疫情防控下国家对公民健康权保障的义务及路径

　　摘    要：　公民健康权的实现与国家义务的履行密不可分,需要国家以立法形式确认并积极履行相关义务。国家是保障公民健康权实现的最重要的义务主体,通过分析健康权保障的国家义务的法理与伦理基础、法律依据与现实需要,明确疫情期间国家对公民健康权保障负有尊重、保护和积极促进实现的三重义务。在始终坚持以人民的生命与健康安全为首要任务的原则下,从强化立法、规范执法、保障司法救济的国家义务履行路径来实现对公民健康权的全方位保护。

　　关键词：　健康权; 权利保护; 国家义务; 疫情防控;

　　一、公民健康权的保障与国家义务的履行

　　随着健康中国战略的深入推进，健康权成为公民日益增长的健康需求核心，其实现离不开国家的支持与保障。一系列国际文件不仅将健康权作为基本人权的重要内容，而且明确了国家具有尊重、保护和实现公民健康权的义务。

　　（一）疫情防控期间公民健康权保障的义务主体

　　总体上看，公民健康权保障义务的主体分为公民本人、其他个人与组织和国家三类。为保障健康权得以实现，会对权利主体以外的其他主体即国家、社会团体、企业事业组织和其他公民等施加义务约束。因此，公民健康权的保障不仅需要作为义务主体的国家履行消极和积极的义务，还需要其他主体参与协作。
 

　　健康权作为公民的基本权利，其义务主体是国家。当公民的权利受到不法侵害并难以实现私力救济时，需由国家机关运用公权力予以救济。如何实现公民个人权利保障的最大化是国家制定一切政策的前提和出发点，国家存在的基础和目的就是为了保障公民的权利。也只有国家才具备强有力的权力与物质保障，最大限度地排除公民健康权的实现障碍。

　　除了作为公民健康权保障的主要义务承担者的国家外，公民个人也对自己的健康负有辅助的保护义务与实现义务，在维护自身健康权的同时也应注意权利行使的边界，避免与其他个体的健康权和公共健康安全利益相冲突。

　　（二）疫情防控期间保障公民健康权的国家义务来源

　　1. 国家义务的法理与伦理基础。

　　就法理基础而言，国家存在的目的就是为了保障公民的权利。从国家与个人的关系看，个人是国家的基石，保障个人权利的最大实现成为国家制定政策法规的前提和出发点，也是国家权力的行使具有合法性的根本标志。[1]从国家权力与公民权利的关系看，国家的权力源自公民的权利，也应当用于公民的权利保障。由于公民权利的内容和范围受国家的政治、经济、社会和文化发展水平影响，因而健康权的具体内容和实现程度也应与国家的供给能力相匹配。公民健康权被纳入国家政策和法律调整范围才得以真正实现。[2]人的生命和健康安全是健康权保障的首要任务，是制定和实施健康权保障法律的根基，由此形成健康权保障的国家义务的良法才能得以全面保障实施。

　　就伦理基础而言，在中国人的观念中“国”不仅指政权，更蕴含着全民族共同的深厚文化根基，国民普遍具有国泰民安、“家国一体”的大局意识。伦理治理构成中国传统国家治理的本色。伦理道德是国家执政能力的重要衡量标准，国与家、集体与个人均为休戚与共的命运共同体。面对突如其来的新冠肺炎疫情，中华民族“家国一体”的观念为疫情防控提供强有力的精神支柱，凝聚了同舟共济的伟大抗疫力量。例如，在新冠肺炎疫情防控中，及时高效的疫情信息公开不仅从国家层面履行了维护全社会公共卫生安全的国家义务，而且通过保障公民个人知情权的实现，优化了政府的公信力，使公民自觉配合疫情防控工作，为实现全面抗疫胜利凝聚民心。

