进一步研究落实具体标准和操作方式, 在理论与实践上探索创新, 为民办教育的健康发展提供导向。
(十) 规范管理存在着立法滞后、政策体系与管理体系不健全的问题
调查显示, 区县 (自治县) 教委认为, 目前在规范管理民办教育工作中, 还存在着立法滞后, 发展政策体系和管理体系不健全, 扶持政策力度不够, 管理部门、人员、经费和执法机构严重不足, 不规范办学行为屡禁不止, 非法办学取缔难, 对办学风险缺乏有效的监管机制, 民办学校的内部管理、教师队伍建设和教育质量等方面的突出问题。
民办高校认为, 要建立从上至下的专门管理机构或协调机制, 加强对民办教育发展规划、政策制定的工作。进一步搭建交流合作、共同发展的平台, 建立公平、公正的市场运行机制, 营造有关部门、社会各界共同支持民办教育发展环境。强化财务监督和审计制度, 确保政府资金的严格使用。健全规范管理奖励机制, 建立奖励基金, 对民办学校给予专项奖励。实施质量认证制度, 坚持管、办、评分离的原则, 培育社会中介组织提供专业咨询与指导服务。加强过程监督和年检工作, 重点是对校长任职资格、教师准入制度、招生虚假宣传、无序竞争的监管等。
民办中小学校认为, 应当完善市和区县 (自治县) 人民政府的监管与服务机制, 建立多部门联动协调机制, 着力解决民办教育发展中的重大难点问题。市和区县 (自治县) 人民政府应当将发展民办教育纳入本地区经济社会发展和教育事业整体规划中, 加强战略研究、标准制定、政策落实等, 把鼓励支持民间资本兴办教育作为考核各级政府改进公共服务方式的重要内容。健全民办学校年度报告和检查制度, 完善财务会计、审计监督制度, 推进信息公开, 加强风险防范及干预机制建设。健全多联合执法机制, 加大非法违规办学行为的惩处力度。加强新闻媒体正面的宣传报道, 营造促进民办教育发展的良好氛围。
随着新《民办教育促进法》的审议通过, 民办教育开始进入一个分类改革的新时期, 这既为民办教育的发展带来新的机遇, 也使民办教育面临一系列新的挑战, 并推动着民办教育承担起新的使命。区县 (自治县) 教委和民办学校必须在促进与规范发展相统一的共识下, 更好地保障和促进民办教育分类管理改革的顺利推进, 完善政策法规, 为民办学校依法治理提供制度支撑, 进而促进民办教育健康有序地发展。
三、促进民办教育健康发展的政策建议
(一) 进一步明确民办教育的地位和发展思路
一是充分发挥民办教育在促进经济社会发展中的重要作用。当前, 选择性教育需求和就业问题已经成为政府和人民群众关注的重大民生问题, 民办教育成为学生及家长、大学生和“社会人”选择读书、就业的主渠道之一, 使这些人在社会公共服务领域体现了自身价值, 为地区经济社会建设做出了贡献。发达国家的经验证明, 市场经济越发达, 民办教育吸纳读书和就业的比重越高。据统计, 2015年重庆市民办学校总数4 039所, 校产总额190亿元, 在校生总数538 203人, 教职工总数90 741人, 已经成为全市培养人才和吸纳就业的重要渠道, 前景广阔。民办教育所具有多元化、选择性、灵活性优势, 使其更好地具备了承接社会公共事务和民生事业的能力, 其在参与社会管理、促进地区经济社会建设、提供教育服务、维护社会和谐, 自律自治等方面的作用将会越来越大。
二是加强对民办教育的指导和引导, 落实国家“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的发展方针。今年是“十三五”开局之年, 民办教育面临着实施分类改革和供给侧结构性改革等新的挑战, 给民办教育带来许多不确定的因素。当前和今后一个时期, 根据国家新《民办教育促进法》和其他法律法规对民办教育新的定位、导向以及所涉及的重大政策调整, 为重庆市民办教育的发展谋略定位, 做好政策规划与顶层设计, 加强对全市民办教育的指导和引导至关重要。
三是进一步完善地方政策法规及制度建设。主要是从地方层面上, 配合全国人大常委会刚刚审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》以及国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、教育部《民办教育分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《关于加强民办学校党的建设的意见》的“1+3”配套文件, 细化出台“1+N”重庆市民办教育的配套实施细则。