　　2. 国家义务的法律依据。

　　作为国家制定和认可并由国家保障实施的法具有强制性，是国家卫生事业管理和公民健康权保障的利器。健康权的内容与范围及国家应当承担的义务等必须有法可依。在我国，健康权是《宪法》与《基本医疗卫生与健康促进法》等法律明确保护的一项基本权利。虽然宪法未采取健康权的表述，但是公民健康权的内涵在宪法条文中得以明确体现，成为国家保障公民健康权义务的法律依据。《宪法》相关规定仅为健康权的保障提供了原则性的指导，健康权的具体内容是通过《执业医师法》《药品管理法》《人体器官移植条例》等卫生法领域的专门法律来保障实施的。2019年12月28日通过的《基本医疗卫生与健康促进法》第4条规定:“国家和社会尊重、保护公民的健康权。”以维护和保障公民的生命健康，全面实现其健康权为使命。

　　由此可见，公民享有健康权具有充分的法律依据为支撑，国家作为公民权利的维护者，有义务通过政策或法律等制度手段提供公民实现健康权所需要的条件以改善和提高公民健康水平。

　　3. 保障公民健康权的现实需要。

　　新时代“健康中国2030”规划纲要的全面实施，助力我国卫生健康事业的蓬勃发展。目前虽已取得基本医疗制度建立完善，公共卫生服务体系、医疗保障体系逐渐完备，药品供应保障制度日趋成熟等方面的显着成果，但健康权仍面临很多新问题新挑战。新冠肺炎疫情抗击中也暴露出健康权保障体系的缺陷，疾病预防体系在疫情应对中缺乏及时有效性，紧急情况下医疗资源的短缺及地区间分配不平衡矛盾突出，健康权保障体系亟待完善。

　　二、疫情期间国家对公民健康权保障的义务种类与具体内容

　　（一）尊重义务

　　尊重义务是指国家通过严格规范自身履职行为来避免侵害公民健康。国家在承认健康权的基础上，负有尊重健康权的消极义务，履行尊重义务是履行其他义务的前提。

　　新冠肺炎疫情防控中，国家对公民健康权的尊重义务体现在两方面，一是尊重公民平等享有健康权。国家不得因公民的政治面貌、经济条件、宗教信仰等差异而予以区别对待，保证新冠肺炎确诊患者、疑似病例与密切接触者及时获得救助与医疗服务的机会均等；二是国家非基于合法事由不得侵害公民的健康权。除了特定情况下依法保障公共卫生安全的法定事由外，国家不干涉公民为维持健康所实施的合法行为，严格限制实施可能导致人身损害、限制公民人身自由的政策或者法律。[3]根据我国《立法法》第8条规定，涉及人身自由的强制措施属于法律保留事项，只能由法律来设定。疫情防控期间，疾病预防控制机构与医疗机构及其工作人员对人实施的医学检测、传染病调查、信息收集等防控措施，属于履行疫情防控职能的公务行为，被调查的群众负有积极配合的义务。但是实施防控措施时必须遵循比例原则，非经法律明确授权且非基于法定事由，禁止采取限制人身自由的强制措施。

　　（二）保护义务

　　保护的义务是指国家负有健康权实现的立法保障义务，科学防范健康风险和采取必要的措施保护人们的健康权免受疾病或人为侵害。具体而言，基于不同地区的人口密度、经济水平、卫生资源分布情况各异等因素，国家有义务制定和实施不同的政策来调整和缩小地区间健康服务的差距，健全因地制宜的医保与社会保障体系以补全健康权保护弱项。

　　以医务人员执业保障权为例，医务人员在重大疫情防治中，负有积极救治传染病患者的义务，同时按照《执业医师法》第21条规定，在执业活动中其人格尊严与人身安全不受侵犯，并享有获得与其执业活动相匹配的医疗设备与医用物资、工资报酬等权利。在新冠肺炎重大疫情背景下，奋斗在抗疫一线的医务人员的生命健康与执业行为更应得到全面充分的保障。中央出台的关于医护人员在疫情防控期间享有各项权利的相关规定，包括：提高一线医务人员的工作补助和薪资水平、实行职称评聘倾斜政策、关注医务人员个人防护与心理调整、落实医务人员工伤保险待遇、保障休息权、对困难医务人员家庭的帮扶等，彰显了国家逐步强化医务人员执业保障的立法态度与决心。