在国家确立的民办教育分类改革的原则下, 必须做好新《民办教育促进法》规定的:加强党对民办教育的领导, 加强民办学校的党组织建设;不得设立实施义务教育的营利性民办学校;完善民办学校的决策机构并建立相应的监督机制, 健全民办学校的举办者依据章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理制度;民办学校依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益;县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施;民办学校享受国家规定的税收优惠政策, 其中非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策;新建、扩建的非营利性民办学校, 按照与公办学校同等原则, 以划拨等方式给予用地优惠;非营利性民办学校清算后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学, 营利性民办学校清算后的剩余财产, 依照《公司法》的有关规定处理;按照非营利性和营利性民办学校的重新登记、财产清算、对出资者的相应补偿或者奖励, 明确财产权属, 缴纳相关税费, 非营利性民办学校收费的具体办法等均由省级人民政府制定, 并且要充分考虑有关历史和现实情况, 保障民办学校受教育者、教职工和举办者的合法权益, 确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。本次国家法律修改中将有关民办教育分类改革的重大政策制定权下放给地方人民政府, 是充分考虑到“国家法律”与“地方法规”的良性互动, 国家教育政策更多地规定了民办教育的公益性, 而地方的民办教育政策更倾向于民办学校的实践需要。两者相结合则更符合民办教育的特性, 更有利于形成有机统一的、多层次的、合理的民办教育法律层次体系, 引导民办教育走上法制化、科学化、规范化的发展道路。
(二) 促进民办教育健康发展的具体措施
一是管理体制、运行机制和发展方式上改革创新。在管理体制上, 首先从制度上明确细化政府有关部门的职责和权限, 理顺管理体制, 正确处理政府主导与市场主体、民办教育与公办教育、依法行政与自主办学、党组织与决策机构、促进发展与规范发展的关系。在运行机制和发展方式上, 民办学校要在内部管理制度上创新, 依法健全权力、决策、执行与监督制度, 完善财务、激励、惩罚机制和教学、人事管理制度, 建立有利于促进发展的拓展性机构, 如经济实体、劝募机构、项目攻关团队等。进一步构建信息平台, 支持民办学校积极承担决策论证、专业咨询、科研课题、项目、教育培训等社会职能, 让民办学校充分发挥其人力资源优势。
二是有效促进民办学校提高办学质量。市和区县 (自治县) 人民政府在民办学校提高办学水平和质量中充当“引路人”的作用尤为重要。政府可以每年在本级财政预算中建立向民办学校购买服务的专项经费, 用于购买课程、教材、课题招标、研究成果、发明专利等公益性教育活动。同时, 对民办学校承办的学科专业评估、人才评价、科研成果评价以及参与的扶贫帮困等项目, 加大支持力度, 纳入财政范围内, 给予适当的资金支持。还可以通过组织开展优质特色活动, 引导民办学校服务于党和政府的科学决策, 致力于基础研究和应用研究, 不断提高办学质量和水平。
三是切实加强教师队伍建设。民办学校应当依法落实教师待遇, 保障教师的合法权益, 进一步加强激励机制, 加大投入、吸引人才、留住骨干教师, 进一步健全教师工资福利与社会保障制度, 进一步改善工作条件, 进一步完善职称评审政策, 注重以中青年骨干教师和“双师型”素质教师为重点的师资培训。市和区、县 (自治县) 人民政府应当制定出台相关政策, 帮助民办学校从根本上改变教师队伍整体水平较差的现状, 真正实现人才建校、人才强校、人才兴校。
四是拓宽发展平台及经费渠道。随着民办教育分类改革的到来, 民办学校可以利用自身的办学特色, 创新经费筹措思路。可以通过建立民办教育基金会、提供专业特色服务、争取政府购买和企业购买、举办创意活动等赢得政府和社会的支持与赞助。还可以加强国内外交流与合作, 以获取经费支持。
五是打造优质特色品牌。民办学校是市场经济发展的产物, 这就决定了民办学校只有办出质量、办出特色、办成品牌, 才能在残酷激烈的市场竞争中立于不败、发展壮大。推动民办学校优质特色发展, 是重庆市民办教育“十三五”专项规划的重中之重。重庆市民办教育“十三五”规划显示, 到2020年全市创建10所民办优质特色高中、50所民办优质特色初中、100所民办优质特色小学, 民办高校达到29所。当前, 恰逢教育供给侧结构性改革, 民办教育着眼于市场需求变化, 在主动调整结构、增减要素, 创新方式方法、扩大有效供给等方面, 比公办教育更具优势, 更有作为。
参考文献
[1]王义宁, 赵宇宏.民办高校内部领导体制存在的问题及对策[J].重庆理工大学学报 (社会科学) , 2014 (02) :145.
[2]邓春.教师激励机制——以民办高校为例[J].贵州财经大学学报, 2012 (3) :83.