　　（三）实现义务

　　实现的义务是指国家采取相关措施来保障和促进公民健康权的切实实现，有学者又称为给付义务，即国家为保护公民的健康权，为公民提供必要的健康服务或创造条件，确保公民能够享有充分、适当的健康服务。当公民遭遇突发公共卫生事件的健康威胁时，需要国家运用公权力为公民提供医疗救助服务，扩展高效透明的公共卫生信息公布渠道，使其能及时地获取防疫信息并获得援助。[4]

　　国家在健康权实现过程中尊重、保护和实现三大义务相互依存。尊重义务实际内含了保护与实现的义务，尊重义务是健康权保障的基础与前提，国家应当提供一切可利用的资源以满足公民对健康的需求。

　　三、疫情防控期间公民健康权保障的路径

　　（一）保障的原则

　　1. 始终坚持以人民的生命与健康安全为首要任务。

　　“以人民为中心”是法治国家与政府的价值引领，其价值追求体现在公民健康权的具体权利义务规范的内容之中。例如，《基本医疗卫生与健康促进法》第3条确立了医疗卫生与健康事业以人民为中心的公益性原则。丰富发展以人民为中心的公民健康权理论体系，是以马克思主义辩证法认识和把握新时代卫生健康事业发展的最新规律，把人民健康放在优先发展的战略位置，坚持卫生健康事业的公益性质，促进社会公平公正。[5]因此，重大突发传染病防治工作全程必须始终坚持把人民的生命与健康安全放在首位作为指导思想，依照突发公共卫生事件应急体系启动应急预案，采取医疗救治、传染病调查处置和心理援助等应急措施，加强高风险地区传染病实时监测预警，坚持在党的领导下实施联防联控、群防群控、源头防控、综合治理，阻断传播蔓延途径，保护易感人群，最大程度减轻传染病的危害。

　　2. 有限保护原则。

　　健康权的实现过程中是否应当受到限制及其受限制合理范围，是构建健康权保障法治体系的关键问题。基于公平与权利保障的现实需要，紧急状态下通常义务人的给付能力会被削弱，难以完全实现法律规定的较高标准的给付内容，从而影响受益权的实现效果。因此健康受益权在紧急状态下会被克减。[6]特定情况下基于合法事由，国家可以对基本权利施加一定程度的限制。

　　我国《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”就是宪法对公民行使权利的行为进行限制的原则性条款。健康权的基本权利属性表明其为普通公民所享有，也应受到有限保护原则的约束。原则上任何人的健康权都依法免受侵犯，但是当侵犯他人的健康权具备法定事由时，为了维护公共卫生健康与社会秩序，国家可以对少部分人的健康权等进行一定程度的限制。[7]如在疫情防控期间，国家对抗拒疫情防控措施的犯罪行为进行查处，就是有限保护原则的体现。抗拒疫情防控措施犯罪是疫情防控期间重要的犯罪类型，包括以危险方法危害公共安全罪、妨害传染病防治罪和寻衅滋事罪。在疫情防控期间，确诊或者疑似新冠肺炎的患者，隐瞒、谎报病情、旅居史、密切接触人员，或者违反隔离、治疗相关规定，进入公共场所，故意传播新冠病毒的行为，构成此类犯罪。疫情防控措施虽然在一定程度上限制了公民自由和权利，但为保障国家公共卫生安全，依法从严惩处妨害疫情防控工作的犯罪行为，特别是侵害医务人员合法权益的犯罪行为具有正当性。

　　3. 健全司法救济。

　　系统完善的司法救济体系是健康权得以强制实施的必要前提。权利的救济途径包括立法完善、行政监管与司法救济，而司法救济是所有救济方式中最具权威性、彰显法治公平和实现司法公正的权利救济路径。基于健康权的基本人权与社会权属性，《经济、社会和文化权利国家公约》第14号一般性意见强调健康权必须在国家和国际层面得到有效的司法或其他适当方式的补救，并由国际组织建立报告审查机制。[8]因此，通过司法审查监督基本医疗服务国家给付义务履行，是当前国际社会普遍认可的健康权保障的有效机制。

　　（二）具体措施

　　1. 构建以公民健康权为核心的法律规范体系。

　　完善健康保障法治体系是新时代法治国家建设的内在要求。构建以公民健康权为核心的法律规范体系，既是新时代优先发展公共卫生服务与健康产业的伟大战略，又统一规范了卫生健康领域长期以来法律条文分散于各个部门法体系的问题，充分展现了以公民健康权为核心价值目标的新时代健康法治特点。当新冠肺炎等重大疫情发生时，由于公民不具备预防的认知能力与强大的抵抗能力，只能依靠国家履行提供医疗物资与疫情防控保障措施等积极义务来保障群众的生命健康权。

　　在健康权的国家义务法典化与规范化的立法趋势下，我国可以构建以积极义务为主、消极义务为辅的健康权保障国家义务体系。国家的公共卫生服务和基本医疗服务两大健康权保障的积极义务，除了在《基本医疗与健康促进法》中予以明确规范，还可以通过《基本医疗保险法》《医疗救助法》等专门法细化国家积极义务履行行为规范。

　　2. 强化司法保障职能。

　　在我国新冠肺炎疫情初期较为严峻的形势下，全国上下积极投身疫情防控阻击战，但仍存在部分防控失职行为，必须对这类行为进行问责以保障公民的健康权得以有效实现。如，湖北省红十字会3名干部因接收和分配捐赠款物中存在问题被问责；武汉市3名干部因违规领取口罩被处分；湖北黄冈市卫健委主任唐志红因玩忽职守被免职。除了对疫情防控渎职的工作人员予以行政处分，还应发挥刑法保障与司法建议功能，为打赢疫情防控阻击战提供强大的司法保障。

　　2020年2月，最高法、最高检、公安部、司法部共同发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，对疫情期间典型犯罪的法律适用提供更为明确的指导。针对国家机关工作人员在疫情防控中失职渎职行为，以滥用职权罪或玩忽职守罪定罪处罚；导致新型冠状病毒感染肺炎传播或者流行情节严重的，以传染病防治失职罪定罪处罚。

　　为保障公民健康权得以全面实现，司法机关对于卫生行政机关明显不当或违法侵害健康权的行为，除了撤销之外，还能以司法建议形式督促卫生行政机关依法履行保障健康权实现的义务。我国《行政诉讼法》第96条第4款对司法建议适用情形和方式予以明确规定，实践中司法建议对法律的完善与准确适用具有重要价值。例如，法院可以对在疫情期间健康权侵权案件审判中发现的卫生行政主体在医疗信息管理、监管制度、诊疗行为规范方面存在的漏洞提出建议，通过司法建议促进卫生行政主体完善制度、加强监管、规范行为，依法履行给付义务以保障公民健康权的具体实现。

　　国家在健康权实现过程中的尊重、保护和实现的三大义务相互依存。当公民面临重大传染病公共卫生事件的健康威胁时，为了保障公民健康权的全面实现，国家不仅要承担尊重健康权的消极义务，还应当履行保护和实现健康权的积极义务。重大突发传染病防治工作全程必须始终坚持把人民的生命与健康安全放在首位作为指导思想，构建以公民健康权为核心的法律规范体系，发挥刑法保障与司法建议功能，为打赢疫情防控阻击战提供强大的司法保障。

　　参考文献

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　　[2] 舒德峰.健康权之法理研究[D].武汉:武汉大学,2013.
　　[3] 史明慧.论我国公民健康权保障的国家义务[D].湘潭:湘潭大学,2015.
　　[4] 王静姝.突发公共卫生事件中的健康权保障——围绕《经济社会文化权利国际公约》展开[J].西南政法大学学报,2020(03).
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　　[6] 刘长秋,赵之奕.论紧急状态下公民健康权的克减及其限度[J].法律适用,2020(09).
　　[7] 刘欣.浅析我国公民健康权的实现[J].法制与社会,2016(22).
　　[8] 刘耀辉.基本医疗服务国家给付义务司法监督[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2017(06).